Suspendare executare act administrativ. Sentința nr. 3114/2013. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Sentința nr. 3114/2013 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 16-10-2013 în dosarul nr. 5589/2/2013
DOSAR NR._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Sentința nr. 3114
ȘEDINȚA PUBLICĂ DIN 16.10.2013
CURTEA CONSTITUITĂ DIN:
PREȘEDINTE N. V.
GREFIER M. G.-D.
Pe rol este acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul M. S., în contradictoriu cu pârâtul M. D. ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE – DIRECȚIA GENERALĂ DE CONSTATARE ȘI STABILIRE NEREGULI FONDURI EUROPENE, având ca obiect „suspendare executare act administrativ”.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică de la 9.10.2013, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea a amânat pronunțarea pentru azi, 16.10.2013.
CURTEA,
Deliberând asupra prezentei cauze, constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a C. Administrativ și Fiscal, sub nr. unic_, la data de 12.08.2013, reclamantul M. S., în contradictoriu cu pârâtul M. D. ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE – DIRECȚIA GENERALĂ DE CONSTATARE ȘI STABILIRE NEREGULI FONDURI EUROPENE a formulat cerere de suspendare a executării notei de constatare a neregulilor si de stabilire a corecțiilor financiare a Ministerului D. Regionale și Administrației Publice nr._ din 08.07.2013 privind contractul de finanțare nr. 2766/30.12.2011, proiect cod SMIS 6726, cu titlul „Reabilitare Centrul Istoric, străzile Lipscani și M. E." beneficiar UAT M. S..
În motivarea acțiunii sale, reclamantul a arătat, în esență, că în cauza de față sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, și anume paguba iminenta și cazul bine justificat.
Astfel, a arătat reclamantul că, prin executarea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare a MDRAP nr._ din 08.07.2013, ce se poate porni oricând împotriva Municipiului S., se creează posibilitatea producerii unui prejudiciu material de natură a perturba grav funcționarea autorității administrației publice locale, acesta nefiind singurul contract pentru care MDRAP a aplicat reduceri procentuale și/sau corecții financiare, întrucât nu ar mai putea fi asigurate serviciile publice în M. S. și ar produce un dezechilibru financiar grav asupra bugetului local.
Cazul bine justificat derivă din faptul că procedura administrativă nu este finalizată, iar executarea, înainte de definitivarea acestei proceduri și mai înainte ca justiția să se pronunțe asupra legalității și temeiniciei creanței bugetare stabilite prin nota de constatare, constituie un motiv întemeiat pentru suspendarea executării actului administrativ ce face obiectul prezentei cereri.
În susținerea motivelor invocate, a menționat reclamantul și Recomandarea nr. R/89/8/13.09.1989 a Comitetului de Miniștrii din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională în materie administrativă, potrivit căreia executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.
Apreciază reclamantul că este legală și întemeiată cererea de suspendare a executării notei de constatare, întrucât executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul autorității publice locale.
Consideră reclamantul că executarea propriu - zisă și efectivă a notei de constatare trebuie să se realizeze numai după ce justiția s-a pronunțat asupra legalității și temeiniciei actului administrativ ce face obiectul prezentei cauze.
Totodată, potrivit prevederilor art. 50 alin. 7 din OUG 66/2011, introducerea contestației pe cale administrativă împotriva notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr._ din 08.07.2013, nu suspendă executarea acesteia.
Paguba iminentă în cauza de față este dovedită prin posibilitatea executării sumei mari înscrise în titlul de creanță (70.701,30 lei), înainte de soluționarea acțiunii, situație cu consecințe negative asupra raporturilor juridice conexe în care este implicată autoritatea publică și asupra contractelor pe care le are în derulare.
În cazul în care instituția reclamantă ar fi executată cu suma menționată în titlul de creanță, înainte de pronunțarea irevocabilă a instanței asupra legalității, temeiniciei și rigurozității cu care a fost stabilită această corecție, aceasta ar fi în imposibilitatea de a onora angajamentele bugetare asumate iar toți partenerii săi contractuali ar acționa-o în instanță pentru nerespectarea termenelor și clauzelor contractuale în ceea ce privește efectuarea plăților angajate prin contractele încheiate anterior efectuării pretinsului control.
Acest lucru ar avea un efect devastator asupra activității autorității publice M. S., care, pe de o parte, ar fi obligat la plata de penalități și daune pentru neexecutarea contractelor, ceea ce reprezintă în mod evident o pagubă iminentă, iar pe de altă parte ar fi lipsit de posibilitatea de a continua lucrările de investiții contractate înainte de aplicarea acestei corecții.
În bugetul local al Municipiului S. nu există sume disponibile pentru a achita corecția de 70.701,30 lei aplicată prin titlul de creanță contestat.
Bugetul Municipiului S. pe anul 2013, a fost fundamentat ținând cont de alocațiile bugetare primite și de cheltuielile strict necesare desfășurării activității, atât pe structura de funcționare, cât și pe structura de dezvoltare.
Având în vedere cele menționate și analizând sursele de finanțare aferente secțiunii de dezvoltare, s-a constatat că plata corecției financiare nu se poate efectua datorită inexistenței acestor surse iar dacă s-ar plăti eșalonat din cererile de rambursare care urmează a fi încasate, s-ar bloca celelalte proiecte aflate în derulare.
Fiecare sumă din bugetul autorității publice locale având destinație precisă, a dispune corecții, a apreciat reclamantul, nelegal în cadrul mai multor proiecte, nu ar face decât să ducă la un dezechilibru financiar, existând astfel prezumția unei pagube iminente, așa cum este ea definită de art. 2, alin. 1, lit. ș din Legea nr. 554/2004, care se încearcă a fi prevenită.
Mai mult decât atât, întreaga documentație privind organizarea licitației a fost transmisă înainte de publicare/afișare, pentru verificare către ANRMAP, iar în situația în care această autoritate ar fi constatat faptul că există nereguli nu ar fi avizat publicarea acesteia și ar fi informat autoritatea contractantă, solicitând în același timp remedierea neregulilor existente, indicând inclusiv modul în care acestea trebuie remediate.
Nota de constatare a fost întocmită cu desconsiderarea totală a atribuțiilor de control ale autorităților legal competente în domeniul achizițiilor publice, ANRMAP, CNSC și instanțe judecătorești.
Pentru toate cele ce preced, a solicitat reclamantul admiterea cererii de suspendare a executării notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr._ din 08.07.2013.
În drept, cererea de suspendare a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În dovedirea cererii, reclamantul a depus, în copie: sentința civilă nr. 1618/14.02.2013 a Judecătoriei S.; Contractul de finanțare nr. 2766/30.12.2011; nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr._ din 08.07.2013; contestația UAT M. S. nr._/26.07.2013.
În faza scrisă prealabilă judecății, pârâtul M. D. ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE – DIRECȚIA GENERALĂ DE CONSTATARE ȘI STABILIRE NEREGULI FONDURI EUROPENE a formulat întâmpinare, la data de 30.08.2013, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a cererii privind suspendarea executării.
Cât privește condiția cazului bine justificat, de principiu, cu prilejul soluționării cererii de suspendare a executării unui act administrativ, instanța are numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenței dreptului, motivat de faptul că în cadrul procedurii prevăzute de lege nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
Natura măsurilor dispuse prin actele administrative a căror suspendare se solicită nu constituie prin ele însele un caz bine justificat, acestea presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei și nu se circumscriu condiției prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
In ceea ce privește susținerea reclamantei referitoare la faptul că, în această cauză nu au fost săvârșite abateri, prin care să se producă un prejudiciu bugetului UE sau bugetului național, este neîntemeiată.
Față de prevederile contractului de finanțare, este evident că nerespectarea legislației naționale în materia achizițiilor publice constituie o neregulă, prejudiciul fiind în acest caz prezumat prin nerespectarea clauzelor contractuale.
În acord cu legislația europeană, existența abaterii/neregulii/cheltuielii nejustificate presupune implicit potențialitatea/existența prejudicierii bugetului Uniunii Europene.
Reclamanta încearcă să combată constatările echipei de control referitoare la limitarea operatorilor economici la procedura de achiziție publică, invocând faptul că contractual a fost atribuit către o asociere de 4 societăți comerciale, "fiecare dintre acestea având domeniu diferit de activitate".
Apreciază pârâtul că această apărare nu poate fi reținută de instanța de judecată, mai mult aceste susțineri nu fac decât să întărească concluziile echipei de control referitoare la impunerea unor condiții restrictive prin documentația de atribuire, deoarece la procedura de achiziție publică a fost depusă o singură ofertă, fiind fără relevanță faptul că aceasta a fost depusă de un singur operator economic sau de către o asociere de firme.
In același sens a solicitat pârâtul să fie înlăturată și susținerea reclamantei privitoare la faptul că nu s-au înregistrat solicitări de clarificări sau contestații care să vizeze documentația de atribuire, acest aspect fiind nerelevant în speță, mai cu seamă că singurul ofertant la procedura de achiziție nici nu ar fi avut interes să formuleze o eventuală contestație la documentația de atribuire.
În ceea ce privește susținerea reclamantei referitoare la faptul că "autoritatea contractantă a publicat în SEAP invitația de participare, având avizul ANRMAP de publicare a documentației de atribuire fără a semnala nereguli în formularea criteriilor de calificare privind capacitatea tehnică și profesională", nu este de natură a motiva existența condiției cazului bine justificat, deoarece în speță sunt aplicabile de dispozițiile art. 324 din HG nr. 457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale.
Astfel ideea că aceste cerințe au fost acceptate de către ANRMAP și UCVAP și au fost publicate în SEAP nu incumbă faptului că există o încălcare a prevederilor legale în materie de achiziții publice, așa cum au fost acestea prezentate în actul administrative a cărei suspendare se solicită.
În ceea ce privește paguba iminentă, a învederat pârâtul faptul că suspendarea executării este o măsură de excepție care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții care i-ar aduce reclamantei un prejudiciu grav sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu este îndeplinită în cauza de față.
Chiar dacă reclamanta se prevalează de faptul că este instituție publică, iar pentru punerea în executare a titlului executoriu ar însemna să fie alocați bani publici care nu se regăsesc în bugetul acesteia, nu este de natură a califica acest aspect ca o pagubă iminentă.
Având în vedere faptul că reclamanta este o instituție de stat, aceasta ar trebui să aibă un capitol bugetar destinat plății despăgubirilor în urma unor eventuale procese. În acest sens, a solicitat pârâtul să se aibă în vedere prevederile art. 2 coroborat cu art. 6 din OG nr. 22/2002.
În concluzie, reclamanta nu a făcut în niciun fel dovada îndeplinirii celor două condiții cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, situație în care pârâtul a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
În cauză a fost administrată proba cu înscrisuri.
Analizând cererea de suspendare, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Curtea reține următoarea situație de fapt:
În fapt, la data de 8.07.2013 pârâtul M. D. ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE – Direcția generală de constatare și stabilire nereguli fonduri europene a întocmit Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr._/2013, prin care a constatat nereguli în derularea de către reclamantă a unor proceduri de achiziție publică, stabilind în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum de_,30 lei.
Reclamanta a formulat cerere de suspendare a executării Notei de constatare, în temeiul art.14 din Legea nr.554/2004.
Potrivit dispozițiilor legale mai sus menționate, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.
În speță, aceste prevederi trebuie corelate și cu dispozițiile art.215 alin.2 C.pr.fiscală, având în vedere că este vorba de un act administrativ fiscal, întrucât privește o creanță bugetară.
Din analiza coroborată a acestor texte de lege, rezultă că pentru a fi admisibilă cererea de suspendare este necesară consemnarea unei cauțiuni și formularea contestației administrative.
Curtea constată că reclamanta a depus la dosar copia unei contestații purtând număr de ieșire_/26.07.2013, fără dovada de înregistrare a acesteia la autoritatea pârâtă, și nu a consemnat cauțiunea ce i-a fost pusă în vedere de instanță prin comunicarea transmisă la data de 4.09.2013.
Pe de altă parte, în speță nu sunt întrunite cumulativ nici celelalte condiții legale pentru admiterea cererii de suspendare a executării, și anume cazul bine justificat și paguba iminentă.
Sub aspectul condiției cazului bine justificat, Curtea reține că este necontestat faptul că orice act administrativ se bucură de prezumția de autenticitate, în sensul că actul emană în mod real de la cine se afirmă că emană, de prezumția de veridicitate, în sensul că actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă, precum și de prezumția de legalitate, în sensul că actul a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă prevăzute de lege, fiind el însuși un titlu executoriu în baza căruia se inițiază procedura executării silite cu obligația corelativă a adresanților de a respecta și pune în aplicare dispozițiile acestuia.
Așa cum în mod constant a arătat și instanța supremă, în cadrul cererii având ca obiect suspendarea executării unui act administrativ, condiția existenței unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.
Curtea reține că reclamanta nu a relevat împrejurări de fapt sau de drept care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității măsurilor dispuse prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare.
Astfel, în susținerea cazului bine justificat s-a invocat faptul că întreaga documentație privind organizarea licitației a fost trimisă în prealabil pentru verificare către ANRMAP, care nu a constatat nereguli.
Cu toate acestea, din înscrisurile depuse Curtea constată că reclamanta nu a înțeles să producă dovezi cu privire la avizarea, în prealabil, de ANRMAP a aspectelor constatate ca nelegale de către pârât în urma controlului realizat, astfel că în privința acestui aspect nu a fost înlăturată prezumția de legalitate.
Celelalte motive „de nelegalitate” a actului administrativ invocate de reclamantă reprezintă de fapt aspecte care presupun verificări pe fond ale acestuia, vizând chiar concordanța procedurilor de atribuire cu legislația incidentă, ceea ce constituie atributul instanței de fond.
Curtea nu poate aprecia deci pe baza unei examinări sumare a aparenței dreptului, fără prejudecarea fondului litigiului, că împrejurările invocate de reclamantă ar fi de natură să creeze o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a deciziei ca act administrativ, pentru a se circumscrie astfel condiției prevăzute de art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
Totodată, Curtea constată că reclamanta nu a dovedit în cauză întrunirea condiției privind paguba iminentă, care este definită de art. 2 alin. 1 lit. s din Legea nr. 554/2004 drept un prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
În practica unitară a instanțelor de contencios administrativ s-a arătat că suspendarea executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu este îndeplinită în prezenta cauză.
În același sens este și Recomandarea nr.R(89)8, adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, și invocată de reclamantă în susținerea cererii sale, care prevede că autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsurile de protecție provizorie va avea în vedere ansamblul împrejurărilor și intereselor prezente în cauză, urmând să acorde asemenea măsuri în special când executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, greu de reparat.
Ori, argumentele reclamantei se referă la afectarea gravă a activității sale, prin obligarea la plata unei creanțe atât de mari și necuprinsă în bugetul pe anul 2013, iar dacă s-ar accepta raționamentul reclamantei, ar însemna că această condiție a pagubei iminente ar fi aproape în toate cazurile îndeplinită, având în vedere că indisponibilizarea unor sume importante de bani are ca efect de regulă și împiedicarea desfășurării în condiții optime a activității sau pericolul intervenirii unei perturbări a activității, însă un astfel de raționament ar contraveni voinței exprese a legiuitorului exprimate în cuprinsul art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
În acest context sunt de reținut, de altfel, și prevederile art. 2 din O.G. nr. 22/2002, conform cărora "dacă executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituția debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată. Acest termen curge de la data la care debitorul a primit somația de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului". De asemenea, art. 6 din același act normativ prevede că „în cazurile în care, din motive temeinice privind realizarea atribuțiilor prevăzute de lege, instituția debitoare nu își poate îndeplini obligația de plată în condițiile prevăzute la art. 1, 2 sau 4, aceasta va putea solicita instanței judecătorești care soluționează cauza acordarea, în condițiile legii, a unui termen de grație sau/și stabilirea unor termene de plată eșalonată a obligației respective. În cazurile în care obligația de plată este stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, instituția debitoare poate solicita instanței care a dat această hotărâre luarea măsurilor prevăzute la alin. (1), care se aplică în mod corespunzător".
În consecință, față de neîndeplinirea cumulativă a condițiilor impuse de art. 14 alin.1 din Legea nr. 554/2004, Curtea – în baza art.15 alin.2 raportat la art. 14 din Lege - va respinge cererea reclamantei de suspendare a executării ca fiind neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul M. S., cu sediul în S., .. 1, județ O., C._, cont bancar RO81TREZ__, în contradictoriu cu pârâtul M. D. ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE – DIRECȚIA GENERALĂ DE CONSTATARE ȘI STABILIRE NEREGULI FONDURI EUROPENE, cu sediul în ., Latura Nord, sector 5, București, C._, ca neîntemeiată.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, azi, 16.10.2013.
PREȘEDINTE, GREFIER,
N. V. M. G.-D.
Red. V.N./Tehnodact. M.G.D. (4 ex.)
| ← Contestaţie act administrativ fiscal. Decizia nr. 878/2013.... | Anulare act administrativ. Sentința nr. 1133/2013. Curtea de... → |
|---|
