Anulare act administrativ. Decizia nr. 8112/2014. Curtea de Apel GALAŢI
| Comentarii |
|
Decizia nr. 8112/2014 pronunțată de Curtea de Apel GALAŢI la data de 17-11-2014 în dosarul nr. 1592/113/2013
Dosar nr._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL G.
SECȚIA C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA Nr. 8112/2014
Ședința publică de la 17 Noiembrie 2014
Completul compus din:
PREȘEDINTE: L. G. T.
Judecător: L. C.
Judecător: C. R. M.
Grefier: F. B.
.-.-.-.-.-.-.-.-.
Pentru astăzi fiind amânată soluționarea recursului declarat de reclamantul F. M., domiciliat în mun.B., . jud.B., împotriva sentinței nr.813/16.05.2014 pronunțată de Tribunalul B. în dosarul nr._ .
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 10.11.2014 și au fost consemnate în încheierea de ședință din aceiași zi, când instanța, având nevoie de timp pentru deliberare, a amânat soluționarea cauzei la data de 17.11.2014 și a pronunțat următoarea decizie:
CURTEA,
Prin sentința nr. 813/16.05.2014 pronunțată de Tribunalul B. în dosarul nr._ a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a Municipiului B. invocată de pârât.
A fost respinsă ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul F. M. în contradictoriu cu pârâtul M. B. – prin Primar. A fost respinsă ca nefondată cererea de suspendare a executării actului atacat.
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs, în termen legal, reclamantul F. M..
În motivare, recurentul a arătat că instanța a aplicat greșit legea atunci când a respins excepția nulității actului administrativ atacat cu motivarea ca el este semnat pentru legalitate de către o persoana necompetenta.
A mai arătat că actul administrativ prin care a fost sancționat si pe care 1-a atacat, a fost semnat de către Primar iar pentru legalitate de către Seful Serviciului Juridic.
In mod normal, potrivit prev. art. 68 corob. cu art. 48 din Legea nr 215/2001, Secretarul este cel care contrasemnează pentru legalitate dispozițiile emise de Primar în îndeplinirea atribuțiunilor sale.
In situația creată, care a generat o situație de conflict de interese atât pentru el cât și pentru directorul Direcției Juridice, Primarul Municipiului B. a dat dispoziția sa spre contrasemnare sefului Serviciului Juridic.
Instanța a considerat ca acest lucru este legal și astfel a respins excepția ridicata de reclamant.
In primul rând, instanța a fost în eroare când a considerat ca dispoziția atacata a fost contrasemnata de directorul Direcției Juridice prin delegare de competenta, aceasta fiind semnata de seful Serviciului Juridic așa cum a arătat.
Pe de alta parte însa, pentru a putea contrasemna dispoziția în cauza pentru legalitate, în locul Secretarului Municipiului B., seful serviciului care nu era înlocuitor de drept al acestuia, avea nevoie să fie delegat pentru aceasta de primar.
Soluția instanței este nefondata și cu privire la fondul litigiului dedus judecații, instanța reținând în mod greșit că nu și-a îndeplinit atribuțiunile de serviciu ceea ce constituie abatere disciplinara potrivit prev. art. 77 alin. 2 lit. j din Legea nr. 188 /1999.
Într-adevăr, potrivit prev. art. 77 din Legea nr. 188 / 1999, „(1) încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară și atrage răspunderea disciplinara a acestora.
Constituie abateri disciplinare următoarele fapte:
- încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici;"
Cu alte cuvinte, pentru ca fapta reclamantului să fi constituit abatere disciplinara, ea trebuia să constea în încălcarea unei îndatoriri prevăzuta de lege.
În mod evident, legiuitorul se referă la „lege” în sensul cel mai larg al termenului adică la îndatoriri care își au izvorul în orice fel de act normativ care constituie izvor de drept.
În cazul reclamantului i se impută că nu a organizat corespunzător activitatea juridica din cadrul comportamentului specializat al Primăriei, compartiment care îi era direct subordonat.
Ambele afirmații făcute de instanța de fond, singurele de altfel care ar putea susține soluția de respingere a plângerii sale, sunt neadevărate deoarece el nu subordonează în mod nemijlocit sau în alt fel Serviciul Juridic în cadrul căruia au avut loc neregulile constatate iar pe de altă parte, și-a îndeplinit corespunzător atribuțiunile organizând corespunzător acest compartiment pe care nu îl subordona ci doar în coordona.
În legătură cu atribuțiunile pe care le avea față de activitatea juridică precizează următoarele:
Un prim aspect este acela că, potrivit fișei postului, act care determina în mod strict atribuțiunile de serviciu, reclamantul nu subordona activitatea compartimentelor juridice ale primăriei, Direcția ori Serviciul Juridic ( filele 19 si 20 dosar ).
Așa cum rezultă din fisa postului despre care a arătat, ca și din Regulamentul de Organizare și Funcționare al Aparatului de Specialitate al Primarului (filele 29-61 dosar) singura sa atribuțiune în legătura cu Direcția Juridica este aceea de coordonare și nu de subordonare ori control.
Este de principiu că între conducere efectivă - operativă și coordonare exista diferențe fundamentale.
In primul rând, coordonarea unei activități nu presupune urmărirea practică, efectivă și directă a desfășurării acesteia fiind de fapt o activitate de, organizare și logistică, activitate care nici măcar nu are un caracter direct fiind intermediată, adică desfășurată prin intermediul șefilor de compartimente.
Verificarea efectivă a realizării sarcinilor de lucru revenea celor care le și repartizau, adică șefilor de compartimente.
Acest lucru rezultă din R. unde, în mod explicit, se arată că activitatea de repartizare, verificare și realizare a lucrărilor în cadrul tuturor compartimentelor revenea șefilor de compartiment.
În legătură cu organizarea activității juridice în primărie, activitate pe care, potrivit sarcinilor de serviciu, o coordona:
Arată ca activitatea de coordonare, în opinia sa, este activitatea prin care funcționarul asigură cadrul organizatoric și material de desfășurare a unei activități.
Ori, în cursul activității sale, nu numai că a asigurat prin masuri care țineau de organizare activitate juridică în primărie dar a făcut tot ce ținea de el pentru ca aceasta să se desfășoare în bune condițiuni.
Astfel, a încadrat un număr de persoane corespunzător compartimentul juridic, încadrând încă 7 consilieri juridici (față de unul existent la numirea sa în funcție).
A asigurat încadrarea unei persoane în funcție de șef al Serviciului Juridic, acesta fiind vacant la venirea sa.
A decongestionat activitatea consilierilor juridici înființând Serviciul pentru gestionarea Hotărârilor CL (activitate pe care o desfășurau până atunci consilierii juridici).
A creat și pus în funcțiune un program de evidență electronică a cauzelor în curs de judecată în care M. B. era parte, program în care consilierii juridici trebuiau să opereze datele referitoare la cauzele încredințate.
În legătura cu aceasta, relevă că directorul Direcției Juridice, avea obligația ca, săptămânal, să informeze în ședința operativă Primarul în legătura cu problemele legate de activitate acestei direcții.
Menționează că niciodată, în cadrul acestor ședințe, directorul în cauză nu a menționat că ar fi fost termene depășite, fie de recurs, fie cele care determina perimarea acțiunilor.
În drept, a invocat disp. art. 488 pct. 8 C.pr.civ.
În susținere, a solicitat administrarea probei cu înscrisuri.
Legal citat, intimatul a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
În motivare, susținerea potrivit căreia „nicăieri în conținutul actului administrativ nu se face referire la calitatea contestatorului – Secretarul Municipiului B.…”este neconformă realității și contrazisă de art.1 al actului atacat care prevede că „Începând cu data de 01.04.2013 d-l M. F., secretar al Municipiului B.….”.
Referitor la nulitatea absolută invocată de contestator argumentată pe faptul că viza de legalitate a actului atacat a fost dată cu apostila de la o altă persoană decât contestatorul, instanța de fond, în mod corect a constatat următoarele:
- Contestatorul, în calitate de funcționar public, nu putea să avizeze un act care îl privea deoarece se afla în conflict de interese potrivit art.79 din Legea nr.161/2003 care prevede că:
Funcționarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situații:
- este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial;
- participă în cadrul aceleiași comisii, constituie conform legii, cu funcționari publici care au calitatea de soț sau rudă de gradul I;
- interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.
- În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință.
- În cazurile prevăzute la alin.(1), conducătorul autorității sau instituției publice, la propunerea șefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcționarul public în cauză, va desemna un alt funcționar public, care are aceeași pregătire și nivel de experiență.
- Încălcarea disp.art.(2) poate atrage, după caz, răspunderea disciplinară administrativă, civilă ori penală, potrivit legii”.
În cazul de față avizarea de legalitate a actului atacat a fost făcută de către Șeful serviciului juridic, ca o consecință a delegării de atribuții ce decurge din fișele de post ale Secretarului Municipiului B., ale Directorului Direcției Juridic C. Administrație Publică locală și a Șefului serviciului juridic, care, prin fișa postului are sarcina de a ține locul directorului atunci când acesta este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, ceea ce face ca și acest motiv de nelegalitate să fie neîntemeiat, așa cum în mod corect a reținut de instanța de fond.
Referitor la motivele de netemeinicie invocate de contestator susține că aceste motive sunt nefondate deoarece, punctual:
Chiar contestatorul a recunoscut realitatea faptelor care au antrenat răspunderea și sancționarea sa, așa cum am argumentat anterior;
Raportul Comisiei de disciplină în baza căruia s-a dispus sancționarea contestatorului stabilește clar care sunt faptele săvârșite de contestator, consecințele acestor fapte(nerepartizarea la timp a corespondenței către C. juridic, neurmărirea declarării în termen a căilor de atac în dosarele aflate pe rolul instanțelor de judecată, necomunicarea către instanțele de judecată a relațiilor solicitate sub sancțiunea amenzii, neasigurarea reprezentării instituției la instanțele de judecată etc.) așa că nu se poate reține lipsa de motivare a actului administrativ.
Deoarece vinovăția secretarului în producerea acestor fapte nu a fost stabilită ca fiind exclusiv a acestuia, instanța de fond a reținut în mod corect ca pentru aceleași consecințe grave asupra activității instituției a fost sancționat și directorul Direcției Juridice, dar pentru faptele sale proprii.
În drept, a invocat disp. art. 205 C.pr.civ., Legii nr. 215/2001, Legii nr. 188/1999 republicată.
În apărare, a solicitat administrarea probei cu înscrisuri.
Instanța a încuviințat și a administrat în cauză proba cu înscrisuri.
Analizând întreg materialul probator administrat în cauză, Curtea de Apel apreciază că recursul este neîntemeiat și se impune a fi respins, având în vedere următoarele considerente:
În ce privește motivul de recurs aplicabil, Curtea constată că analiza criticilor invocate face posibilă încadrarea lor în motivul de recurs prev. de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.pr.civ., referitor la încălcarea prin hotărâre a normelor de drept material.
Recurentul a criticat soluția instanței de fond de respingere a excepției nulității Dispoziției de sancționare nr. 1683/29.03.2013 emisă de Primar, arătând că nu directorul Direcției Juridice din cadrul Primăriei a contrasemnat actul de sancționare, ci șeful Serviciului Juridic. Acesta nu avea, însă, competența să contrasemneze dispoziția în cauză, deoarece nu era înlocuitor de drept al Secretarului municipiului B.. Trebuia emisă o dispoziție de delegare în acest sens, care nu a fost prezentată în cauză, deoarece nu există.
Curtea reține că recurentul nu putea să contrasemneze dispoziția de sancționare care îl privea, astfel că, în locul său, conform fișei postului, dispoziția trebuia semnată de directorul Direcției Juridic, C. și Administrație Publică Locală din cadrul Primăriei. Cum acesta nu a fost prezent, dispoziția a fost semnată de înlocuitorul său de drept în această materie, șeful Serviciului Juridic.
Din moment ce dispoziția a fost semnată de Primar în calitate de emitent al actului de sancționare, viciile cu privire la competența persoanei care avizat actul pentru legalitate nu pot constitui motive de nulitate a dispoziției. Instanța apreciază că se impune asigurarea unui just echilibru între interesele contrare ale celor două părți implicate în procedura constatării abaterilor disciplinare, ceea ce exclude o interpretare excesiv de riguroasă, formalistă a dispozițiilor procedurale care guvernează materia. În practica instanțelor, s-au evitat, pe cât posibil, soluțiile de anulare a actelor de sancționare pentru motive formale, strict procedurale și s-a dat preferință examinării pe fond a abaterii, pentru a determina dacă persoana sancționată se face realmente vinovată de săvârșirea faptei.
În ce privește realitatea abaterii constatate, Curtea consideră că noțiunea de „îndatoriri stabilite prin lege” din cuprinsul art. 77 alin. 2 lit. j Legea nr. 188/1999 republicată, nu trebuie interpretat în sens restrictiv. Angajații sunt datori să exercite cu bună-credință și cu competență nu numai atribuțiile stabilite în sarcina lor prin dispoziții ale unor acte normative de forța legii sau a ordonanței de guvern, ci și atribuțiile stabilite prin acte administrativ-normative de rang inferior, date în aplicarea legilor sau cele stabilite prin dispozițiile conducătorului unității, ale persoanelor ierarhic superioare sau prin fișa postului.
De asemenea, angajații trebuie să răspundă și pentru atribuțiile stabilite în urma unei practici constante în cadrul instituției (atribuții „cutumiare”) sau pentru cele date prin dispoziție orală a conducătorului instituției, chiar dacă acestea nu au fost consemnate în scris sau nu sunt menționate în fișa postului. În situația în care apreciază că dispozițiile cutumiare sau cele orale ale conducătorului sunt nelegale, angajații au obligația de a solicita emiterea unei dispoziții scrise sau de a se opune în scris sarcinilor stabilite. În caz contrar, se consideră că angajatul și-a asumat ducerea la îndeplinire a dispoziției respective și răspunde față de angajator pentru neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a sarcinii.
Dacă, după cum s-a arătat în cursul cercetării disciplinare, recurentul și-a asumat din proprie inițiativă ori ca urmare a unei solicitări repetate a Primarului (cutumă), sarcina urmăririi sau a gestionării punctuale a unor dosare de interes ridicat aflate pe rolul instanțelor de judecată, acesta răspunde pentru neîndeplinirea atribuției sau pentru neglijența culpabilă în executarea sarcinii.
Este adevărat că sensul literal, de dicționar, al termenului „coordonare” nu presupune urmărirea practică, efectivă și directă a desfășurării activității respective, însă implică în mod clar organizarea activității de așa manieră încât, cel puțin în cazurile importante, de însemnătate, să se asigure protecția intereselor instituției și evitarea producerea unor pagube, cu atât mai mult cu cât sarcinile de coordonare din fișa postului sunt dublate de sarcini stabilite prin acordul constant al părților, cum este cea a urmăririi stadiului anumitor dosare.
Este clar faptul că Primarul și aparatul de specialitate din subordine sunt implicați, prin natura competențelor și atribuțiilor legale, într-un număr ridicat de cauze aflate pe rolul instanțelor de judecată. Totodată, procentul dosarelor în care au fost pronunțate soluții defavorabile ca urmare a neglijenței angajaților (perimare, tardivitate, netimbrare, inadmisibilitate) este mic raportat la numărul total de cauze și recurentul nu ar fi avut posibilitatea să urmărească efectiv toate aceste dosare.
Însă, recurentul avea obligația de a urmări periodic cel puțin situația dosarelor mai importante, cu atât mai mult cu cât și-a asumat practica existentă în privința unor cauze semnificative.
Recurentul se face vinovat de necoordonarea corespunzătoare a activităților juridice ale instituției, deoarece trebuia să implementeze o politică mai bună de gestionare a dosarelor importante, care să beneficieze de atenție sporită pentru a evita producerea de prejudicii de valoare ridicată.
Curtea nu contestă îmbunătățirile aduse până în prezent activității Serviciului Juridic prin măsurile dispuse de recurent, cum ar fi angajarea unui număr de șapte consilieri juridici noi, încadrarea unui șef al Serviciului Juridic sau implementarea unui program de evidență electronică a dosarelor, însă apreciază că recurentul este pasibil de sancționare pentru necoordonarea activităților care preîntâmpină producerea de prejudicii în dosarele importante, de valoare mare.
În ce privește răspunderea materială pentru prejudiciile cauzate angajatorului, instanța apreciază că angajații Primăriei nu au decât o obligație de diligență în ce privește sarcinile lor referitoare la o cauză aflată pe rolul instanțelor de judecată. Cum pronunțarea unei soluții în dosar nu constituie o atribuție a angajaților, nu poate fi atrasă răspunderea lor materială, deoarece nu se știe dacă demersurile lor ar fi fost încununate de succes, neexistând așadar un raport de cauzalitate clar între fapta săvârșită și prejudiciul produs.
În ce privește sancțiunea aplicată (diminuarea drepturilor salariale cu 20% timp de trei luni), Curtea constată că nu este cea mai gravă dintre sancțiunile permise de lege și că reflectă cel mai bine proporționalitatea care trebuie să existe între gradul de pericol social al abaterii săvârșite și sancțiunea aplicată.
În consecință, Curtea consideră că dispoziția de sancționare este legal și temeinic emisă, nefiind lovită de niciun motiv de nulitate.
Recursul este calea de atac prin intermediul căreia părțile sau Ministerul Public solicită, în condițiile și pentru motivele determinate limitativ de lege, desființarea unei hotărâri judecătorești pronunțate fără drept de apel sau în apel.
Examinând prezenta cauză prin prisma aspectelor enumerate mai sus, Curtea apreciază că prima instanță a pronunțat o hotărâre legală, care nu se impune a fi reformată.
Având în vedere cele expuse, Curtea va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
RESPINGE, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul F. M., domiciliat în mun.B., . jud.B., împotriva sentinței nr.813/16.05.2014 pronunțată de Tribunalul B. în dosarul nr._ .
DEFINITIVĂ.
Pronunțată în ședința publică de la 17 Noiembrie 2014.
Președinte, L. G. T. | Judecător, L. C. | Judecător, C. R. M. |
Grefier, F. B. |
Red/Tehno MCR/23.12.2014
Tehno FB/23.12.2014
Ex.5
Fond: C.R.
| ← Alte cereri. Decizia nr. 5374/2014. Curtea de Apel GALAŢI | Alte cereri. Decizia nr. 6858/2014. Curtea de Apel GALAŢI → |
|---|
