ICCJ. Decizia nr. 152/2008. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 152/2008
Dosar nr. 6669/1/2007
Şedinţa publică de la 17 ianuarie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Timişoara, reclamantul M.I. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor Bucureşti, solicitând anularea ordinului nr. 8829 din 17 noiembrie 2006, a actului administrativ intitulat „preaviz” din 24 noiembrie 2006 şi a actelor administrative subsecvente, inclusiv a examenului organizat în baza ordinului nr. 8829/2006, să se anuleze ordinul nr. 10361 din 29 decembrie 2006 prin care a fost eliberat din funcţia publică pe care o exercita în cadrul Direcţiei Regionale Vamale Arad şi a tuturor actelor administrative subsecvente care au condus la acest ordin, să se anuleze răspunsul la plângerea prealabilă depusă împotriva ordinului de eliberare din funcţie, să se dispună reîncadrarea sa pe funcţia deţinută anterior emiterii acestui ordin, să fie obligată pârâta la plata unei despăgubiri pentru prejudiciile materiale cauzate prin eliberarea sa ilegală din funcţie, egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru perioada de la eliberarea sa din funcţia publică, precum şi la plata sumei de 70.000 RON, cu titlu de daune morale pentru prejudiciile morale cauzate de comportamentul ilicit al pârâtei, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii reclamantul a susţinut că prin Ordinul Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 10361/2006 a fost eliberat din funcţia publică pe care o exercita în cadrul Direcţiei Regionale Vamale Arad. Acest ordin a fost precedat de actul intitulat „preaviz” din 24 noiembrie 2006, prin care i s-a adus la cunoştinţă faptul că începând cu 01 ianuarie 2007 postul pe care îl ocupa în prezent în cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor va fi desfiinţat. Prin acelaşi „preaviz” i s-a pus în vedere că are posibilitatea să opteze pentru înscrierea la un examen pentru ocuparea unui post vacant similar cu cel pe care îl deţine în prezent. De asemenea, i s-a comunicat că, în ipoteza în care nu optează pentru înscrierea la examen, se va proceda la eliberarea sa din funcţia pe care o deţinea la data respectivă.
Desfăşurarea examenului susmenţionat a fost reglementată prin Ordinul Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 8829 din 17 noiembrie 2006, al cărui articol prim din regulament prevede: „Personalul vamal şi contractual ale căror posturi se reduc sau se desfiinţează începând cu data de 02 ianuarie 2007, va fi numit în funcţiile vacante existente la această data în statutul de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor - aparat propriu şi structuri subordonate, pe bază de examen. Personalul prevăzut la alin. (1) se poate înscrie la examen pe un post vacant de natura celui deţinut anterior susţinerii examenului”.
Reclamantul a arătat că preavizul, care precede ordinul de eliberare din funcţie, este nelegal, încalcând prevederile art. 842 alin. (5) şi (6), precum şi cele ale art. 843 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici.
Se mai menţionează că ordinul nr. 8829/2006 emis de pârâtă încalcă art. 842 din Legea nr. 188/1999 pentru că legea vorbeşte despre punerea la dispoziţia funcţionarilor publici” a funcţiilor vacante. Ordinul atacat vorbeşte despre „numirea pe bază de examen” în funcţiile vacante. Condiţia examenului nu este prevăzută de lege, ea fiind adăugată de actul administrativ al Guvernului. De asemenea, condiţia examenului încalcă şi spiritul reglementării din Legea nr. 188/1999, respectiv acela de a proteja, în măsura posibilului, drepturile câştigate ale funcţionarilor publici şi nu acela de a căuta modalităţi pentru a pune sub semnul întrebării statutul funcţionarilor.
Al doilea motiv de nelegalitate al ordinului, vizează interdicţia pentru funcţionarii vamali de a ocupa un post vacant de nivel inferior. Procedând astfel, Autoritatea Naţională a Vămilor i-a restrâns exerciţiul drepturilor garantate de lege.
Reclamantul mai susţine că ilegalitatea ordinului nr. 8829/2006 atrage ilegalitatea actelor subsecvente, deci şi a examenului desfăşurat în baza acestuia pentru că, în practică, a luat forma unui concurs, deşi ordinul menţionat nu autoriza aceasta. Astfel, examenul reprezintă o formă de verificare a persoanei care i se supune, autonom faţă de verificarea altor persoane. Dacă subiectul examenului obţine rezultatul minim, el este declarat admis. În cazul concursului, verificarea este comparativă între mai mulţi subiecţi şi este declarat câştigător acela care a obţinut cel mai bun rezultat. Or, nici Legea nr. 188/1999, nici Ordinul Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 8829 din 17 noiembrie 2006 nu reglementează concursuri, ci doar examene.
Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor a solicitat respingerea ca nefondată a acţiunii, pentru că în fapt, la finele anului 2006, în baza prevederilor H.G. nr. 1552/2006, instituţia vamală a trecut printr-un amplu proces de reorganizare, atât la nivelul aparatului central, cât şi al structurilor teritoriale subordonate, dat fiind faptul că începând cu data de 01 ianuarie 2007, în baza Tratatului de Aderare a României la Uniunea Europeană, activitatea vamală s-a restrâns, în mod substanţial, datorită desfiinţării frontierei cu statele care urmau să devină membre ale Uniunii Europene.
La termenul de judecată din 10 aprilie 2007, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G. nr. 1552/2006 privind reorganizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, în raport cu prevederile art. 842 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici.
Prin încheierea de şedinţă din 10 aprilie 2007, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea prin care s-a invocat excepţia de nelegalitate, reţinând, în esenţă, că aceasta reprezintă un petit în plus faţă de cererea de chemare în judecată, cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât, reclamantul putând introduce o acţiune separată cu acest petit, iar pe de altă parte hotărârea de Guvern fiind un act normativ a fost publicată în M. Of., fiind cunoscută de părţile în litigiu.
Prin sentinţa civilă nr. 136 din 15 mai 2007, Curtea de Apel Timişoara a respins acţiunea reclamantului, M.I., ca nefondată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că prin H.G. nr. 1552/2006 s-a dispus reorganizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin art. 9 alin. (1) din hotărâre s-a prevăzut că personalul vamal şi contractual din cadrul birourilor vamale de frontieră care îşi încetează activitatea, începând cu 01 ianuarie 2007, va fi numit pe bază de examen în funcţiile vacante la data de 01 ianuarie 2007, existente în statele de funcţii ale aparatului central al Autorităţii Naţionale a Vămilor, ale direcţiilor regionale vamale şi birourilor vamale, că personalul vamal şi contractual din cadrul direcţiilor regionale vamale şi al birourilor vamale care îşi reduc numărul de posturi prin reorganizare va fi numit pe bază de examen în posturile prevăzute în statele de funcţii în vigoare la data de 01 ianuarie 2007, că examenele pentru numirea în funcţiile vacante prevăzute la alin. (1) şi (2) se organizează până la data de 15 decembrie 2006, că Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenelor se aprobă prin ordinul celui care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor, că personalul vamal şi contractual ale cărui posturi se înfiinţează sau se reduc începând cu 01 ianuarie 2007 beneficiază de drepturile prevăzute de reglementările legale în vigoare.
În executarea H.G. nr. 1552/2006 s-a emis ordinul nr. 8829 din 17 noiembrie 2006.
Prin Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 8829/2006 al Autorităţii Naţionale a Vămilor s-a prevăzut că personalul vamal şi contractual ale căror posturi se reduc sau se desfiinţează, începând cu 01 ianuarie 2007, va fi numit în funcţiile vacante existente la această dată în statul de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor - aparat propriu şi structuri subordonate, pe bază de examen, iar art. 2 alin. (1) din ordin dispune că funcţionarii publici ale căror posturi se reduc sau se desfiinţează începând cu data de 01 ianuarie 2007, beneficiază de preaviz, acordat în condiţiile art. 842 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată, prin Legea nr. 251/2006, începând cu data de 01 decembrie 2006.
Art. 842 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, modificată prin Legea nr. 251/2006, a dispus că în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţie funcţionarilor publici.
Art. 843 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi republicată, în temeiul Legii nr. 251/2006, a prevăzut pentru ipoteza reorganizării, că în cazul când există mai mulţi funcţionari publici care optează pentru aceeaşi funcţie publică, se organizează examen de către autoritatea publică.
Instanţa de fond a apreciat că cererea pentru anularea ordinului nr. 8829/2006, respectiv a art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (1) din anexa acestuia este nefondată datorită faptului că organizarea examenului de către pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, pentru situaţia când au existat mai multe opţiuni, pentru aceeaşi funcţie publică, nu încalcă prevederile art. 842 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată.
Privitor la cererea pentru anularea preavizului atacat, instanţa a reţinut că reclamantului i s-a comunicat preavizul atacat, deci pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor şi-a îndeplinit obligaţia legală, iar transferul reclamantului în interesul serviciului sau la cerere, pe o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, se poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public.
Aşa cum rezultă din probele dosarului reclamantul nu a formulat o asemenea cerere, deşi lista cu funcţiile publice vacante a fost comunicată tuturor birourilor vamale şi direcţiilor regionale vamale supuse reorganizării.
Instanţa, apreciind că actele administrative premergătoare emiterii ordinului de eliberare din funcţie nr. 10361 din 29 decembrie 2006, sunt conforme cu Legea nr. 188/1999, modificată, şi nu vatămă niciun drept sau interes legitim recunoscut de lege în favoarea reclamantului, a respins şi cererea pentru anularea ordinului de eliberare din funcţie întrucât reclamantul a invocat nelegalitatea acestuia numai ca o consecinţă a ilegalităţii actelor administrative ce au stat la baza emiterii acestuia şi care au fost analizate anterior.
Privitor la cererile pentru obligarea pârâtei la plata despăgubirilor materiale reprezentate de salariile indexate, majorate şi recalculate, de celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru perioada de la detaşarea sa din funcţie şi până la reintegrarea efectivă, precum şi la plata de daune morale în sumă de 70.000 RON urmare la comportamentul ilicit al pârâtei, instanţa a respins aceste cereri ca nefondate, în raport cu prevederile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 11 alin. (1), art. 18 alin. (3) şi art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi prin raportare la art. 89 alln.1 din Legea nr. 188/1999, republicată şi modificată prin Legea nr. 442/2006.
Astfel, art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, prevede expres că în cazul când raportul de serviciu al funcţionarului public încetează din motive pentru care acesta le consideră neîntemeiate sau nelegale, funcţionarul public poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004, precum şi plata de către autoritatea publică a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
Rezultă că acţiunea în răspundere patrimonială a autorităţii administrative, ca latură a acţiunii în contencios administrativ, se exercită în condiţiile şi după procedura instituită prin Legea nr. 554/2004 pentru anularea unui act administrativ sau nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, ceea ce constituie acţiunea în răspundere administrativă a autorităţi publice, potrivit doctrinei în materie.
Pentru a se putea sesiza valabil instanţa de contencios administrativ cu o cerere în despăgubiri materiale sau morale, persoană vătămată trebuie să solicite în prealabil autorităţii publice plata despăgubirilor de care se prevalează în faţă instanţei de contencios administrativ, pentru a dovedi astfel existenţa vătămării într-un drept pretins sau a interesului legitim, atât cu privire la cererea în anularea actului administrativ, cât şi la paguba pretins provocată prin nelegalitatea actului sau a refuzului autorităţii publice, conform art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond a constatat că reclamantul nu a cerut la pârâtă, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, acordarea despăgubirilor materiale şi morale ce fac obiectul acţiunii, motiv pentru acestea sunt nefondate în raport cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Împotriva acestei hotărâri, a declarat recurs reclamantul M.I., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivele de recurs se susţine că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că actele administrative atacate sunt legale.
De asemenea, recurentul susţine că instanţa de judecată prin încheierea din 10 aprilie 2007, în mod greşit a respins „cererea de modificare a acţiunii, întrucât excepţia de nelegalitate (...) reprezintă un petit în plus, cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât”.
Recurentul precizează că la acel termen de judecată a menţionat explicit că invocă excepţia de nelegalitate a art. 9 din H.G. nr. 1552/2006, nu că modifică petitul acţiunii introductive. Ca atare, instanţa nu putea să respingă această cerere ca tardivă, întrucât, prin însăşi esenţa sa, excepţia de nelegalitate nu poate fi tardivă, pentru că poate fi invocată oricând.
De asemenea, este evident că soluţionarea litigiului, pe fond, depindea de H.G. nr. 1552/2006, întrucât obligativitatea prezentării la examen pentru toţi funcţionarii vamali afectaţi de reorganizare este prevăzută de art. 9 al acestui act normativ. Or, unul dintre motivele invocate în susţinerea nulităţii preavizului şi deciziei de eliberare din funcţie a fost acela privind obligativitatea prezentării la examen pentru toţi funcţionarii vamali, ceea ce încalcă flagrant prevederile art. 84 din Legea nr. 188/1999. De aceea, instanţa nu putea invoca motivul nepertinenţei excepţiei. De altfel, chiar în cadrul considerentelor hotărârii, instanţa de fond îşi întemeiază soluţia pe art. 9 din H.G. nr. 1552/2006.
În fine, cu privire la cererea de acordare de despăgubiri, instanţa a considerat că nu este doar nefondată, ci şi inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, pentru capetele de cerere privind despăgubirile.
Cu privire la procedura prealabilă privind cererea de acordare a despăgubirilor materiale şi morale, recurentul menţionează că legea nu prevede o asemenea condiţie prealabilă, motiv pentru care sentinţa este flagrant ilegală.
Rezultă, aşadar, că cererea de acordare a despăgubirilor poate fi formulată, direct, în faţa instanţei de contencios administrativ.
Prin întâmpinare, intimata Autoritatea Naţională a Vămilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând în esenţă, că instanţa de fond a calificat corect excepţia de nelegalitate drept un petit în plus adăugat acţiunii iniţiale şi că reorganizarea Autorităţii Naţionale a Vămilor a fost făcută cu respectarea întregii proceduri prevăzute de Legea nr. 188/1999.
În temeiul art. 305 C. proc. civ., în recurs a fost administrată proba cu înscrisuri.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru cele ce se vor arăta în continuare.
La termenul din data de 10 aprilie 2007, reclamantul a invocat, atât prin cerere scrisă, depusă la dosar, cât şi verbal, excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G. nr. 1552/2006 privind reorganizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor.
În motivarea excepţiei, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi a arătat că norma în discuţie contravine prevederilor art. 842 din Legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la acea dată (devenit art. 99 după republicarea Legii nr. 188/1999 în M. Of. nr. 365/29.05.2007).
Prin încheierea de şedinţă din 10 aprilie 2007, Curtea de Apel Timişoara a calificat excepţia de nelegalitate, drept cerere de modificare a acţiunii şi a respins-o, cu motivarea că aceasta reprezintă un petit în plus cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât, reclamantul putând introduce o acţiune separată cu acest petit, iar pe de altă parte hotărârea de guvern fiind un act normativ, a fost publicată în M. Of., fiind astfel cunoscută de părţile în litigiu.
Deci, excepţia de nelegalitate a unui act administrativ, a fost confundată cu o modificare a acţiunii.
Procedând în acest mod, instanţa de fond a încălcat prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: „Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.
Prin urmare, instanţa de fond numai după soluţionarea excepţiei de nelegalitate, ar fi putut păşi la soluţionarea pricinii, în fond.
Încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 se încadrează, în drept, în motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. şi atrage sancţiunea nulităţii atât pentru încheierea din data de 10 aprilie 2007, cât şi pentru toate actele de procedură ulterioare.
Motivul de casare, astfel reţinut, face inutilă examinarea criticilor privind nelegalitatea şi netemeinicia soluţiei pronunţate pe fond.
Înalta Curte, are însă de soluţionat problema de drept a temeiului şi condiţiilor de admisibilitate a cererii de acordare a daunelor materiale şi morale, ce formează obiectul ultimului motiv de recurs.
Astfel, în mod greşit a constatat instanţa de fond că reclamantul ar fi putut investi instanţa, dacă autoritatea publică ar fi refuzat să rezolve o cerere de despăgubiri ce i-a fost adresată, în prealabil, în acest scop.
Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a avut în vedere că articolele din Legea nr. 554/2004, pe care le-a analizat, se referă la mai multe căi procedurale, prin intermediul cărora pot fi solicitate despăgubiri pentru prejudiciul produs, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, considerat nelegal.
Dispoziţiile art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reglementează situaţia care constituie regula în contenciosul administrativ, aceea în care cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală.
Prevederile art. 19 se referă la o situaţie distinctă, în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri şi formulează această cerere pe cale separată, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
În cauză, reclamantul a formulat plângere prealabilă, după care s-a adresat instanţei solicitând anularea actelor administrative şi repararea pagubei cauzate.
Deci, instanţa de fond a ajuns la concluzia eronată potrivit căruia despăgubirile ar trebui să formeze obiectul unei cereri separate, adresate autorităţii publice, cerere a cărei nerezolvare ar da naştere dreptului de sesizare a instanţei.
În concluzie, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (3) şi 313 teza I C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de M.I., împotriva sentinţei civile nr. 136 din 15 mai 2007 a Curţii de Apel Timişoara, secţia comercială şi de contencios administrativ.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 ianuarie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 151/2008. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 153/2008. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
