Hotărârea Guvernului. Act administrativ cu caracter normativ. Anulare. Competenţa instanţei de contencios administrativ. Termenul de sesizare a instanţei cu cererea de anulare a hotărârii
| Comentarii |
|
Instanţa de contencios administrativ este competentă a verifica legalitatea actelor administrative cu caracter normativ ale Guvernului care nu sunt exceptate de la control prin art. 2 din Legea nr. 29/1990. Data publicării unei Hotărâri a Guvernului în Monitorul Oficial nu întotdeauna are semnificaţia unei comunicări, în sensul art. 5 din Legea nr. 29/1990, pentru a marca curgerea termenelor prevăzute de acest text.
(Secţia de contencios administrativ, decizia nr. 434 din 7 februarie 2002)
- Extras -
Recursurile nu sunt fondate.
Cu privire la primul motiv de recurs formulat de ambii recurenţi referitor la greşita respingere a excepţiei de tardivitate a introducerii acţiunii se reţine că este de necontestat că Hotărârea Guvernului nr. 315/1998 a fost publicată în M. Of. nr. 221 din 17 iunie 1998.
Raţiunea reclamaţiei prealabile instituite de art. 5 din Legea nr. 29/1990 constă în a obliga autoritatea emitentă să se pronunţe cu privire la desfiinţarea actului sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de reclamantă. Autoritatea emitentă a actului administrativ este astfel în drept şi îi revine în acelaşi timp obligaţia să cerceteze permanent legalitatea şi oportunitatea actelor pe care le emite şi să ia măsuri pentru desfiinţarea celor care se dovedesc a nu fi în conformitate cu prevederile legale şi nu sunt corelate cu ansamblul reglementărilor interne sau devin inoportune ori contrare interesului public.
într-adevăr, alineatul final al art. 5 din Legea nr. 29/1990 prevede că, în toate cazurile prevăzute de această lege, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.
Dar, pentru a se putea considera comunicat un act administrativ cu caracter normativ este obligatoriu a fi avut în vedere segmentul social, economic etc., căruia îi este aplicabil, pentru a aprecia dacă modalitatea de publicare poate fi asimilată noţiunii de comunicare.
La data publicării H. G. nr. 315/1998, societatea comercială reclamantă nu avea autorizaţie de funcţionare pentru activitatea de fabricare de seringi hipodermice cu ac de unică utilizare, încât, prin urmare, nu se poate considera că acesteia i s-a comunicat vreun act administrativ în legătură cu această activitate, pentru că nu există în sfera acelora cărora li se adresa actul respectiv.
Dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 nu pot fi interpretate şi aplicate izolat, fără a fi avute în vedere atât dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 29/1990 potrivit cărora orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente pentru recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei care i-a fost cauzată, cât şi art. 48 (1) din Constituţia României conform căruia numai persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.
Dacă s-ar accepta teza susţinută de cele două recurente, ar însemna ca orice persoană care nu face parte din sfera de adresabilitate a unui act administrativ normativ să poată solicita anularea acestuia, fără să invoce încălcarea vreunui drept al său recunoscut de lege sau a unui interes legitim, ceea ce ar fi contrar dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 29/1990 şi art. 48 (1) din Constituţia României.
Din probele administrate în cauză rezultă că reclamanta, după obţinerea autorizaţiei, la 7 decembrie 1999, nu a manifestat pasivitate, ci,
dimpotrivă, a adresat cereri Guvernului României, Ministerului Sănătăţii, Ministerului Finanţelor, Ministerului Industriei şi Comerţului, Consiliului Concurenţei şi Oficiului Concurenţei. Cererea adresată la 10 aprilie 2000 Curţii de Apel Suceava nu este, deci, tardivă.
Cu privire la motivul prin care s-a susţinut necompetenţa materială a instanţei de contencios administrativ de a cenzura H. G. nr. 315/1998, se reţine că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 lit. c din Legea nr. 29/1990 potrivit cărora se exceptează de la controlul instanţei speciale actele administrative dacă pentru desfiinţarea sau modificarea acestora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.
Atribuţiile Consiliului Concurenţei sunt prevăzute în art. 27 din Legea nr. 21/1996 şi cele ale Oficiului Concurenţei în art. 37 din aceeaşi lege, iar potrivit acestora, în esenţă, aceste autorităţi sesizează Guvernul asupra unei situaţii de monopol şi propun luarea măsurilor considerate necesare pentru controlul preţurilor, avizează proiectele de hotărâri ale Guvernului care pot avea impact anticoncurenţial şi propun modificarea actelor normative care au un asemenea efect, dar nu au competenţa de a anula hotărârile de guvern adoptate.
De altfel, reclamanta s-a adresat în prealabil şi Consiliului Concurenţei, iar acesta, prin adresa nr. 1090 din 17 martie 2000, sub semnătura preşedintelui acestei autorităţi i-a comunicat, pe de o parte, că nu poate aviza favorabil iniţierea unei hotărâri de guvern prin care să se extindă prevederile H. G. nr. 315/ 1998, iar, pe de altă parte că, în vederea creării unui mediu concurenţial normal pe piaţa românească a seringilor şi a acelor sterile de unică folosinţă,
condiţiile pentru aceasta existând deja din punctul de vedere al ofertei, se impune abrogarea H. G. nr. 315/1998. Că în acest sens este necesar ca societatea reclamantă să întreprindă demersurile necesare la Ministerul Sănătăţii pentru iniţierea unui proiect de Hotărâre de Guvern prin care, cu avizul Ministerului Finanţelor şi a Ministerului Justiţiei, să se propună abrogarea H. G. nr. 315/1998.
Consiliul Concurenţei s-a şi adresat Guvernului României - Secretariatului General, cu propunerea de a se abroga H. G. nr. 315/1998, urmând ca achiziţiile pentru asigurarea necesarului de seringi şi ace medicale sterile de unică folosinţă, să se efectueze în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare privind achiziţiile publice în România.
Şi punctul de vedere al Ministerului Finanţelor Publice adresat Guvernului României este în sensul că situaţia poate fi soluţionată prin abrogarea prevederilor H. G. nr. 315/1998.
Referitor la motivul de recurs formulat de Ministerul Sănătăţii, prin care se pretinde lipsa vătămării drepturilor reclamantei, se constată că atât Consiliul Concurenţei, cât şi Ministerul Finanţelor recunosc că menţinerea unui regim preferenţial pentru S. C. „S.“ S. A. creează o discriminare inacceptabilă pentru S. C. „F.“ S. A. şi creează o disfuncţionalitate provocată de cererea pe piaţa românească a produselor în cauză; că, în condiţiile unei pieţe concurenţiale, menţinerea preferinţelor nu se mai justifică, iar controlul preţurilor produselor S.
C. „S.“ S. A. nu mai are suport legal în prevederile art. 4 din Legea nr. 21/1996.
Prin urmare, constatându-se că sentinţa atacată este legală şi temeinică, au fost respinse ambele recursuri.
NOTĂ
Motivarea, care stă la baza acestei decizii, este discutabilă sub două aspecte:
a) în primul rând, ea este criticabilă în măsura în care consideră că titlul, sub care este publicată în Monitorul Oficial o hotărâre a Guvernului, este decisiv pentru caracterizarea acesteia ca act administrativ normativ, fără să se mai analizeze dacă articolele formulate în corpul ei cuprind norme juridice generale şi obligatorii sau dau naştere la drepturi şi obligaţii numai pentru anumite subiecte de drept dinainte determinate în însuşi textul lor.
b) în al doilea rând, decizia nr. 434/2002 a Curţii Supreme de Justiţie ridică unele probleme de interpretare şi în legătură cu considerentele ei privitoare la momentul, începând cu care, o hotărâre a Guvernului, publicată în Monitorul Oficial, produce efecte juridice.
a) Hotărârea Guvernului nr. 315/1998 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 221 din 17 iunie 1998 sub următorul titlu:
„Hotărâre nr. 315 din 15 iunie 1998 privind aprobarea achiziţionării de seringi şi ace metalice sterile, de unică folosinţă, de către unităţile sanitare organizate ca instituţii publice".
Din formularea acestui titlu rezultă că obiectul Hotărârii nr. 315/1998 urma să fie stabilirea unor norme juridice aplicabile tuturor unităţilor sanitare organizate ca instituţii publice, adică unei categorii nedeterminate de subiecte de drept, şi, prin urmare, să dobândească prin aceasta caracterul de act administrativ normativ.
Titlul Hotărârii nr. 315/1998 nu corespunde însă cu cuprinsul ei.
într-adevăr, art. 1 al acestei hotărâri s-a mărginit să prevadă:
„1. Unităţile sanitare organizate ca instituţii publice vor achiziţiona anual, potrivit necesarului, 120.000.000 seringi şi 250.000.000 ace medicinale sterile, de unică folosinţă, de la Societatea Comercială „Sanevit" - S. A. Arad, în limita sortimentelor fabricate.
2. Preţul seringilor şi al acelor achiziţionate de la Societatea Comercială „Sanevit" - S. A. Arad va fi analizat şi avizat de către Oficiul Concurenţei, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. 1 din Legea concurenţei nr. 21/1996."
După cum se vede, prevederile art. 1 ale Hotărârii Guvernului nr. 315/1998 conferă unui singur subiect de drept: Societatea Comercială „Sanevit" - S. A. Arad, dreptul exclusiv de a vinde o cantitate de seringi şi ace metalice sterile unităţilor sanitare organizate ca instituţii publice. Altfel spus, această hotărâre instituie un adevărat monopol în folosul unei persoane dinainte determinate, ceea ce înseamnă că, atunci când, prin decizia sa de respingere a recursurilor îndreptate împotriva sentinţei Curţii de Apel Suceava, care a anulat parţial Hotărârea nr. 315/1998 ca fiind contrară prevederilor Legii nr. 21/1996 a concurenţei, Curtea Supremă de Justiţie nu s-a pronunţat asupra unui act administrativ normativ, aşa cum afirmă în motivarea pe care se bazează, ci un act administrativ individual.1
Ce-i drept, acea parte a Hotărârii Guvernului nr. 315/1998, care obligă toate unităţile sanitare organizate ca instituţii publice, fără nici un fel de distincţie, de a achiziţiona anumite produse de la o singură societate comercială, are caracter normativ, căci ea instituie o regulă cu caracter general şi impersonal. în speţă însă, legalitatea acestei părţi a Hotărârii Guvernului nu a fost pusă în discuţie de unităţile sanitare vizate de ea în faţa instanţelor judecătoreşti competente, astfel încât Curtea Supremă de Justiţie s-a găsit în situaţia de a se pronunţa exclusiv asupra acelei părţi a Hotărârii guvernamentale care instituie un monopol în folosul unui subiect de drept determinat de ea.
în legătură cu această constatare, trebuie observat că, deşi Hotărârea Guvernului nr. 315/1998 a instituit un drept de monopol în folosul unui singur subiect de drept, această împrejurare nu împiedică alte asemenea subiecte să invoce în faţa instanţelor de contencios administrativ faptul că un drept subiectiv propriu, recunoscut de lege, le-a fost vătămat pe această cale. In această privinţă, C. G. Rarincescu, referindu-se la prevederile Legii contenciosului administrativ din 1925, a arătat că „este neîndoielnic că prin diferite legi sau regulamente administrative se pot impune anumite obligaţiuni sau restricţiuni în sarcina Administraţiunii şi a particularilor; când aceste obligaţiuni sunt impuse în mod exclusiv în vederea intereselor generale, ele nu pot da naştere în favoarea particularilor la drepturi subiective; din contră, dacă aceste obligaţiuni şi restricţiuni sunt impuse în vederea unor interese particulare, care sunt susceptibil de a fi individualizate, atunci ele dau naştere în
favoarea acelor indivizi, care sunt titularii direcţi şi personali ai unor astfel de interese, la adevărate drepturi subiective proteguite prin o acţiune în justiţie'1.2 în lumina acestor consideraţii, care rămân valabile şi pentru soluţionarea acţiunilor în contencios administrativ introduse în justiţie conform Legii nr. 29/1990, concluzia ce se impune este că, deşi o parte a Hotărârii Guvernului nr. 315/1938 a dat naştere unui drept subiectiv în persoana unui singur subiect şi are, în aceste limite, caracterul unui act administrativ individual, poate duce totuşi la vătămarea drepturilor unor terţi care, în consecinţă, vor putea obţine anularea lui pe calea unei acţiuni în faţa instanţelor de contencios administrativ. în speţa pe care o comentăm, terţul vătămat a fost reclamanta S. C. „F.” S. A., care a obţinut anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 315/1998.
Dar dacă ceea ce decizia Curţii Supreme de Justiţie nr. 434/2002 a anulat este un act administrativ individual, atunci este evident că această decizie nu poate fi invocată ca unul din exemplele cele mai recente de hotărâre judecătorească, prin care se recunoaşte instanţelor de contencios administrativ competenţa de a anula hotărârile normative ale Guvernului, nici ca o dovadă că o problemă cu privire la care practica judiciară din ţara noastră a fost fluctuantă, şi-a găsit răspunsul final. Aceasta pentru că, atâta vreme cât Curtea Supremă de Justiţie, conformându-se art. 48 din Constituţie şi art. 1 din Legea nr. 29/1990, consideră că vătămarea unui drept subiectiv este o condiţie de admisibilitate a acţiunilor în coriiencios administrativ3, este greu de imaginat că ea se va putea abate de la punctul de vedere, potrivit căruia asemenea acţiuni pot fi admise numai dacă au ca obiect o hotărâre guvernamentală individuală. într-adevăr - aşa cum s-a subliniat în literatura de specialitate4 - faptul că, atât art. 49 al Constituţiei, cât şi art. 1 al Legii contenciosului administrativ au consacrat un contencios bazat pe vătămarea unui drept subiectiv duce la consecinţa că, în conformitate cu dispoziţiile lor, o acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act administrativ normativ este încă din primul moment inadmisibilă. Aceasta pentru că, potrivit Constituţiei noastre, actele administrative normative trebuie să fie conforme legilor în vigoare. Aşa fiind, dacă un drept subiectiv garantat de lege ar fi desfiinţat sau limitat în conţinutul său printr-un act administrativ normativ, acest drept nu ar înceta să existe, nici nu ar putea fi considerat restrâns. întrucât în sistemul nostru de drept legile nu pot fi abrogate, modificate sau suspendate prin acte administrative normative, fie ele emise chiar la nivelul Guvernului; un drept subiectiv, născut pe baza legii, va continua să existe şi va rămâne în picioare cu conţinutul pe care i l-a conferit aceasta, chiar dacă un act administrativ normativ ulterior îl modifică, îl desfiinţează sau îl suspendă. De aceea, atâta timp cât legea, care a dat naştere unui drept subiectiv, nu este abrogată, modificată sau suspendată prin o lege cu aceeaşi forţă juridică, organele de aplicare a ei vor fi obligate să stabilească sfera şi conţinutul dreptului subiectiv dedus în faţa lor în conformitate cu criteriile stabilite de lege, făcând abstracţie de normele derogatorii stabilite prin actul administrativ normativ. Numai din momentul în care, printr-un act administrativ individual, se ia o măsură care, conformându-se actului administrativ normativ, desfiinţează sau limitează dreptul subiectiv garantat de lege, abia atunci se va putea vorbi de vătămarea acestui drept.5
b) Faptul că acea parte a Hotărârii Guvernului nr. 315/1998, prin care s-a instituit un monopol în favoarea S. C. „S.“ - S. A. Arad, trebuie considerată un act administrativ individual, iar nu - aşa cum s-a pronunţat Curtea Supremă de Justiţie - un act administrativ normativ, face să fie discutabil şi modul în care aceasta a soluţionat problema termenelor în care se poate cere anularea actului administrativ ilegal.
încercând să soluţioneze problema termenelor în care cel vătămat în dreptul său printr-un act administrativ normativ poate cere instanţelor de contencios administrativ anularea acestuia, recunoaşterea dreptului şi eventuale despăgubiri, Curtea Supremă de Justiţie a decis că, întrucât societatea reclamantă s-a constituit posterior publicării Hotărârii Guvernului nr. 315/1998, termenul maxim de un an de la data comunicării actului, prevăzut de art. 5 al Legii nr. 29/1990, curge din momentul în care această societate s-a constituit.
Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea Supremă de Justiţie, pusă în faţa faptului că, în conformitate cu legea, actele administrative ale Guvernului cu caracter normativ nu se comunică fiecărui interesat în parte, ci se publică în Monitorul Oficial, a dezvoltat în decizia ei, nr. 434/2002, o teorie sui generis cu privire la momentul începând cu care hotărârile normative ale Guvernului, deşi nu au fost în realitate comunicate celor interesaţi, trebuie totuşi considerate ca fiind îndeplinite cu respectarea acestei proceduri. în această privinţă, în decizia citată mai sus, se afirmă textual: „Dar, pentru a se putea considera comunicat un act administrativ cu caracter normativ este obligatoriu a fi avut în vedere segmentul social, economic etc., căruia îi este aplicabil pentru a aprecia dacă modalitatea de publicare poate fi asimilată noţiunii de comunicare'1.6
Formulate în aceşti termeni, considerentele citate din decizia nr. 434/2002 a Curţii Supreme de Justiţie nu sunt compatibile cu principiile generale ale dreptului nostru, aplicabile în domeniul efectelor juridice ale actelor juridice normative. într-adevăr, în dreptul nostru, sunt considerate ca având caracter normativ acele acte ale organelor competente ale statului care, pe cale generală şi impersonală, creează drepturi sau stabilesc obligaţii, fie pentru toţi indivizii aflători pe teritoriul statului, fie pentru o anumită categorie nedeterminată de indivizi, definită numai prin criterii abstracte. Aşa fiind, dacă teoria fundamentală în decizia nr. 434/2002 a Curţii Supreme de Justiţie ar fi acceptată, consecinţa ar fi că distincţia între procedura de publicare a actelor administrative şi cea de comunicare a lor şi-ar pierde orice semnificaţie o dată ce actele normative care se adresează tuturor indivizilor alcătuitori ai Statului ar trebui considerate din momentul publicării lor, în acelaşi timp şi comunicate fiecăruia dintre ei în parte, ficţiune care nu are nimic comun cu realitatea.
De altfel, decizia citată apare criticabilă şi dacă sunt luate în considerare principii generale de drept, cum sunt: iura civem nosse oportet sau nemo censetur ignorare legem. Conform acestor principii, obligaţia pentru cetăţeni de a cunoaşte actele normative emise de organele statului este prezumată numai pentru această categorie de acte, dar nu şi pentru actele lor individuale. Nimic şi nimeni nu obligă pe cetăţeni să cunoască actele individuale, foarte numeroase, ale administraţiei publice. De aceea, ar fi fost indicat ca instanţa supremă să elimine din decizia ei orice considerente referitoare la publicarea Hotărârii guvernamentale nr. 315/1998 şi să constate că, întrucât aceasta nu a fost comunicată reclamantei, termenele pentru introducerea acţiunii în justiţie prevăzute de Legea nr. 29/1990 nu au fost depăşite şi, în consecinţă, să respingă excepţia de tardivitate ridicată în proces.
Fără îndoială, principiul, potrivit căruia actele administrative individuale produc efecte juridice faţă de terţi numai din momentul în care le-au fost comunicate, nu este de aplicaţie
absolută. în această privinţă, în literatura juridică franceză7 s-a subliniat că, în jurisprudenţa sa, Consiliul de Stat a considerat că urmează să se aprecieze în fapt de judecător cazuriie în care publicarea unui act administrativ poate fi echivalată cu comunicarea lui. O asemenea ipoteză ar putea interveni, bunăoară, atunci când cei vizaţi sunt în număr foarte mare sau sunt necunoscuţi etc. Rămâne astfel la aprecierea judecătorului să decidă, în funcţie de situaţia de fapt, dacă publicarea actului este asimilabilă comunicării lui. Este, de asemenea, evident că, în cazul în care, potrivit unei prevederi exprese a legii, un act administrativ individual produce efecte juridice numai din momentul publicării lui, momentul comunicării lui îşi pierde importanţa. Nu este mai puţin adevărat că, prin prisma prevederilor Legii nr. 29/ 1990, o abatere de la regula că actele administrative individuale produc efecte juridice faţă de terţi numai din momentul comunicării lor este greu de conceput. Aceasta pentru că neexercitarea în termenul legal a acţiunii în contencios administrativ este sancţionată cu decăderea celui vătămat din dreptul de a şi-l valorifica pe calea unei asemenea acţiuni chiar şi atunci când dreptul respectiv nu este prescris. Or, ar trebui considerată excesivă şi chiar absurdă o prevedere legislativă, potrivit căreia titularul unui drept subiectiv încă neprescris ar fi pus în situaţia de a nu-l mai putea exercita, deşi nu este sigur, în absenţa unei comunicări, că actul administrativ ilegal i-a fost adus la cunoştinţă. Aşa fiind, prevederea Legii nr. 29/ 1990, care stabileşte că termenele prevăzute de ea pentru exercitarea acţiunii în contencios administrativ trebuie considerate de strictă interpretare, exclude posibilitatea ca ele să fie înlocuite în practică cu alte modalităţi de încunoştinţare, mai ales dacă acestea ar oferi mai puţine garanţii că cel vătămat în drepturile sale a fost pus într-adevăr în cunoştinţă de cauză în legătură cu actul administrativ individual care i le afectează.
în concluzie, dacă Curtea Supremă de Justiţie ar fi plecat de la constatarea că ceea ce i s-a cerut în proces este anularea unei hotărâri guvernamentale unilaterale şi că, întrucât nici o formă de comunicare a acestei hotărâri nu a fost îndeplinită, acţiunea părţii vătămate nu este tardivă, soluţia pronunţată ar fi avut meritul de a remedia situaţia nefavorabilă creată administraţiilor prin stipularea de către Legea nr. 29/1990 a unor termene prea scurte de exercitare a acţiunilor în contencios administrativ şi, totodată, de a apropia modul de aplicare a acestei legi de reglementările mai largi ale Legii contenciosului administrativ din 1925, potrivit cărora astfel de acţiuni puteau fi introduse în justiţie, în principiu, oricând, bineînţeles cu condiţia ca dreptul vătămat să nu fie prescris. în această privinţă, C. G. Rarincescu a arătat, referindu-se la Legea contenciosului administrativ din 1925, că, în cadrul ei, fiind puse în joc interesele particularilor, „nu se poate concepe ca prin expirarea rapidă a unui termen să se declare inadmisibilă acţiunea şi să se producă în acest mod o decădere de drepturi, atunci când conform legilor de drept comun dreptul nu este încă prescris. Mai cu seamă că, acţiunile fiind inadmisibile, decât dacă particularul dovedeşte o vătămare a drepturilor lui se poate ca Administraţiunea să nu treacă la aplicarea efectivă a actului socotit ilegal până la expirarea termenului şi particularul să nu se fi putut găsi în situaţiunea de a putea intenta acţiunea în termenul prescris."8 în speţa pe care o comentăm, dreptul particularului de a participa la licitaţia publică a oricărui produs, garantat prin Legea nr. 21/ 1996 a concurenţei, nu era prescris în momentul publicării în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului nr. 315/1998, astfel încât el putea fi invocat de cel vătămat, chiar dacă termenul de un an de la publicarea în Monitorul Oficial era depăşit.
| ← Strămutat politic. Hotărâre a Comisiei de aplicare a Legii... | Cetăţean străin. Persoană indezirabilă. Ordin al... → |
|---|
