Anulare act administrativ. Hotărâre din 19-06-2013, Curtea de Apel CRAIOVA
| Comentarii |
|
Hotărâre pronunțată de Curtea de Apel CRAIOVA la data de 19-06-2013 în dosarul nr. 11453/63/2012
Dosar nr._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CRAIOVA
SECȚIA C. ADMINISTRATIV SI FISCAL
DECIZIE Nr. 8197/2013
Ședința publică de la 19 Iunie 2013
Completul compus din:
PREȘEDINTE L. B.
Judecător A. C.
Judecător L. C. M. Z.
Grefier S. I.
_
S-a luat în examinare recursul declarat de pârâtul P. C. DRĂNIC, împotriva sentinței nr.6800/20 decembrie 2012, pronunțată de Tribunalul D., în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimatul reclamant O. L. și P. C. DRĂNIC, având ca obiect anulare act administrativ .
La apelul nominal făcut în ședința publică au răspuns consilier juridic D. C. pentru recurentul pârât P. C. Drănic prin Primar și avocat M. S. asistând intimata reclamantă O. L. prezentă personal.
Procedura legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:
Consilier juridic D. C. pentru recurentul pârât P. C. Drănic prin Primar depune înscris ce vizează punctul 2 din motivele de recurs, stat se plată cu care dovedește că reclamanta a primit drepturi compensatorii; dispoziția 3//02.07.2012 emisă de P. comunei Drănic, referat datat 28.06.2012, foaie colectivă de prezență pe luna aprilie, mai, respectiv iunie 2012.
În susținerea primului motiv de recurs, susține că instanța de fond a apreciat greșit actul juridic dedus judecății în sensul că nu s-a solicitat de către reclamantă anularea Raportului de evaluarea ci anularea dispoziției 100/2012, Cu privire la raportul de evaluare susține că acesta nu a fost contestat de reclamantă în condițiile legii, aceasta a semnat acest raport fără obiecțiuni.
Cu privire la al doilea motiv de recurs referitor la încălcarea dreptului intimatei la preaviz susține că s-a făcut dovada cu actul depus azi că a fost respectat acest drept.
Pe cale de consecință față de cele susținute alături de cele inserate în scris în cererea de recurs, solicită admiterea recursului, modificarea sentinței iar pe fond respingerea acțiunii și menținerea efectelor Dispoziției 100/2012. Solicită amânarea pronunțării pentru a depune concluzii scrise.
Avocat M. S. pentru intimata reclamantă O. L., pune concluzii de respingerea recursului, criticile formulate de recurentă sunt nefondate întrucât prima instanță a efectuat o analiză complexă și completă.
Apreciază că nu pot fi primite suținerile recurentei și înscrisurile depuse care, de altfel, nu constituie elemente de concludență și legalitate care să poată fundamenta calea de atac a recursului și să demonstreze nelegalitatea și netemeinicia sentinței.
Cu privire la susținerea recurentei referitoare la interpretarea greșită a actului juridic dedus judecății, susține că, referatele de legalitate nu sunt acte administrative de sine stătătoare care să poată fi atacate, au un caracter consultativ.
Depune concluzii scrise.
În replică reprezentantul recurentului susține că înscrisurile depuse sunt în completarea celor de la dosar.
CURTEA
Asupra recursului de față;
La data de 28 iunie 2012 reclamanta O. L. a chemat în judecată pe pârâții P. C. DRĂNIC PRIN PRIMAR și P. C. DRĂNIC pentru ca prin sentința ce se va pronunța sa se dispună anularea Dispoziției Primarului comunei Drănic nr. 100/03.04.2012 comunicata la data de 09.04.2012, prin care se dispune încetarea raportului de serviciu al reclamantei, ocupând funcția de secretar al comunei Drănic, cu P. Drănic, ca fiind netemeinica si nelegala, reîncadrarea sa în funcția publica de secretar al comunei Drănic, acordarea despăgubirilor bănești reprezentând drepturile salariate de care a fost privată, începând cu data de 02.07.2012 pana la reîncadrarea efectivă prin obligarea Primarului comunei Drănic la plata acestor drepturi salariate majorate, recalculate si actualizate cu inflația, acordarea de daune morale in cuantum de 7.000 lei pentru suferințele fizice si psihice suportate, lezarea onoarei si demnității personale si afectarea prestigiului profesional.
Prin sentința nr.6800/20 decembrie 2012, pronunțată de Tribunalul D., în dosarul nr._ a fost admisă în parte acțiunea formulată de pe reclamanta O. L., în contradictoriu cu pârâții P. C. DRĂNIC PRIN PRIMAR și P. C. DRĂNIC.
S-a anulat dispoziția nr. 100/03.04.2012 emisă de P. comunei Drănic și dispune reîncadrarea reclamantei în funcția de secretar al comunei Drănic și plata drepturilor salariale începând cu 02.07.2012 și până la reîncadrarea efectivă.
A fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a Primăriei comunei Drănic și respinsă acțiunea față de aceasta.
A fost obligat pârâtul către reclamantă la 600 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a se pronunța, tribunalul a reținut că prin Dispoziția nr. 100/03.04.2012 emisă de P. comunei Drănic reclamanta a fost eliberată din funcția publică deținută, fiind indicat ca și temei de drept disp. art.99 alin.1 lit.d și alin.3 din Legea nr.188/1999.
Din analiza dispoziției contestate s-a reținut că aceasta este justificată de obținerea calificativului „nesatisfăcător” cu ocazia evaluării profesionale a acesteia pentru perioada 01.01._09, fiind întocmit în acest sens raportul de evaluare nr. 314/29.01.2010.
În raport de dispozițiile din HG 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, instanța nu poate acorda alte note funcționarului public, aceasta reprezentând prerogativa exclusivă a evaluatorului, procedura de evaluare este supusă controlului judiciar, puterea discreționară a angajatorului neputând depăși limitele legalității.
În cauză, s-a constatat că raportul de evaluare a reclamantei nu cuprinde o motivare a punctajului acordat pentru criteriile de performanță stabilite potrivit anexei 4A din HG 611/2008, pentru niciunul din acestea nefiind indicate împrejurări concrete care să justifice neacordarea punctajului maxim ori care să evidențieze eventualele carențe constatate în activitatea funcționarului public supus evaluării profesionale.
Evaluarea funcționarilor publici reprezintă o activitate cu un caracter deosebit de important pentru evoluția și cariera acestora, motiv pentru care legiuitorul i-a acordat o atenție deosebită, reglementând prin HG 611/2008, în mod exhaustiv desfășurarea acesteia, prin stabilirea unor proceduri etapizate, a unor criterii cu un grad cât mai înalt de obiectivitate, și care totodată sunt determinate și cuantificate, tocmai pentru a se asigura posibilitatea verificării respectării întregii proceduri de evaluare.
În absența acestora s-ar introduce arbitrariul în procedura evaluării, lăsând astfel la latitudinea evaluatorului, respectarea sau nerespectarea anumitor etape sau criterii, situație contrazisă de caracterul imperativ al normelor privind procedura evaluării.
Chiar dacă actul normativ în discuție nu prevede în mod expres obligația motivării calificativului acordat, o astfel de obligație se desprinde din modul de redactare a art. 106 alin. 1 lit. b care impune aprecierea obiectivă a performanțelor individuale ale funcționarilor publici prin compararea gradului de îndeplinire a obiectivelor individuale stabilite, cu rezultatele obținute în mod efectiv, fiind neîndoielnic că o eventuală cenzură a aprecierilor evaluatorului cu ocazia contestării fișei de evaluare trebuie să pornească de la aspecte concrete referitoare la activitatea celui supus evaluării.
De altfel, în condițiile în care, așa cum se desprinde din dispozițiile art. 87 alin. 1 din HG 611/2008, raportul de evaluare a funcționarului public este cel care atestă nivelul cunoștințelor teoretice și a deprinderilor practice dobândite, cunoașterea specificului activității sau a instituției publice și a exigențelor administrației publice, este evident că aceasta trebuie să furnizeze informații suficiente și concrete legate de conduita profesională a funcționarului, care să ateste efectuarea unei evaluări efective, iar nu formale.
În speță, raportul de evaluare al recurentei reclamante cuprinde o simplă indicare a punctajului acordat pentru fiecare, fără nici un fel de mențiune referitoare la îndeplinirea ori neîndeplinirea acestora.
S-a reținut că, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile trebuie motivată, mai ales din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării limitelor dintre puterea discreționară și arbitrariu.
A accepta teza potrivit căreia autoritatea publică emitentă a actului nu trebuie să-și motiveze actele echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației, a statului de drept bazat pe principiul legalității.
Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice și se impune mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale.
De altfel, și în jurisprudența comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să le fie permis persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și de asemenea să permită Curților Comunitare competența să efectueze revizuirea actului (cauza C367/1995).
Așa cum a decis Curtea Europeană de Justiție, amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficiența motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C-41/1969).
O detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și în același timp permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicțional (cauza C.509/1993).
Reprezentând o obligație generală a autorității publice, aplicabilă oricărui act administrativ, motivarea îndeplinește un dublu rol: acela de transparență în profitul beneficiarului actului, care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, precum și acela de a conferi instanței un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.
Această obligație nu a fost însă respectată în cauza de față în ce privește raportul de evaluare al reclamantei, iar omisiunile actului administrativ supus analizei nu pot fi suplinite prin argumentele furnizate de pârâtă în cuprinsul întâmpinării.
Astfel s-a reținut temeinicia criticilor reclamantei referitoare la nerespectarea procedurii legale privind evaluarea sa profesională.
Se mai critica faptul ca nu a fost parcursa de către evaluator cea de-a doua etapa a procedurii de evaluare, respectiv interviul, însă din analiza raportului de evaluare s-a reținut că reclamanta nu a formulat nici o obiecțiune împotriva calificativului obținut, semnând raportul de evaluare
Potrivit art. 99 alin. 3 /lg.188/1999 în cazul eliberării din funcția publică, autoritatea sau instituția publică este obligată să acorde funcționarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice
În speță prin Dispoziția 100/03.04.2012 la art. 2 se prevede că se acordă preaviz de 30 de zile calendaristice de la data emiterii dispoziției de la 04.04.2012 la 03.05.2012, însă raportul de serviciu al reclamantei încetează cu data de 03.04.2012 nefiind astfel respectate astfel dispozițiile art.99 alin. 3.
Astfel cererea privind anularea Dispoziția 100/03.04.2012, emisă de P. C. Drănic cu nerespectarea dispozițiilor art. 99 alin. 3 /lg.188/1999, având în vedere și că temeiul emiterii acesteia îl constituie chiar raportul de evaluare întocmit cu nerespectarea procedurii legale privind evaluarea profesională a reclamantei, urmează a fi admisă și se va dispune anularea Dispoziția 100/03.04.2012 urmând ca în temeiul art. 8 și 18 din Legea 554/2004 coroborat cu art. 106 din Legea 188/1999 să se dispună reintegrarea reclamantei și plata drepturilor bănești de care a fost lipsită, până la reintegrarea în funcție.
In privința daunelor morale acestea se stabilesc în raport cu consecințele negative suferite de reclamantă, importanța valorilor lezate, măsura în care au fost lezate aceste valori, intensitatea cu care au fost concepute consecințele vătămării, măsura în care i-a fost afectată situația familială, profesională și socială. În cuantificarea prejudiciului moral, aceste condiții sunt subordonate condiției aprecierii rezonabile pe o bază echitabilă corespunzătoare prejudiciului real și efectiv produs reclamantei, astfel încât să nu se ajungă la o îmbogățire fără justă cauză a celui care pretinde daune morale. Criteriul general evocat de CEDO constă în aceea că despăgubirile trebuie să prezinte un raport rezonabil de proporționalitate cu atingerea adusă reputației, având în vedere totodată, gradul de lezare a valorilor sociale ocrotite, intensitatea și gravitatea atingerii adusă acestora. Instanța va respinge cererea formulată reținând neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1357 N.Cod civil, respectiv existența unui prejudiciu moral, produs prin fapta ilicită a pârâtului care nu a respectat procedura impusă de HG nr. 611/2008 când a întocmit raportul de evaluare .În speță reclamanta nu a făcut dovada consecințelor negative suferite, a valorilor lezate, măsura în care i-a fost afectată situația familială, profesională și socială.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs reclamantul A. M. D. in calitate de Primar al C. Dranic.
In motivare recurentul a învederat că instanța de fond a interpretat greșit actul juridic dedus judecății în sensul că în principal a fost investită doar cu anularea dispoziției nr.100/03.04.2012 emisă de P. comunei Drănic și nicidecum cu anularea Raportului de evaluare care a stat la baza emiterii acestei dispoziții. Ori, motivarea instanței de fond cuprinde numai aspecte legate de legalitatea și temeinicia raportului de evaluare, respectiv al modului defectuos în care acesta a fost încheiat.
Susține că reclamanta a solicitat conform cererii de chemare în judecată introdusă la data de 28.06.2012 doar anularea dispoziției primarului nr.100/2012, fără să ceară și anularea referatului de legalitate nr.9271/24.07.2012 emis de Serviciul Juridic al Instituției Prefectului, care arată că dispoziția nr.100/2012 este legală.
Menționează că dispozițiile art.88 alin.1 din HG 611/2008 precizează clar că „modelul raportului de evaluare a perioadei de stagiu a funcționarului public debutant este prevăzut în anexa 4A a aceluiași act normativ, în consecință este evident că dispozițiile legale invocate de instanța de fond nu privesc pe intimată, care nu are calitatea de funcționar public debutant.
Cu privire la faptul că Dispoziția nr.100/2012 i-ar fi fost încălcat intimatei dreptul la preavizul de 30de zile calendaristice precizează recurentul că au fost respectate dispozițiile art.99 alin.3 din Lg.215/2001 în sensul că prin Dispoziția atacată s-a acordat reclamantei un preaviz de 30 de zile calendaristice de la data de 04.04.2012 până la data de 30.05.2012, și din eroare nu a fost menționat la art.1 faptul că îi încetează intimatei raportul de muncă începând cu data de 03.04.2012. Dovada în acest sens susține că este faptul că intimata și-a primit drepturile salariale în toată această perioadă de preaviz, așa cum reiese din ștatele de plată depuse.
La data de 17.04.2013 intimata reclamantă O. L. a depus „Întâmpinare” prin care, referitor la critica întemeiată pe dispozițiile art.304 pct.8 c.p.c. a învederat că actul juridic dedus judecății este reprezentat de relațiile sociale ocrotite prin norma de drept în speță, fiind reprezentate de raporturile de muncă deoarece prin cererea de chemare în judecată a solicitat anularea dispoziției primarului nr.100/03.04.2012, prin care se dispunea încetarea raporturilor de serviciu ale sale ocupând funcția de secretar al comunei Drănic și reîncadrarea în funcția publică de secretar al comunei Drănic, jud.D..
Susține că deși, recurentul afirmă că instanța de fond nu a fost „nicidecum investită cu anularea raportuluid e evaluare care a stat la baza emiterii acestei dispoziții, motivarea hotărârii cuprinde numai aspecte legate de legalitatea și temeinicia raportului de evaluare, respectiv al modului defectuos în care acesta a fost încheiat”, acest raționament este fals deoarece considerentele instanței de fond nu se rezumă numai la nemotivarea raportului de evaluare fiind reținute și judecate toate celelalte aspecte referitoare la „omisiunile actului administrativ supus analizei”, „obligația autorității administrative de a motiva actul administrativ”, „rolul motivării”, „nerespectarea procedurii de evaluare”.
Menționează că, Tribunalul D., contrar susținerilor recurentului, nu a interpretat greșit actul dedus judecății, acest act juridic fiind reprezentat de relațiile sociale de muncă stabilite și ocrotite juridic în baza raporturilor de serviciu existente cu P. Dranic în exercitarea funcției publice de conducere de secretar al comunei.
În privința criticii întemeiată pe dispoz.art.304 pct.9 c.p.c. învederează că este lipsit de relevanță și nu poate fi reținut ca un argument de aplicare greșită a legii faptul subsidiar că, criteriile de performanță sunt prev.la anexa nr.5 și nu la anexa nr.4 din GH 611/2008, cu atât mai mult cu cât instanța nu se raportează la aceste criterii de performanță atunci când își fundamentează motivarea. Invocarea art.87 alin.1 din GH 611/08 de către instanța de fond este în sensul stabilirii naturii și funcțiilor raportului de evaluare care va trebui să furnizeze informații suficiente și concrete legate de conduita profesională a funcționarului și să ateste efectuarea unei evaluări efective și nu formale.
Susține că atunci când în cuprinsul dispoziției de încetare a raporturilor de serviciu se menționează explicit că”raportul de serviciu al reclamantei încetează cu data de 03.04.2012” nu se poate admite în recurs că aceasta a fost o eroare a autorității administrative emitente, fiind evidentă nerespectarea prevederilor art.99 alin.3 din Lg.188/99.
Examinand recursul prin prisma motivelor invocate, a dispozitiilor legale incidente si sub toate aspectele Curtea constata urmatoarele
Reclamanta deține funcția publica de secretar al C. Drănic începand cu data de 08 nov. 1995. A învestit Tribunalul cu cererea de chemare in judecata având ca obiect anulare Dispoziție Primar nr. 100 din 03 04 2012, reîncadrarea in funcția publica deținuta, acordarea drepturilor bănești începand cu data de 02 07 2012 pana la reîncadrarea efectiva, majorate si actualizate, dar si acordarea unor daune morale in cuantum de 7000 lei pentru suferințele fizice si psihice suportate si lezarea onoarei si demnității .
Împotriva acestei Dispoziții reclamanta a formulat plângere prealabila potrivit adresei nr. 1583 din 10 04 2012 anexata la dosarul cauzei. Plângerea prealabila a fost soluționata potrivit adresei nr. 2221 din 17 05 2012 emisă de P. C. Dranic, in sensul menținerii Dispoziției nr. 100 din 03 04 2012 .
La baza emiterii dispoziției ce face obiectul contestației s-a aflat Raportul de Evaluare nr. 314 din 29 01 2010, potrivit căruia reclamanta a obținut calificativul ,,Nesatisfacător in urma evaluarii performanțelor profesionale in perioada 01. 01. 2009 – 31 12 2009 .
Reclamanta a semnat Raportul de evaluare si nu s-a formulat nicio critica privind lipsa comunicării Raportului .
Instanța de fond a reținut nelegalitatea Raportului de evaluare dat fiind lipsa motivării complete si adecvate a actului administrativ, dar si nerespectarea dispozițiilor legale privind acordare preaviz.
Raportul de evaluare reprezintă un act administrativ distinct fata de Dispoziția nr. 100 din 03 04 2012, sub aspectul procedurii de contestare, chiar daca reprezintă in același timp temeiul ce sta la baza Dispoziției . In acest sens, potrivit dispozițiilor art. 120 alin.5 si art. 117 alin 2 lit e din HG nr. 611/2008 raportul de evaluare se contesta de funcționarul public nemulțumit de evaluare, într -adevăr direct, in fața instanței de contencios administrativ, insa condițiile legii contenciosului .Ori in speță, reclamanta nu a uzat de calea de atac prevăzută de lege in condițiile legii nr. 554/2004.
Faptul ca activitatea reclamantei a fost întrerupta in perioada 20 06 2011 nu reprezintă un impediment de natura a o exonera de obligația de a contesta potrivit legii nr. 554/2004 calificativul nesatisfacător .
Pe de alta parte, prin acțiunea introductivă adresata instanței de fond, reclamanta nu formulat petit expres privind anularea Raportului de evaluare si calificativul acordat, obiectul fiind reprezentat exclusiv de Dispoziția nr. 100 din 03 04 2012 . Din aceasta perspectiva criticile recurentului sunt fondate ..
Reclamanta- intimata, prin Întâmpinare arata, insă fară temei, ca acest raționament, potrivit caruia instanța de fond nu a fost legal învestita cu analiza temeiniciei raportului de evaluare este fals .In argumentarea punctului de vedere, reclamanta învederează ca instanța de fond nu rezumă considerentele pentru care a dispus anularea Dispoziției doar la nemotivarea Raportului de evaluare. Argumentul nu este de natura a demonstra contrariul criticii recurentului, intrucât toate considerentele ce s-ar subsuma analizei raportului de evaluare, inclusiv ce privesc întreaga procedura de evaluare, exced cadrului procesual, astfel cum a fost stabilit prin cererea de chemare .
In plus, prin Întâmpinare, intimata reclamanta mai precizează si faptul ca referatele de legalitate emise de prefect sunt acte prealabile, operațiuni premergătoare ,lipsite de efecte juridice intriseci. Apărările intimatei, desi reale, nu vizează esența problemei tranșată de instanța de recurs si anume nerespectarea limitelor legale de învestire. Curtea nu reține necesitatea contestării referatului de legalitate pe cale separata, ci se referă, conform considerentelor mai sus expuse ,in mod expres la Raportul si procedura de evaluare.
Prin urmare ,in mod eronat instanța de fond a trecut la analiza legalității Raportului de evaluare sub aspectul motivării, in contextul in care actul nu reprezintă o simpla operațiune administrativă prealabila a cărui nulitate ar antrena obligatoriu si nulitatea Dispoziției de încetarea raport de munca . De asemenea, nici o eventuala nulitatea a Dispoziției de încetare raporturi de munca pentru considerente de ordin formal ori procedural nu ar antrena, de plano, nulitatea Raportului de evaluare .
Tribunalul a reținut, de asemenea, in mod eronat încălcarea disp. art. 99 alin.3 din legea nr. 188/1999 drept cauza de nulitate a Dispoziției . Potrivit art. 2 din dispoziția nr. 100/03 04 2012 se prevede explicit acordarea preavizului de 30 zile calendaristice de la data emiterii, adică pana la data de 03 05 2012, in deplina concordanța cu disp. art. 99 alin.3 din legea nr. 188/1999 .Nu exista probe concrete la dosar privind data la care a raporturile de munca au incetat
Pentru aceste considerente, in temeiul disp. art. 312 alin.3 C pr. civila recursul va fi admis cu consecința modificării sentinței in sensul respingerii acțiunii .
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâtul P. C. DRĂNIC, împotriva sentinței nr.6800/20 decembrie 2012, pronunțată de Tribunalul D., în dosarul nr._ .
Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea formulată, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 19 Iunie 2013
Președinte, L. B. | Judecător, A. C. | Judecător, L. C. M. Z. |
Grefier, S. I. |
Red.jud.LB/10.07.2013
S.I. 25 Iunie 2013
Jud fond MDI
| ← Anulare act administrativ. Decizia nr. 2013/2013. Curtea de Apel... | Obligaţia de a face. Decizia nr. 2013/2013. Curtea de Apel... → |
|---|
