Anulare act administrativ. Sentința nr. 175/2013. Curtea de Apel BACĂU
| Comentarii |
|
Sentința nr. 175/2013 pronunțată de Curtea de Apel BACĂU la data de 03-10-2013 în dosarul nr. 573/32/2013
Dosar nr._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
- SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL -
Sentința nr. 175/2013
Ședința publică de la 03 Octombrie 2013
Completul compus din:
PREȘEDINTE: M. G. C. - judecător
Grefier: L.-D. D.
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
Astăzi a venit spre pronunțare acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul G. E. S., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anulare act administrativ.
Dezbaterile asupra fondului cauzei au avut loc în ședința publică din 26 septembrie 2013, prezența și susținerile părților fiind consemnate în încheierea din acea dată, ce face parte integrantă din prezenta și în care s-a dispus amânarea pronunțării pentru data de 03 octombrie 2013, respectiv pentru astăzi, când:
CURTEA:
- deliberând –
Asupra acțiunii în contencios administrativ de față constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr._ din 11.07.2013 reclamantul G. E. S. a contestat raportul de evaluare nr._/G/II/25.06.2013 întocmit de Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea acestuia pentru următoarele motive:
Dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 a căror încălcare a fost reținută de pârâtă prin raportul de evaluare contestat sunt cuprinse în Titlul IV al Legii nr. 161/2003 care reglementează conflictul de interese pentru persoanele care ocupă funcțiile și demnitățile publice prevăzute de art. 72-79 între care nu se află și calitatea de deputat. Alte conflicte de interese sunt prevăzute de art. 99 – 1001 din Legea nr. 161/2003 care nu se aplică, nici acestea, membrilor parlamentului. Normele generale de la art. 70-71 nu se pot invoca făcând abstracție de normele speciale prevăzute la art. 72-79.
Nici legea specială, Legea nr. 96/2006, nu reglementează pretinsul conflict de interese invocat de pârâtă. Sunt de reținut dispozițiile art. 38 alin. 6, precum și cele ale art. 26 alin. 8 din Regulamentul de organizare și funcționare a serviciilor Camerei Deputaților (publicat în Monitorul Oficial al României nr. 922/14.11.2006). Cerințele de legalitate au fost verificate de compartimentele de specialitate ale Camerei Deputaților. Secretarul general al camerei nu a refuzat propunerea referitoare la angajarea lui B. M.-D., neexistând niciun impediment legal.
În considerarea acelorași argumente a completat și depus anexa 5, conform Legii nr. 176/2010; rubricile acestei anexe nu fac trimitere la afinii de gradul I.
Se impune a fi reținută și Hotărârea privind interpretarea unitară a art. 38 alin. 6 din Legea nr. 96/2006 adoptată la data de 18.10.2011 de Comisia permanentă a Camerei Deputaților și Senatului publicată în Monitorul Oficial al României; partea a II-a, nr. 29/19.10.2011.
Instituirea regimului incompatibilităților constituie o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți din Constituție iar potrivit art. 53 o astfel de restrângere este posibilă numai prin lege și numai dacă se impune pentru situațiile expres prevăzute în acest text. Caracterul de excepție al acestor dispoziții face ca ele să fie de strică interpretare și aplicare. Situațiile în care o persoană se află în conflict de interese nu se pot stabili numai pe baza principiilor generale prevăzute de art. 70-71 din Legea nr. 161/2003. Extinderea interpretării legii și aplicarea, fără o prevedere expresă la persoane care ocupă funcții de demnitate publică constituie un exces de putere în sensul art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004, dar și o încălcare a art. 10 din noul cod civil care interzice analogia legii în ceea ce privește restrângerea exercițiului unor drepturi.
În privința indiciilor săvârșirii infracțiunii de conflict de interese în accepțiunea art. 2531 din Codul penal, doctrina și jurisprudența în materie au stabilit că aceasta este o infracțiune de serviciu care nu poate fi săvârșită decât de un funcționar public. Exercitarea mandatului de parlamentar presupune exercitarea drepturilor și îndeplinirea îndatoririlor prevăzute de art. 35 și 37 din Legea nr. 96/2006, iar actele pe care le-a încheiat nu pot fi considerate ca fiind îndeplinite în exercitarea mandatului.
Prin întâmpinare, pârâta Agenția Națională de Integritate a invocat excepția inadmisibilității acțiunii în raport de dispozițiile art. 10 lit. f) și art. 21 alin. 1 din Legea nr. 176/2010 și de faptul că raportul de evaluare are valoarea unei veritabile sesizări a organului de cercetare penală. Pe fondul cauzei, pârâta a susținut următoarele:
Referitor la conflictul de interese sunt de reținut dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003. Reclamantul face parte din categoria persoanelor prevăzute la art. 1 alin. 1 pct. 3 din Legea nr. 176/2010, de reținut fiind și dispozițiile art. 11 alin. 1.
În urma evaluărilor efectuate cu privire la reclamant pentru perioada 30.11.2008 (data validării mandatului) – 20.12.2012 (data încetării mandatului) în baza datelor și informațiilor solicitate conform art. 15 alin. 1 din Legea nr. 176/2010 s-au identificat elementele existenței unui conflict de interese conform art. 21 alin. 1 din Legea nr. 176/2010, prin propunerea și angajarea ginerelui său, B. M.-D., în cadrul Biroului parlamentar al reclamantului, începând cu data de 20.01.2009, cu o remunerație de 14,8 lei pe oră, pentru funcția de expert. Veniturile de natură salarială realizate B. M.-D. în baza contractului civil nr. 560/19.01.2009, au fost în sumă de 55.526 lei.
De asemenea, în urma evaluărilor rezultă și indicii privind încălcarea prevederilor art. 2531 alin. 1 din Codul penal, în sensul că reclamantul a încheiat contractul civil nr. 560/19.01.2009.
Aplicabilitatea dispozițiilor Legii nr. 161/2003 este indiscutabilă. Faptul că în Constituție nu este reglementat conflictul de interese în cazul parlamentarilor nu reprezintă un argument pentru excluderea acestora din domeniul de aplicare al art. 70 din Legea nr. 161/2003 întrucât conflictul de interese nu este o materie reglementată la nivel constituțional pentru nicio categorie de funcționari sau demnitari. În consecință, definiția cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003 este suficient de clară, precisă și necondiționată de adoptarea unor reglementări subsecvente pentru diferite categorii de demnități și funcții publice.
În cauză, există un interes personal, legat de încheierea contractului civil nr. 560/19.01.2009 prin care B. M.-D., afin de gradul I la reclamantului, a fost angajat pe post de expert în cadrul Biroul parlamentar – Circumscripția electorală nr. 29. Relevant este și Regulamentul Senatului adoptat prin Hotărârea nr. 28/2005, art. 174 alin. 2.
Prin încheierea contractului nr. 560/2009 reclamantul nu a manifestat o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele patrimoniale ale sale și familiei sale. Încheierea contractului reprezintă o manifestare de voință săvârșită cu intenția de a produce efecte juridice. De asemenea, prin propunerea pe care deputatul o face în vederea angajării unei persoane la biroul parlamentar, acesta are o contribuție esențială la procesul decizional privind selecția și recrutarea personalului.
Conflictul de interese este definit și de art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei.
Având în vedere conceptul de demnitate publică reprezentat de „complexul de atribuții și responsabilități stabilite prin Constituție, legi și alte acte normative”, parlamentarul slujește interesele comunității din care face parte, astfel încât are obligația de a respecta normele imperative privind obligațiile pe care le are în baza Legii nr. 161/2003 Tocmai de aceea, art. 71 din Legea nr. 161/2003 a reglementat principiul supremației interesului public.
Analizând excepția inadmisibilității, precum și cererea de chemare în judecată, în ordinea impusă de art. 137 alin. 1 din Codul de procedură civilă, curtea de apel constată următoarele:
În calitatea sa de deputat ales la data de 30.11.2008 în Parlamentul României, reclamantul G.-E. S. a fost supus procedurii de evaluare a respectării regimului conflictelor de interese și al incompatibilităților în condițiile Legii nr. 171/2010, evaluarea finalizându-se prin întocmirea raportului de evaluare din 25.06.2013 înregistrat la emitenta Agenția Națională de Integritate sub nr._/G/II/25.06.2013. Prin acest raport au fost identificate elemente privind existența unui conflict de interese în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003, dar și indicii privind încălcarea prevederilor art. 2531 alin. 1 din Codul penal, pentru acest din urmă motiv, propunându-se sesizarea Parchetului de pe Curtea de Apel Bacău.
Sub aspectul conflictului de interese, Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul a încheiat contractul civil nr. 560/19.01.2009 prin care B. M.-D., afin de gradul I al reclamantului, a fost angajat, începând cu data de 20.12._, în cadrul Biroului parlamentar al Circumscripției electorale nr. 29, pentru prestarea de activități de programare pe calculator, organizare de conferințe de presă și deplasări în teren, fiind remunerat cu suma brută de 147.8 lei pe oră, sumă corespunzătoare funcției de expert.
Sub aspectul indiciilor infracțiunii prevăzute de art. 2531 alin. 1 din Codul penal pârâta a invocat inadmisibilitatea acțiunii, excepția pe care această instanță o găsește întemeiată avându-se în vedere următoarele:
Evaluarea conflictelor de interese ale persoanelor care ocupă demnități sau funcții publice este una dintre activitățile desfășurate, potrivit art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010, de către inspectorii de integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate. Atunci când, prin art. 21 alin. 3 din Legea nr. 176/2010, legiuitorul prezintă cuprinsul raportului de evaluare, la lit. c) este enumerată evaluarea elementelor de conflict de interese, iar la alin. 4 al art. 21 se prevede comunicarea raportului de evaluare „persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor de urmărire penală și celor disciplinare.”
Din interpretarea acestor dispoziții coroborate cu cele ale art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă că raportul Agenției Naționale de Integritate care conține evaluarea elementelor de conflict de interese, comunicat persoanei în cauză și organelor de urmărire penală, nu reprezintă altceva decât un mod de sesizare a acestor din urmă autorități cu privire la existența infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 din Codul penal.
Este adevărat că art. 22 alin. 1 din Legea nr. 176/2010 recunoaște persoanei care face obiectul evaluării dreptul de a contesta raportul de evaluare a conflictului de interese la instanța de contencios administrativ. Însă, în condițiile în care raportul de evaluare conține dispoziția de sesizare a parchetului cu privire la existența indiciilor infracțiunii de conflict de interese, controlul instanței de contencios administrativ se limitează la cenzurarea raportului de evaluare din punct de vedere formal prin raportare la procedura în urma căreia Agenția Națională de Integritate a întocmit raportul de evaluare; or, în cauză, reclamantul nu a contestat raportul de evaluare sub aspect formal, ci sub aspectul existenței însăși a conflictului de interese în cazul particular al deputaților. În ceea ce privește criticile de fond cu privire la existența elementelor constitutive ale acestei infracțiuni, a admite cenzura instanței de contencios administrativ înseamnă a admite posibilitatea acesteia de a se pronunța cu privire la existența sau inexistența unei infracțiuni, competență pe care o asemenea instanță nu o are.
În privința identificării de către pârâtă a elementelor conflictului de interese în sensul art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, acțiunea se vădește nefondată, instanța urmând a avea în vedere dispozițiile legale aplicabile în materie în forma în vigoare la data nașterii faptului care a determinat existența conflictului (încheierea contractului civil nr. 560 la data de 19.01.2009).
Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice este reglementat în titlul IV al Legii nr. 161/2003. Conflictul de interese este reglementat în capitolul 1 care cuprinde atât dispoziții generale (în secțiunea I – „Definiție și principii”), cât și dispoziții referitoare la anumite demnități și funcții publice. Faptul că în privința deputaților și senatorilor nu sunt asemenea dispoziții speciale nu înseamnă că în privința acestei categorii de persoane este exclusă existența unui conflict de interese câtă vreme obligația de integritate și transparență este impusă, potrivit Legii nr. 176/2010, în exercitarea funcțiilor și demnităților publice prevăzute la art. 1, la alin. 1 pct. 3 fiind prevăzută obligația declarării (averii și a) intereselor și pentru deputați și senatori.
A.. 3 al art. 1 încredințează Agenției Naționale de Integritate activitatea de evaluare (a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale intervenite) a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute la alin. (1), scopul Agenției, prevăzut la art. 8 alin. 1, fiind acela de asigurare a integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea, între altele, a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice. Potrivit art. 8 alin. 2, această activitate de evaluare se desfășoară cu privire la (între altele) situația conflictelor de interese persoanelor care fac obiectul acestei legi, conform prevederilor sale, care se completează cu dispozițiile actelor normative în vigoare. Totodată, sunt de reținut dispozițiile art. 10 lit. e) și f) care prevăd ca activități ale inspectorilor de integritate evaluarea conflictelor de interese sau incompatibilități ale persoanelor care ocupă demnități sau funcții publice și întocmirea rapoartelor de evaluare în cazul în care, în urma evaluării, identifică elemente de încălcare a legislației privind regimul conflictelor de interese, precum și dispozițiile art. 26 alin. 1 referitoare la comunicarea raportului de evaluare, pentru senatori și deputați - Camerei din care face parte parlamentarul.
Așadar, Legea nr. 176/2010 este fundamentul legal al evaluării conflictelor de interese în cazul deputaților și senatorilor având în vedere că această lege se referă expres la „situația conflictelor de interese persoanelor care fac obiectul prezentei legi” (persoane între care deputații și senatorii sunt prevăzuți în mod expres în art. 1 alin. 1), Legea nr. 176/2010 completându-se cu actele normative în vigoare.
Art. 70 din Legea nr. 161/2003 definește conflictul de interese ca fiind „situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”, iar art. 71 prevede ca principii care stau la baza prevenirii conflictului de interese: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.
Toate aceste considerente sunt de natură să înlăture apărările reclamantului fundamentate pe art. 53 din Constituție, art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004 și, cu atât mai puțin, pe art. 10 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil (intrat în vigoare, potrivit art. 220 alin. 1 din Legea nr. 71/2001, la data de 1.10.2011, ulterior încheierii contractului civil nr. 560/19.01.2009).
În cauză, așa cum rezultă din contractul civil nr. 560/19.01.2009, reclamantul, în calitate de deputat, l-a angajat pe ginerele său, B.-M. D., pentru prestarea de activități de programare pe calculator, organizare de conferințe de presă și deplasări în teren, tariful pentru executarea contractului fiind cel corespunzător funcției de expert. Veniturile de natură salarială realizate de B.-M. D. în baza acestui contract sunt de 55.526 lei.
Încheierea contractului civil nr. 560/19.01.2009 a creat pentru B.-M. D. beneficii patrimoniale obținute în considerarea funcției de deputat a reclamantului, faptă care se circumscrie definiției prevăzute de art. 70 din Legea nr. 176/2010. Respectarea principiilor imparțialității și supremației interesului public care guvernează prevenirea conflictelor de interese ar fi impus evitarea de către reclamant a creării unei astfel de situații.
Art. 38 alin. 6 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor reglementează formele în care se poate face angajarea personalului birourilor parlamentare ale deputaților și senatorilor și anume: încheierea unui contract de muncă pe durată determinată sau a unui contract civil; în continuare textul prevede că „În cazul angajării pe baza unui contract de muncă pe durată determinată, încadrarea salariaților se face prin ordin al secretarului general al Camerei Deputaților sau al Senatului, după caz, la propunerea deputaților sau a senatorilor în cauză, iar în cazul contractului civil, acesta se încheie între deputații sau senatorii în cauză și persoana fizică.”
În cauză, contractul încheiat între reclamant și B.-M. D. este un contract civil, iar nu un contract de muncă pe durată determinată; numai într-un astfel din urmă caz Legea nr. 96/2006 prevede că încadrarea se face prin ordin al secretarului general al Camerei Deputaților. În cazul contractului civil, filtrul de legalitate al secretarului general al Camerei Deputaților invocat de reclamant este inexistent, încheierea contractului civil făcându-se direct între deputat și persoana fizică. În aceste condiții, devin irelevante și dispozițiile referitoare la atribuțiile secretarului general al Camerei Deputaților, așa cum sunt acestea reglementate prin Regulamentul de organizare și funcționare al serviciilor Camerei Deputaților, precum și a statului de funcții pe anul 2006, aprobat prin Hotărârea nr. 31/2006 (publicată în Monitorul Oficial al României nr. 922/14.11.2006).
Așadar, în privința identificării elementelor existenței conflictului de interese raportul de evaluare se impune a fi menținut.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite excepția inadmisibilității invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate și, în consecință, respinge, ca inadmisibilă, cererea de anulare a raportului de evaluare nr._/G/II/25.06.2013 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate prin care s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău în vederea verificării indiciilor privind săvârșirea infracțiunii prevăzută de art. 2531 din Codul penal.
Respinge, ca nefondată, cererea de anulare a raportului de evaluare nr._/G/II/25.06.2013 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate cu privire la existența conflictului de interese, formulată de reclamantul G. E. S., cu domiciliul în Piatra N., ., ., cu CNP_, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, cu sediul în București, .. 15, cod poștal_, sector 1, Certificat de înregistrare fiscală . nr._/30.11.2007, CUI_ și cont bancar RO98TREZ__ deschis la A.T.C.P.M.B.
Cu drept de recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, la Înalta Curte de Casație și Justiție. Cererea de recurs se depune la Curtea de Apel Bacău.
Pronunțată în ședința publică din 03 octombrie 2013.
Președinte, M. G. C. | ||
Grefier, L.-D. D. |
Red./Tehnored. s. G. M. C./7.10.2013
L.D.D. – ex. 4
L.D.D. – 07 octombrie 2013
| ← Obligaţia de a face. Decizia nr. 2416/2013. Curtea de Apel BACĂU | Pretentii. Decizia nr. 4205/2013. Curtea de Apel BACĂU → |
|---|
