Suspendare executare act administrativ. Sentința nr. 32/2014. Curtea de Apel GALAŢI
| Comentarii |
|
Sentința nr. 32/2014 pronunțată de Curtea de Apel GALAŢI la data de 23-01-2014 în dosarul nr. 1077/44/2013
Dosar nr._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL G.
SECȚIA C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Sentința numărul 32
Ședința publică de la 23 Ianuarie 2014
Completul compus din:
PREȘEDINTE V. S.
Grefier A. M. S.
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra cererii de suspendare a Ordinului nr. 733/2013, emis de pârâtul M. T., cu sediul în București, sector 1, .. 38, formulată de reclamantul L. C., domiciliat în Focșani, .. 42 A, jud. V..
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 16.01.2014 și au fost consemnate în încheierea din acea dată care face parte integrantă din prezenta, când instanța având nevoie de timp pentru deliberare, a amânat succesiv pronunțarea cauzei la data de 23.02.2014.
CURTEA
Asupra cauzei în contencios administrativ de față;
Examinând actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la această instanță sub nr._ din data de 01.10.2013, reclamantul L. C. solicitat în contradictoriu cu pârâta M. T.:
1.suspendarea executării Ordinului Ministrului T. nr. 733/2012 până la soluționarea pe fond a acțiunii în anularea acestuia;
2.să se stabilească de către instanță cine trebuie legal să se ocupe de formarea profesională, finalizată cu certificate de calificare sau de absolvire cu recunoaștere națională și/sau certificate de competențe profesionale din domeniul educației rutiere-învățământul auto pentru întreaga România, inclusiv pentru Ministerului T., având în vederea dispozițiile O.G. nr. 129/2000, actualizată și aprobată prin Legea nr. 167/2013.
În dovedirea acțiunii, reclamanta a învederat instanței, în esență, următoarele:
În fapt, este instructor auto atestat și autorizat să funcționeze în condițiile O.U.G. nr. 44/2008, fiind înregistrat ca P.F.A. la Registrul Comerțului.
Până la data intrării în vigoare a Ordinului nr. 733/2013 și-a desfășurat activitatea potrivit O.M.T.I. nr. 1019/2009.
Prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză s-au aprobat Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.
Actul normativ în discuție abrogă prin art. 7 din Ordinul Ministrului T. și Infrastructurii nr. 1.019/2009 având același obiect de reglementare. Prin art. 19 și 20 din Anexa nr. 1 a ordinului contestat s-au introdus normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, stabilindu-se un termen de 6 luni de la . pentru autorizarea instructorilor auto în condițiile prevăzute de noul ordin și un termen de maxim 6 luni de la publicare pentru dotarea autovehiculului școală cu echipamentul tehnic prevăzut de art. 6 alin.(3) lit. a) pct. iiiii).
Împotriva acestui act, reclamantul a formulat plângere prealabilă în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004, plângere care a fost înaintată autorității emitente a actului.
Actul normativ în discuție aduce atingere gravă dreptului de a profesa în condițiile legislației în vigoare de până la . ordinului, astfel încât dânsul este o persoană vătămată în accepțiunea art. 2 alin.(1) lit. a din Legea nr. 554/2004.
În cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute cumulativ de lege pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ.
Astfel, actul respectiv este în întregime nelegal întrucât contravine dispozițiilor cu forță legislativă superioară cuprinse în O.G. nr. 119/2000, în O.U.G. nr. 195/2002, fiind emis cu depășirea competenței materiale a ministrului transporturilor.
Potrivit art. 23 alin. (5) din O.U.G. nr. 195/2002 republicată, „5) Pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere se efectuează de către profesori de legislație rutieră și instructori auto atestați de autoritatea competentă, conform normelor metodologice aprobate prin ordin comun al ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului, al ministrului educației și cercetării și al ministrului administrației și internelor, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I”.
Contrar acestei prevederi legal, ordinul în discuție a fost emis doar de ministrul transporturilor, situație care a determinat atingeri grave ale profesiei de instructor auto pe care (reclamantul) o exercită neîntrerupt de mai mulți ani.
Potrivit art. 23 (10) din O.U.G. nr. 195/2002, procedura de examinare pentru obținerea permisului de conducere auto se stabilește prin ordin al ministrului administrației și internelor. Or, în speță, emitentul actul, ministrul transporturilor, și-a depășit competența materială. Mai mult, acesta a reglementat și dotarea minimă a autoturismului școală pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere auto.
Prin ordin al M.A.I. nr. 82/2013 pentru modificarea și completarea O.M.A.I. nr. 268/2010 privind procedura de examinare pentru obținerea permisului de conducere nu s-au impus asemenea condiții tehnice de dotare a autoturismului, deși acestea sunt actele normative în vigoare care reglementează procedura propriu-zisă în vederea obținerii permisului de conducere.
În consecință, art. 5 alin. 3 lit. a, pt. iiiii) și respectiv art. 6 alin. 3 lit. a pct. iiiii) din Ordinul în discuție contravin atât O.M.A.I. nr. 268/2010, cât și O.M.A.I. nr. 82/2013.
Potrivit art. 57(2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, „pot constitui anexe la un act normativ reglementările ce trebuie aprobate de autoritatea publică competentă, cum sunt: regulamente, statute, metodologii sau norme cu caracter predominant tehnic”.
În speță, disp. art. 5 și 6 alin. 3 lit. a pct. iiiii) din Anexa nr. 1 reglementează norme cu caracter predominant tehnic care cad în competența M.A.I. și nu a Ministerului T.. Or. Ministrul administrației și internelor a reglementat procedura de examinare în vederea obținerii permisului de conducere prin Ordinele nr. 268/2010 și nr. 82/3013 în vigoare.
Actul normativ în discuție este nelegal și în privința unor dispoziții referitoare la organizarea școlilor de conducători auto și la autorizarea instructorilor auto întrucât contravine unor dispoziții legale preexistente cu forță superioară.
Deși în aparență ordinul reglementează în mod distinct profesia de instructor auto exercitată în regim de P.F.A. (ca modalitate de organizare a școlilor de conducători auto prevăzută în art. 4 lit. b), în realitate, prin condițiile de autorizare și de eliberare a autorizației impuse prin art. 6 și art. 8, această profesie este desființată în beneficul școlilor de șoferi.
Potrivit art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 44/2008, persoana fizică își poate desfășura activitatea individuală și independent sau poate angaja în calitate de angajator terțe persoane cu contract individual de muncă încheiat în condițiile legii.
A reglementa profesia de instructor auto – P.F.A. ca modalitate de organizare a școlilor de șoferi și a impune acesteia aceleași condiții de autorizare ca și școlilor de șoferi constând în bază materială și personal angajat sau colaborator, echivalează cu desființarea acestei profesii.
Este de observat că, în mod explicit, prin art. 3 și art. 4 lit. b din Ordin, profesia de instructor auto este desființată, câtă vreme se prevede că „art. 3 „Pregătirea teoretică și practică necesară obținerii permisului de conducere se efectuează în cadrul școlilor de șoferi, acestea asumându-și în totalitate pregătirea unui cursant”; art. 4 lit. b) teza finală: „…instructorii auto atestați conform reglementărilor specifice în vigoare care au obținut autorizație ca școli de conducători auto în conformitate cu prevederile prezentelor norme”.
Prin această reglementare s-au încălcate disp. art. 44 din Constituția României care consacră principiul libertății economice, precum și ale art. 15 (1) și 16 din Carta Drepturilor fundamentale a UE. Totodată, prin favorizarea vădită a școlilor de șoferi în detrimentul instructorilor auto autorizați să profeseze ca persoane fizice independente, autoritatea publică centrală emitentă a ordinului a săvârșit acte și fapte care intră sub incidența art. 2(1),lit. b și art. 9(1) lit. a și b din Legea concurenței (nr. 21/1996).
Față de motivele expuse mai sus, este îndeplinită în cauză condiția cazului bine justificat.
În ceea ce privește condiția pagubei iminente, aceasta este evidentă de vreme ce ordinul în discuție instituie condiții suplimentare de dotare a autoturismelor școală (de exemplu, dotarea cu sistem tehnic de monitorizare video și audio precum și cu un sistem de poziționare globală etc.), iar achiziționarea unui atare echipament implică alocarea unor sume considerabile (circa 2000-3000 lei). Același ordin impune un spațiu-sală de clasă, cumpărarea de materiale tehnico-didactice corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și instruire practică în conducerea auto, ceea ce reclamă investiții de circa 5500-6500 lei, sumă considerabilă ce trebuie avansată din bugetul propriu, deoarece ca P.F.A. nu are posibilitatea direcționării profitului spre investiții. Totodată, angajarea unor persoane pentru predarea orelor de teorie la elevii săi înseamnă cheltuieli consistente care adăugate celor mai sus conturează ideea de prejudiciu iminent.
Chiar dacă ar putea obține sumele necesare prin accesarea unui credit, o atare soluție nu este recomandabilă până la pronunțarea instanței de judecată asupra legalității ordinului întrucât s-ar produce pagube materiale și consecințe de altă natură greu de reparat.
Pentru motivele expuse succint mai sus, reclamantul a solicitat suspendarea executării actului administrativ până când se va pronunța instanța asupra legalității și temeiniciei actului, suspendarea fiind măsura care va produce consecința suspendării termenului de 6 luni prevăzut de art. 19 și 19 din Anexa nr. 1 a Ordinului.
În dovedirea cererii de față, reclamantul a solicitat proba cu înscrisuri, depunând la dosar, în copie, Ordinul nr. 733/2013 al M.T. cu anexa 1, dovada efectuării procedurii prealabile, atestat instructor auto, autorizație instructor auto și certificat emis de O.R.C. G..
Legal citată, pârâta M. T. a formulat întâmpinare în cauză prin care a solicitat conexarea dosarului de față la cel privind pe reclamantul N. V., înregistrat pe rolul Curții de Apel sub nr._ și respingerea cererii de suspendare a executării Ordinului M.T. nr. 733/25.04.2013, în esență, pentru următoarele motive:
Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu, așa încât suspendarea executării sale este o situație d excepție care intervine doar în cazurile limitativ prevăzute de lege. În acest sens, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în afara obligativității efectuării procedurii prealabile, alte două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Niciuna din cele două condiții nu este îndeplinită în cauză.
Astfel, condiția „existenței unui caz bine justificat” este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în discuție.
În speță, însă, reclamantul nu a identificat împrejurările de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Verificarea legalității unui act administrativ presupune cenzurarea de către instanța de judecată a unui act administrativ prin raportare la lege. Așa fiind, un act administrativ poate fi vădit nelegal în una din următoarele situații: a fost adoptat de o autoritate necompetentă din punct de vedere materia/teritorial; conținutul actului nu este conform cu dispozițiile legale incidente; actul nu corespunde scopului urmărit de lege ape care o pune în executare; actul nu a fost adoptat sau emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă.
În speță, nu se confirmă niciuna din aceste împrejurări, actul în discuție fiind emis în temeiul dispozițiilor art. 62 alin. 2 și 3 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, iar nu în temeiul disp. O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, eronat identificate de reclamant.
Contrar celor alegate de reclamant, M. T. este autoritatea de reglementare în domeniul transporturilor rutier conferit de prevederile art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 27/2011, coroborate cu disp. H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului T..
Actul normativ care reglementa autorizarea instructorilor de pregătire practică înainte de . O.M.T. nr. 733/2013 și în temeiul căruia a fost autorizat și reclamantul a fost tot un Ordin al Ministrului T. –O.M.T.I. nr. 1019/2009- emis în temeiul O.U.G. nr. 109/2005 atunci în vigoare.
În același context, este nefondată susținerea reclamantului privind abilitarea exclusivă a M.A.I. pentru stabilirea condițiilor tehnice pe care trebuie să le îndeplinească vehiculele rutiere afectate unei anumite activități, deoarece această competență este stabilită fără echivoc în sarcina M.T. de art. 12 alin. 2 lit. d) din O.G. nr. 19/1997 privind transporturile: „M.T. emite norme tehnice obligatorii pentru construcție, inspecția tehnică și exploatarea mijloacelor de transport, inclusiv norme referitoare la protecția mediului”.
Caracteristicile tehnice ale vehiculelor destinate activității de pregătire a cursanților în vederea obținerii permisului de conducere sunt precizate la pct. 5.2. din anexa II la Directiva 2006/126/CE modificată prin Directiva din 19 noiembrie 2012.
Faptul că O.M.A.I. nr. 268/2010 nu prevede asemenea dotări tehnice nu înseamnă că prevederile O.M.T. nr. 733/2013 nu sunt legale.
Nefondate sunt și susținerile reclamantului privind nesocotirea art. 29 alin. 3 din H.G. nr. 1391/2006 de vreme ce aceste dispoziții nu mai sunt în vigoare, fiind abrogate prin art. I pct. 2 din H.G. nr. 480/2013.
Emiterea ordinului în discuție a fost reclamată de dispozițiile Legii nr. 203/2012 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 195/2002 care definește noile categorii de permise auto și modifică categoriile existente. Așa fiind, era necesară corelarea caracteristicilor tehnice ale vehiculelor cu care se susține proba practică în vederea obținerii permisului de conducere, prevăzute în Anexa II a Directivei 2006/126/CE cu caracteristicile tehnice ale autoturismului cu caracteristicile tehnice cu care se efectuează pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.
Examinarea pentru categoriile AM, A1, A2 și A (o probă teoretică și două probe practice, respectiv în poligon și pe traseu) impusă de noile prevederi legale era diferită de examinarea cerută de legislația anterioară. Acest lucru trebuia corectat printr-o nouă reglementare.
Totodată, era necesară și corelarea legislației privind pregătirea cursanților în vederea obținerii permisului de conducere cu prevederile Directivei 2006/123/CE.
Cu alte cuvinte, prin actul normativ contestat s-a urmărit, în principal, creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit creșterea gradului de siguranță rutieră. Prin urmare, actul administrativ în discuție răspunde următoarelor deziderate: asumarea integrală a pregătirii unui cursant, în sensul că atât pregătirea teoretică cât și cea practică se desfășoară în cadrul aceleiași unități autorizate și anume în cadrul școlii de conducători auto; instituirea promovabilității ca unul dintre criteriile de funcționare a școlilor de conducători auto; crearea unui mediu de liberă și corectă concurență între furnizorii de servicii de pregătire în vederea obținerii permisului de conducere; îngrădirea posibilității de evaziune fiscală, prin limitarea precisă a numărului maxim de ore de pregătire practică/lună în care un instructor auto poate efectua pregătirea practică; impunerea trasabilității promovării unui cursant la examenul aferent obținerii permisului de conducere prin obligația școlilor de conducători auto de a fi dotate cu sisteme tehnice de monitorizare video și audio.
Emiterea O.M.T. nr. 733/2013 s-a făcut și cu respectarea normelor de tehnică legislativă referitoare la forma și scopul actului.
În plus, emiterea actului a fost precedată de o consultare publică, cei interesați având posibilitatea să facă propuneri.
Deși reclamantul își declină nemulțumirea în principal în aport de noile condiții impuse dotării sale tehnice pentru pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere, acesta omite faptul că pregătirea prealabilă susținerii examenului pentru obținerea permisului are și o componentă teoretică. Cele două componente ce constituie ciclul de pregătire necesar și suficient pentru susținerea unui examen în scopul obținerii permisului de conducere nu pot fi abordate separat, fiind obligatoriu ca ele să se desfășoare într-o interdependență ce poate fi asigurată și urmărită din punct de vedere administrativ și fiscal numai în cadrul unei singure entități-școala de conducători auto care poate îmbrăca diferite forme juridice. Ca atare, scopul normelor nu a fost acela de a desființa această profesie în beneficiul școlilor de șoferi așa cum pretinde autorul cererii.
La art. 4 din O.M.T. nr. 733/2013 au fost enumerat formele juridice admise pentru prestatorul de servicii de pregătire în vederea obținerii permisului de conducere auto. Aceste prevederi sunt în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 19/1997, O.G. nr. 27/2011, precum și O.U..G nr. 49/2009, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei 2006/123/CE. Chiar și prevederea privind dotarea autovehiculelor cu sisteme audio/video a fost introdusă în scopul unei mai eficiente monitorizări a modului de desfășurare a activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.
Definiția legală a „pagubei iminente” este dată de art. 2 din Legea nr. 554/2004, aceasta reprezentând un prejudiciu viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
În speță, reclamantul nu a administrat probe cu privire la iminența producerii unei pagube (neîndeplinindu-și obligația prevăzută de art. 249 Noul Cod de Procedură Civilă.), așa încât nu se poate reține în cauză nici îndeplinirea condiției existenței unei pagube iminente.
Față de motivele mai sus expuse, pârâta a solicitat respingerea cererii de suspendare a O.M.T. nr. 733/2013.
Curtea analizând pe fond solicitarea de suspendare a executării Ordinului Ministerului T. nr. 733/2013 se apreciază nefondată, în esență, pentru cele ce se vor arăta în continuare:
Întra-adevăr, suspendarea executării actelor normative este o situație de excepție și intervine doar în cazurile și în condițiile limitativ prevăzute de lege. Așa fiind, potrivit disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se pronunța suspendarea executării actului normativ este necesară formularea unei plângeri prealabile, precum și dovedirea existenței cazului bine justificat, cât și iminența producerii unei pagube.
În accepțiunea legii, „cazul bine justificat” semnifică aspecte de nelegalitate evidentă a actului contestat, adică acele împrejurări care pot fi cercetate de instanța investită cu cererea de suspendare la o simplă pipăire a fondul litigiului. Sunt astfel de aspecte cele privind necompetența materială a autorității emitente; nemotivarea actului; nesocotirea normelor de tehnică legislativă etc.
Cu privire la aspectele de nelegalitate a actului normativ, susținerile reclamantului țin de fondul litigiului. Astfel, din examinarea sumară a actului contestat și a actelor normative în baza cărora acesta a fost emis, Curtea nu a identificat aspectele de nelegalitate subsumate de reclamant condiției cazului bine justificat. Dimpotrivă, din coroborarea dispozițiilor de lege lata, Curtea apreciază că edictarea ordinului ce-l nemulțumește pe reclamant a fost dictată chiar de acte normative cu forță juridică superioară, cât și de dispoziții din dreptul derivat al UE.
Astfel contrar celor susținute de reclamant, M. T. este autoritatea de reglementare în domeniul transporturilor rutier conform prevederilor art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 27/2011, coroborate cu disp. H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului T..
Emiterea ordinului în discuție a fost reclamată de dispozițiile Legii nr. 203/2012 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 195/2002 care definește noile categorii de permise auto și modifică categoriile existente. Așa fiind, era necesară corelarea caracteristicilor tehnice ale vehiculelor cu care se susține proba practică în vederea obținerii permisului de conducere, prevăzute în Anexa II a Directivei 2006/126/CE cu caracteristicile tehnice ale autoturismului cu caracteristicile tehnice cu care se efectuează pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.
Dezideratul sporirii gradului de securitate al circulației pe drumurile publice este, în opinia Curții, în măsură să justifice preocuparea sporită pentru ridicarea nivelului de pregătire teoretică și practică a aspiranților la obținerea a permisului de conducere, cât și asigurarea pregătirii acestora în cadrul aceleiași unități care trebuie să răspundă noilor exigențe .
Nici faptul că asumarea noilor exigențe legale presupune anumite costuri îndeosebi pentru instructorii auto înregistrați ca P.F.A. nu este de natură a releva nelegalitatea ordinului.
În condițiile în care nu poate fi reținută în speță condiția cazului bine justificat este superfluă analizarea condiției pagubei iminente, neputându-se primi alegațiile unui prejudiciu inevitabil și imposibil de reparat generat de un act administrativ în privința căruia nu a fost răsturnată prezumția de legalitate.
Pentru motivele mai sus expuse, concluzionând în sensul că examinarea sumară a ordinului contestat nu a relevat nelegalitatea acestuia, Curtea urmează a dispune respingerea cererii de suspendare a executării acestuia, aspectele de nelegalitate invocate de reclamant putând fi analizate fără rezerve de către instanța ce va fi investită cu soluționarea acțiunii în anularea ordinului. În ipoteza în care acțiunea în anulare va fi admisă, reclamantul poate obține și recuperarea eventualelor daunelor suferite ca urmare a aplicării ordinului.
În ce privește capătul de cerere prin care reclamantul a investit-o cu stabilirea autorității abilitate să se ocupe de formarea profesională, finalizată cu certificate de calificare sau de absolvire cu recunoaștere națională și/sau certificate de competențe profesionale din domeniul educației rutiere-învățământul auto pentru întreaga România, inclusiv pentru Ministerului T., având în vedere dispozițiile O.G. nr. 129/2000, actualizată și aprobată prin Legea nr. 167/2013, Curtea constată că este o veritabilă cerere în constatare a cărei soluționare este de natură a antama fondul litigiului, având în vedere susținerile reclamantului privitoare la necompetența materială a Ministerului T. de a emite norme cu privire la pregătirea profesională premergătoare obținerii permisului de conducere. Prin urmare, apreciind inadmisibilă o atare solicitare, Curtea urmează a proceda la respingerea ca atare a acesteia.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE;
Respinge ca nefondată acțiunea privind cererea de suspendare a Ordinului nr. 733/2013, emis de pârâtul M. T., cu sediul în București, sector 1, .. 38, formulată de reclamantul L. C., domiciliat în Focșani, .. 42 A, jud. V..
Cu recurs în 5 zile de la comunicare
Pronunțată în ședința publică de la 23 Ianuarie 2014.
Președinte, V. S. | ||
Grefier, A. M. S. |
Red.V.S./23.06.2014
Tehnored.A.M.S./4 ex/23.06.2014
..06.2014
| ← Alte cereri. Decizia nr. 7639/2014. Curtea de Apel GALAŢI | Pretentii. Decizia nr. 5654/2014. Curtea de Apel GALAŢI → |
|---|
