Litigiu cu funcţionari publici. Legea Nr.188/1999. Decizia nr. 28/2013. Curtea de Apel TIMIŞOARA
| Comentarii |
|
Decizia nr. 28/2013 pronunțată de Curtea de Apel TIMIŞOARA la data de 28-11-2013 în dosarul nr. 1457/59/2011*
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL TIMIȘOARAOperator 2928
SECȚIA C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR._ -03.04.2013
DECIZIA CIVILĂ NR._
ȘEDINȚA PUBLICĂ DIN 28.11.2013
PREȘEDINTE: R. C.
JUDECĂTOR: A. P.
JUDECĂTOR: Ș. E. P.
GREFIER: D. C.
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta D. D. F. împotriva sentinței civile nr. 577/25.10.2012 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosar nr._ în contradictoriu cu pârâții intimați Agenția Națională de Administrare Fiscală și A. Națională a Vămilor, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care, se constată depusă la dosar prin registratura instanței la data de 28.11.2013, concluzii scrise din partea reclamantei recurente.
Mersul dezbaterilor și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din 21.11.2013, încheiere ce face parte integrantă din prezenta decizie.
CURTEA
În deliberare, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr. 577 din 25 octombrie 2012, Curtea de Apel Timișoara a respins excepția de nelegalitate a Ordinelor nr. 2406/2011, 2407/2011, 2589/2011 și 2619/2011 emise de Agenția Națională de Administrare Fiscală; a respins acțiunea formulată de reclamanta D. D. F. în contradictoriu cu pârâtul A. Națională a Vămilor pentru anularea Ordinului nr. 7623/2011, reintegrare în funcția publică și despăgubiri, respingând cererea reclamantei privind cheltuielile de judecată.
Pentru a hotărî astfel, Curtea a reținut următoarele:
În fapt, reclamanta a exercitat funcția publică teritorială de execuție de inspector vamal în cadrul Biroului Vamal Jimbolia până la data de 02.08.2011 când, în urma reorganizării autorității vamale efectuată în scopul declarat de reducere a unor cheltuieli la nivelul administrației publice (cf. O.U.G. nr. 229/2008) și a rezultatului examenului de testare profesională desfășurat în perioada 18-29.07.2011, prin Ordinul nr. 7263/02.08.2011 (în continuare, O. 7263) emis de vicepreședintele Agenției Naționale a Vămilor (în continuare, A.N.V.) s-a dispus încetarea raportului de serviciu al acesteia prin eliberarea din funcția publică.
Ordinului de eliberare din funcție a fost emis, printre altele, în temeiul Ordinelor nr. 2406, 2407, 2589 și 2619 din 2011 ale președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală (A.N.A.F.) prin care s-au aprobat: structura organizatorică și statul de funcții ale A.N.A.F. (primele două ordine), bibliografia și comisiile de examinare pentru testarea profesională a funcționarilor (ultimele două; în continuare, O. 2406, 2407, 2589 și 2619).
În cauză s-a invocat excepția de nelegalitate a acestor din urmă ordine.
Curtea a apreciat că în esență, apărările reclamantei față de efectele acestor acte administrative sunt următoarele:
Referitor la Ordinul 7263, reclamanta a invocat următoarele: eliberarea din funcție este nelegală deoarece atribuțiile postului nu s-au modificat cu mai mult de 50 %, fiind astfel încălcate prevederile art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care pune această condiție; s-au încălcat și dispozițiile art. 69 al. 3 din aceiași lege, deoarece nu s-a ținut cont de calificativul „foarte bine” obținut în ultimii 3 ani anteriori eliberării din funcție; examenul organizat de pârâta A.N.V. pentru departajarea funcționarilor ce urmează să fie numiți pe post potrivit noii organigrame, de cei ce vor fi eliberați din funcție, nu a ținut cont de specificul activității desfășurate de reclamantă, respectiv contabilitate, ci a avut tematica generală pentru toți funcționarii vamali; se susține că, de fapt, nici nu ar fi trebuit organizat examen deoarece existau locuri vacante similare cu cel ocupat de reclamantă (funcționari vamali specializați în lucrări de contabilitate);
Referitor la excepția de nelegalitate, s-au susținut următoarele argumente: A.N.A.F. nu aveau competența să emită O. 2406, 2407, 2589 și 2619; deși H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici era în vigoare, examinarea nu s-a făcut conform cu acest act normativ ci potrivit O. 2407; ordinele nu au fost publicate în Monitorul Oficial (M.Of.) ceea ce atrage inexitența lor deoarece s-au încălcat dispozițiile art. 11 al. 1 din Legea nr. 24/2000 precum și art. 100 al. 1 și art. 108 al. 4 din Constituție.
Curtea a apreciat că acțiunea este neîntemeiată, astfel:
Cu privire la presupusa încălcare a prevederilor art. 69 al. 3 lit. c și art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, art. 69 al. 3 lit. c din Legea nr. 188/1999 obligă autoritatea să țină cont de calificativul obținut la evaluarea profesională. Este necontestat că reclamanta a obținut în mod repetat calificativul maxim dar, în același timp, s-a apreciat că este nedovedit că alți funcționari publici, respectiv din cei care au continuat activitatea ulterior reorganizării, ar fi avut calificative mai mici. Calificativul maxim nu este suficient pentru rămânerea în funcție, fiind necesar să fie luate în considerare și alte criterii, în speță, nota la examen. Dacă celelalte condiții sunt egale, nota la examen va face diferența, așa cum s-a întâmplat în cazul de față.
În ce privește art. 100 din aceiași lege, Curtea a constatat că reglementează drepturile și obligațiile autorităților publice și ale funcționarilor publici în caz de reorganizare a autorităților publice. Cazurile de reorganizare prevăzute de al. 1 (se modifică atribuțiile aferente unei funcții publice mai puțin de 50%, sunt reduse atribuțiile unui compartiment, etc.) sunt cele generale și nu interzic posibilitatea ca prin lege (sau act normativ de forță egală, cum este în speță ordonanța de urgență) să fie reglementate și cazuri speciale de reorganizare.
În cazul reclamantei, temeiul legal al reorganizării nu este Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici ci O.U.G. nr. 229/2008 privind măsuri pentru reducerea unor cheltuieli la nivelul administrației publice. Ordinele A.N.A.F. organizează executarea acestui din urmă act normativ, reglementând reducerea cheltuielilor prin reducerea posturilor.
Altfel spus, reorganizarea autorității și eliberarea din funcția publică nu s-au dispus pentru că atribuțiile postului s-ar fi redus (din contra, atribuțiile au rămas aceleași și au fost redistribuite altor funcționari) ci pentru reducerea cheltuielilor bugetare așa cum dispune expres O.U.G. nr. 229/2008.
În consecință, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici a fost respectată sub aspectele invocate de reclamantă.
Cu privire la examenul de testare profesională și la tematica acestuia, Curtea a reținut necesitatea organizării lui în condițiile în care Biroul Vamal Jimbolia nu avea locuri vacante de natura celui pretins de reclamantă iar actuala structură organizatorică nu prevede posturi pentru funcții contabile (funcții de acest fel există doar în cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, nevizate de parte).
Pentru acest considerent instanța a apreciat că nu era cazul ca reclamanta să fie testată din cunoștințe de natură contabilă ci, așa cum s-a întâmplat, din cele specifice funcției de inspector vamal, așa fiind, au fost înlăturate și aceste apărări.
Cu privire la competența pârâtei A.N.A.F. de a emite ordinele contestate, la consecința nepublicării lor în Monitorul Oficial și a organizării examenului în conformitate cu ordinele pârâtei A.N.A.F. (apărări formulate în cazul excepției de nelegalitate)
Apărarea reclamantei se întemeiază pe prevederile art. 4 al. 2 pct. 30 din H.G. nr. 109/2009 care instituie competența A.N.A.F. de „a aplica” legislația în domeniul resurselor umane și nu de „a reglementa” prin ordine acest domeniu.
Se susține că, pentru a produce efecte juridice, era obligatorie publicarea ordinelor în M.Of. cf. art. 3 din Legea nr. 24/2000.
Curtea a înlăturat ambele susțineri.
Astfel, în ce privește competența, se arată că ambele autorități pârâte au acționat în vederea organizării executării legii (în cazul A.N.A.F., în vederea organizării executării O.U.G. nr. 229/2008, ordonanță de urgență adoptată în vederea reducerii unor cheltuieli) sau a executării în concret a legii (A.N.V., prin ordinul de eliberare din funcție a particularizând prevederile ordinelor emise de A.N.A.F. la persoana reclamantei și a condus la executarea în concret a aceleiași ordonanțe de urgență).
Toate aceste ordine sunt acte administrative în sensul art. 2 al. 1 lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 deoarece au fost emise de autorități publice, în regim de putere publică, în vederea organizării executării O.U.G. nr. 229/2008 sau a executării în concret a acesteia, și care, în cazul reclamantei, au condus în final la stingere raportului juridic specific funcției publice.
Toate cele 4 ordine au caracter individual și de aceea nu era cazul să fie publicate în M.Of.
Astfel, se arată că ordinele vizează un număr determinat de persoane, funcționari publici deplin identificabili prin nume, funcție, autoritate în cadrul căreia își desfășoară activitatea (chiar dacă funcționarii la care se referă nu sunt determinați explicit, ei sunt determinabili). Or, aceste caracteristici sunt specifice actelor administrative cu caracter individual, care produc efecte de la aducerea lor la cunoștința destinatarilor, fără să fie necesară publicarea în Monitorul Oficial.
Ordinele A.N.A.F. nu reglementează recrutarea funcționarilor publici (caz în care, într-adevăr, ordinele ar fi trebuit să aibă caracter normativ) ci reorganizarea autorității în vederea reducerii cheltuielilor și de aceea în cauză nu sunt aplicabile prevederile art. 30 din Codul muncii sau H.G. nr. 611/2008, motiv pentru care s-au respins și aceste apărări.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs în termen legal reclamanta D. D. F., solicitând modificarea sentinței recurate în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată.
Se arată că hotărârea primei instanțe este nelegală și netemeinică, procedându-se în mod greșit la respingerea acțiunii câtă vreme pârâta prin această reorganizare nu a ținut cont de pregătirea profesională, de opțiunea și de fișa postului reclamantei. Astfel, deși funcția publică deținută era de inspector vamal, din înscrisurile depuse la dosar a rezultat că toată activitatea desfășurată de reclamantă se referă la activitatea contabilă, reclamanta având studii economice și în toată perioada în care a activat în cadrul instituției pârâte a îndeplinit numai atribuții financiar contabile. Toate promovările au fost susținute din domeniul financiar contabil fiind detașată la diverse birouri vamale numai cu atribuții financiar contabile.
Deși în anexa 4 la Ordinul 2619/2011 care cuprindea lista persoanelor ce urmau a susține examenul de testare profesională reclamanta figura cu mențiunea „conta”, examinarea propriu-zisă nu a ținut cont de acest profil, iar la interviu întrebările au fost cu caracter general, rezultând astfel că testarea nu a fost făcută în mod echitabil.
În mod greșit instanța de fond a reținut că activitatea reclamantei nu era una specific contabilă în condițiile în care de la data eliberării sale de la funcția publică a fost delegată să efectueze aceste activități o altă persoană cu atribuții în acest sens.
Recurenta mai arată că măsura reorganizării nu a fost reală și efectivă și au fost încălcate prevederile art. 69 alin. 3 lit. c și art. 100 din Legea nr. 188/1999.
Prin încheierea nr. 2878/06.03.2013 a ÎCCJ – Secția contencios administrativ și fiscal s-a dispus scoaterea cauzei de pe rolul instanței și trimiterea la Curtea de Apel Timișoara ca instanță legal competentă să soluționeze recursul reclamantei în urma modificărilor procedurale intervenite prin Legea nr. 2/2013
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii primei instanțe.
Analizând hotărârea recurată prin prisma motivelor invocate, a probelor administrate și a dispozițiilor legale incidente inclusiv art. 304 ind. 1 C.p.civ., Curtea reține că recursul este neîntemeiat după cum urmează:
Cu titlu preliminar, Curtea reține că recurenta nu a contestat soluția dată prin sentința recurată vizând excepția de nelegalitate a celor 4 ordine emise de A.. Având însă în vedere solicitarea acesteia, de a cenzura sentința recurată din perspectiva dispoziților art.304/1 C. proc. civ, Curtea reține că sunt legale și temeinice motivele reținute de instanța de fond, ce au argumentat soluția sub acest aspect, argumentul principal fiind al naturii și finalității acestor ordine, de acte administrative individuale, în sensul Legii nr.554/2004, și nu normative, emise în vederea organizării executării OUG nr.229/2008, motiv pentru care nu le sunt aplicabile dispozițiile art.3 din Legea nr.24/2000, privind regimul publicării în monitorul oficial.
Referitor la Ordinele A. nr.2589/12.07.2011 și nr.2619/15.07.2011, Curtea reține că prin acest ordine s-a stabilit modalitatea de organizare și promovare a examenului desfășurat 18-98 iulie 2011, și respectiv, a fost aprobată bibliografia pentru examenul de testare profesională a funcționarilor publici și a personalului contractual ale căror funcții au fost supuse reorganizării, iar în situația în care reclamanta aprecia că procedura de examen contravine vreunor dispoziții legale în vigoare sau că bibliografia nu era suficient de specifică, prin raportare la natura postului pentru care a candidat, așa cum susține în cauza de față, reclamanta avea posibilitatea de a ataca în fața instanței de contencios administrativ competente ordinele în discuție, pe calea unei acțiuni în anulare de drept comun, invocând interesul său legitim în calitate de participant la procedura de examen.
De altfel, se observă că anterior participării la examen reclamanta a făcut o sesizare către autoritatea pârâtă considerând a fi necesar a i se comunica o . informații cu privire la specializările necesare pentru ocuparea funcțiilor de controlor vamal grad profesional superior aferente posturilor vacante din cadrul BV Zona Liberă C., atribuțiile corespunzătoare acestor funcții și criteriile pentru ocuparea lor, tocmai pentru ca reclamanta să-și poată exprima opțiunea în vederea participării la examenul pe post (f. 105 dosar fond), iar autoritate pârâtă prin adresa nr. 1548/12.07.2011 (f. 106 dosar fond) i-a comunicat reclamantei că postul ocupat de aceasta va fi supus reorganizării, iar reclamanta are posibilitatea de a opta pentru ocuparea unei funcții publice vacante corespunzătoare celei deținute în prezent, iar în cazul în care există mai multe opțiuni pentru aceeași funcție publică se va organiza examen conform regulamentului aflat pe site-ul ANV. Rezultă așadar, că la momentul la care reclamanta și-a exprimat opțiunea pentru funcția publică de inspector vamal, grad profesional superior a cunoscut și și-a asumat faptul că examenul de testare profesională va cuprinde bibliografia aprobată prin Ordinul 2589/12.07.2011, iar din această perspectivă, nu poate susține că a avut loc o examinare neechitabilă.
În speță însă, acesta nu contestat procedura stabilită prin ordinele menționate ci a ales să participe la examenul astfel reglementat, astfel că motivele sale din acțiune, potrivit cărora testarea profesională s-ar fi desfășurat cu încălcarea dispozițiilor HG nr.611/2008, nu se pot constitui în motive de nulitate a examenului, având în vedere și faptul că, potrivit jurisprudenței constante în materie, invocată și de pârâte, o astfel de acțiune apare ca fiind inadmisibilă în materia contenciosului administrativ, dată fiind inexistența unui act administrativ, tipic, sau asimilat, în sensul Legii nr.554/2004.
Pe de altă parte, instanța reține că dispozițiile cuprinse în HG nr. 611/2008 privind organizarea carierei funcționarilor publici nu sunt aplicabile în speță întrucât examenul la care face referire art. 100 alin. 3 din Legea 188/99 republicată, reprezintă un examen ce se organizează strict de către instituția publică supusă reorganizării și îi vizează numai pe funcționarii publici angajați ai acesteia, neputându-se identifica în fapt cu concursul de recrutare al funcționarilor publici reglementat de art. 16 și urm. din HG 611/2008.
Din aceste considerente, nu subzistă motivul principal de recurs al reclamantei, conform căruia, procedura de examinare nu a fost specifică atribuțiilor contabile exercitate în mod exclusiv de către acesta conform fișei postului, cu toate că denumirea postului său restructurat, similar funcției pentru care a candidat era aceea de „inspector vamal, grad profesional principal”. Aceasta cu atât mai mult cu cât recurenta, nu a contestat susținerile pârâtei, potrivit cu care, în cadrul birourilor vamale nu a fost prevăzut, nici anterior și nici ulterior reorganizării, un compartiment „datorie vamală”, cu competențe exclusiv contabile, astfel de compartimente regăsindu-se numai în cadrul DRAOV Timișoara și direcțiile județene subordonate.
Referitor la celelalte motive din acțiune, prin care reclamanta pretinde anularea ordinului menționat apreciind că nu se justifică modificarea atribuțiilor cu mai mult de 50%, respectiv, că nu s-a ținut seama de condițiile și criteriile instituite de art.100 din Legea nr.188/1999, în cazul reorganizării instituției publice Curtea reține că nici acestea nu subzistă
Astfel, pe de-o parte, se reține că ordinului atacat de eliberare din funcție a avut la bază prevederile Ordinului A. nr. 2406/4.07.2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a aparatului central al autorității pârâte, a direcțiilor regionale și a direcțiilor județene aflate în subordine, precum și ale Ordinului A. nr. 2407/4.07.2011 prin care s-a aprobat Statul de funcții al Autorității Naționale a Vămilor – aparat central și structuri subordonate, acte administrative prin care s-a dispus reducerea numărului de posturi, noile structuri organizatorice urmând a intra în vigoare la data de 8.08.2011. În mod similar considerentelor de mai sus, în situația în care aceasta aprecia că noua structură organizatorică este nelegală prin raportare la prevederile Legii 188/1999 avea dreptul de a contesta legalitatea actelor în discuție, acest aspect neputând fi analizat în cadrul prezentei contestații ce vizează eliberarea din funcția ca urmare a rezultatelor obținute la examenul organizat potrivit art. 99 alin. 3 din Legea nr.188/1999 republicată.
Curtea mai reține că invocarea prevederilor art. 100 alin. 2 din Legea nr.188/99 republicată este nerelevantă în cauză, aceasta deoarece acestea reglementează situația reorganizării unei autorități publice cu numirea funcționarilor publici în noile funcții publice prin respectarea criteriilor privind categoria, clasa sau gradul profesional al funcționarului public, îndeplinirea criteriilor specifice funcției respective, pregătirea profesională și desfășurarea activităților similare, precizându-se expres că în situația în care există mai mulți funcționari publici care evident că îndeplinesc criteriile anterior enunțate, se organizează examen de către autoritatea publică.
În speță, s-a considerat că reclamanta îndeplinește condițiile pentru numirea într-una din noile funcții de execuție însă, de vreme ce au existat mai mulți funcționari publici care au optat pentru postul în discuție, autoritatea pârâtă a organizat examen în condițiile art.100 alin. 3 din Legea nr.188/1999 republicată iar potrivit acestor dispoziții legale, s-a dispus eliberarea din funcția publică a funcționarului care, deși îndeplinea criteriile de numire în noua funcție publică, nu a obținut la examenul organizat, nota care să-i permită ocuparea acestui post.
În ceea ce privește argumentele reclamantei, în sensul că reorganizarea operată nu este reală și nu corespunde unei nevoi efective, Curtea reține că și acestea sunt nefondate, întrucât realitatea reorganizării instituției pârâte este probată prin prezentarea comparativă de către pârâtă a noilor și vechilor structuri organizatorice, privind serviciile, compartimentele și birourile din zona de competență teritorială a DRAOV Timișoara.
Cât privește nevoile ca au justificat o astfel de reorganizare, Curtea constată că ordinul de eliberare din funcție a fost emis în temeiul Legii nr.188/1999, al H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, cu modificările și completările ulterioare, respectiv, art. II din H.G. nr. 565/2011 - potrivit cărora, încadrarea în numărul maxim de posturi și în structura organizatorică se aprobă prin ordin al președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, la propunerea vicepreședintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală care conduce A. Națională a Vămilor, cu respectarea termenelor și a procedurilor prevăzute de lege – precum și al Ordinelor Președintelui A. emise în aplicarea acestor dispoziții legale, respectiv, nr. 2406/2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al Autorității Naționale a Vămilor, direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale și direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale și nr. 2407/2011 privind aprobarea statelor de funcții ale Autorității Naționale a Vămilor, aparat central și structuri subordonate. Din preambulul acestor ordine rezultă că au fost emise pentru consolidarea și eficientizarea administrației vamale, în actualul context economico-social și, în vederea asigurării încadrării în fondurile bugetare aprobate, s-a procedat inclusiv la reducerea numărului maxim de posturi aprobate pentru ANV.
În fine, argumentele recurentei potrivit cu care atribuțiile contabile pe care le-a exercitat anterior reorganizării, sunt exercitate în fapt și în prezent de către o altă persoană, care a fost delegată din cadrul Birului financiar contabilitate din cadrul DJAOV T., nu pot reprezenta motive de nelegalitate a ordinului contestat de eliberare din funcție ci, dimpotrivă, vin să susțină apărările pârâtei conform cărora, astfel de structuri contabile au fost prevăzute doar pentru DRAOV Timișoara și direcțiile județene subordonate. Prin urmare, pârâtei nu i se poate reproșa săvârșirea unei nelegalități, în condițiile în care a apelat la instituția delegării pentru ca o persoană din cadrul structurii competente să îndeplinească în fapt atribuțiile postului desființat din cadrul biroului vamal local în care a funcționat reclamanta.
Concluzionând în raport cu motivele expuse, sentința recurată apare ca fiind temeinică și legală, astfel că recursul va fi respins ca nefondat, în temeiul art.312 alin.1 C. proc. civ, și se va lua act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată, conform art.274 C. proc. civ..
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge recursul declarat de recurenta D. D. F. împotriva sentinței civile nr. 577/25.10.2012 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosar nr._ în contradictoriu cu intimații Agenția Națională de Administrare Fiscală și A. Națională a Vămilor.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 28.11.2013.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
R. C. A. P. Ș. E. P.
GREFIER
D. C.
RED/ A.P./03.12.2013
TEHNORED/D.C./ 03.12.2013 – 2 exemplare
Primă instanță: Curtea de Apel Timișoara
Judecător – O. C. D.
| ← Contestaţie act administrativ fiscal. Decizia nr. 4/2013.... | Contestaţie act administrativ fiscal. Decizia nr. 04/2013.... → |
|---|
