ICCJ. Decizia nr. 484/2008. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 484/2008
Dosar nr. 164933/54/2005
Şedinţa publică de la 7 februarie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Craiova, reclamanţii I.M., P.G.M. şi P.E.S. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea nulităţii absolute parţială a H.G. nr. 965/2002, respectiv a Anexei la hotărâre, denumirea bunului – „Parcul H.D.”
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că, în calitate de moştenitori ai autorilor M.G. şi A., au formulat notificare în baza Legii nr. 10/2001 pentru restituirea în natură a terenului situat în punctul „H.D.” ce a aparţinut autorului lor. Au precizat că, prin introducerea terenului în domeniul public al municipiului Craiova, s-au nesocotit prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998 şi că, la data introducerii bunului în domeniul public, acesta era deja solicitat a fi restituit, nesocotindu-se astfel, drepturile şi interesele reclamanţilor.
Prin sentinţa nr. 72 din 24 februarie 2006, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea reclamanţilor şi a anulat în parte H.G. nr. 965/2002, „Parcul H.D.”, pentru suprafaţa de 140.000 m.p.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 4017 din 15 noiembrie 2006, a admis recursul declarat împotriva acestei hotărâri de către pârâtul Guvernul României, a casat hotărârea atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând că instanţa de fond nu a administrat probe cu privire la modul în care bunul în litigiu a intrat în domeniul public, pentru a se stabili regimul juridic al terenului şi a verifica modul de soluţionare al cererii de restituire a terenului, formulată de reclamanţi. S-a reţinut, de asemenea, că prin trecerea în domeniul public a terenului pentru care reclamanţii au făcut cerere de restituire a fost încălcat dreptul acestora, şi că şi-au dovedit interesul în promovarea acţiunii, având calitate procesuală activă. S-a mai cerut, de instanţa de control judiciar, ca instanţa de fond să se pronunţe şi cu privire la efectuarea procedurii prealabile de către reclamanţi, cu privire la excepţia prematurităţii şi tardivităţii acţiunii, invocate de Guvernul României în recurs.
Rejudecând, în fond după casare, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat sentinţa nr. 179 din 21 mai 2007 prin care a respins excepţiile invocate de pârâtul Guvernul României. A admis acţiunea formulată de reclamanţii I.M., P.G.M. şi P.E.S. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. A anulat parţial H.G. nr. 965/2002, respectiv poziţia privind terenul în suprafaţă de 140.000 m.p. ce aparţine reclamanţilor.
În motivarea soluţiei s-a reţinut:
- în ceea ce priveşte excepţia prematurităţii acţiunii, că reclamanţii au luat cunoştinţă de H.G. nr. 965/2002 în cursul procesului civil prin care a fost soluţionată cererea formulată de aceştia în temeiul Legii nr. 10/2001; de asemenea, reclamanţii au formulat mai multe cereri adresate instanţelor judecătoreşti pentru restituirea terenului moştenit de la autorul lor, inclusiv au formulat notificări adresate Primăriei Craiova, demersuri anterioare emiterii H.G. nr. 965/2002;
- în ceea ce priveşte excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, s-a reţinut că aceasta este obligatorie, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, în cazul în care obiectul acţiunii îl constituie un act administrativ unilateral, ori în cauză a fost contestat un act administrativ cu caracter normativ;
- în ceea ce priveşte excepţia tardivităţii acţiunii, aceasta a fost respinsă în temeiul art. 7, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevede că termenul de 30 de zile în care persoana vătămată printr-un act administrativ unilateral trebuie să se adreseze autorităţii publice emitente, curge de la comunicarea actului, ori hotărârea Guvernului este un act normativ care nu se comunică.
Pe fondul cauzei, s-a reţinut că Guvernul României a preluat lista bunurilor ce aparţin domeniului public al municipiului Craiova, la propunerea autorităţii locale, fără să verifice dacă bunurile respective fac parte din domeniul public al autorităţii locale, fiind dobândite legal de aceasta. Reclamanţii au făcut dovada calităţii de urmaşi ai autorului lor, solicitând în temeiul Legii nr. 10/2001, restituirea terenului, făcând şi dovada interesului în promovarea acţiunii în contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Pârâtul Guvernul României a atacat cu recurs şi această hotărâre, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acţiunii reclamanţilor.
În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 52 din Constituţia României şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În esenţă, Guvernul României a formulat următoarele critici:
1. Pentru a se legitima procesual activ, în raport cu dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi ale art. 1 şi 11 din Legea nr. 554/2004, reclamanţii trebuie să facă dovada că sunt titularii unui drept subiectiv civil material, actual, real, iar nu a unei simple vocaţii de a li se restitui un imobil, potrivit Legii nr. 10/2001, astfel că H.G. nr. 965/2002 nu a adus atingere niciunui drept subiectiv al reclamanţilor şi nici nu contravine vreunei dispoziţii legale.
2. Prin natura sa juridică, actul de inventariere a bunurilor aparţinând domeniului public nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nu modifică regimul juridic al bunurilor respective şi nu este de natură a vătăma drepturile reale actuale ale deţinătorilor imobilelor. În consecinţă, orice dispută juridică în legătură cu legalitatea dobândirii titlurilor de proprietate este o acţiune reală imobiliară imprescriptibilă şi intră în competenţa de soluţionare a instanţelor de drept comun.
3. Raportat la dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, acţiunea este prematur introdusă, reclamantele neparcurgând procedura prealabilă a reclamaţiei administrative.
4. Acţiunea a fost declanşată peste termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, fiind tardiv introdusă.
În dezvoltarea acestor din urmă critici, recurentul-pârât a arătat că sunt eronate considerentele instanţei, potrivit cărora actul dedus judecăţii este un act normativ.
În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7, 9 şi 10 C. proc. civ., ultimul motiv indicat fiind însă abrogat la data pronunţării sentinţei atacate.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă P.E.S. a arătat că sentinţa instanţei de fond este temeinică şi legală, întrucât Guvernul României a încălcat mai multe prevederi legale, cuprinse în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, H.G. nr. 498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, Constituţia României şi Primul Protocol Adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale şi ordinul nr. 618/2002 pentru aprobarea precizărilor privind inventarierea bunurilor din domeniul public al statului.
De asemenea, a invocat, în combaterea recursului, Deciziile nr. 136/1998, nr. 73/1995 şi nr. 244/2006, ale Curţii Constituţionale.
Intimaţii-reclamanţi P.G.M. şi I.M. au formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care au arătat că excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale active au fost invocate de recurent şi în primul ciclu procesual, dar prin decizia nr. 4017/2006, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a constatat că nu sunt întemeiate, astfel încât sunt aplicabile prevederile art. 315 C. proc. civ., conform căruia problemele de drept dezlegate de instanţa de recurs nu mai pot fi din nou analizate.
În subsidiar, au arătat că cele două excepţii sunt neîntemeiate, deoarece reclamanţii au interes în promovarea acţiunii în contencios administrativ, în condiţiile în care au solicitat restituirea terenurilor în baza Legii nr. 10/2001 şi urmăresc un folos practic.
Cât priveşte celelalte excepţii, intimaţii-reclamanţi au arătat că excepţia prematurităţii şi excepţia tardivităţii nu au mai fost susţinute în cel de-al doilea ciclu procesual, iar excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile nu este întemeiată, pentru că hotărârea de guvern atacată este un act administrativ normativ, în înţelesul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nu le-a fost comunicată niciodată.
De asemenea, au arătat că art. 7 din Legea nr. 554/2004 impune procedura prealabilă numai pentru actul administrativ unilateral, nu şi pentru cel normativ şi că pe parcursul soluţionării dosarului au făcut demersuri la Guvernul României în vederea rezolvării amiabile a cauzei.
Pe fondul cauzei, intimaţii-reclamanţi au arătat că statul a preluat fără titlu imobilul ce a aparţinut autorului lor şi că trecerea terenului în litigiu în inventarul bunurilor care a stat la baza emiterii hotărârii de guvern criticate s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 6 şi 7 din Legea nr. 213/1998.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:
Prin cererea de chemare în judecată, intimaţii-reclamanţi au atacat prin acţiune directă în contencios administrativ, H.G. nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Dolj, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Dolj, cu privire la imobilul menţionat din Anexa 2.
Intimaţii-reclamanţi au solicitat restituirea imobilul potrivit procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001, astfel încât sunt titulari ai unui interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ, în sensul art. 52 din Constituţia României şi al art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, prevederi care nu fac referire numai la vătămarea unui drept subiectiv, aşa cum pretinde recurentul-pârât, ci şi la vătămarea unui interes legitim.
Curtea constată însă întemeiat motivul de recurs privind soluţia dată excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile administrative impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond interpretând greşit pe de o parte, natura juridică a actului administrativ dedus judecăţii şi, pe de altă parte, conţinutul noţiunii de „act administrativ unilateral” la care făcea referire art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei.
Astfel, Curtea constată că hotărârea de guvern adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public, reglementate de art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind un act administrativ-normativ, pentru că nu cuprinde reguli abstracte şi impersonale, aplicabile pentru un număr nedeterminat de cazuri sau persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, prin individualizarea fiecărui imobil atestat ca făcând parte din domeniul public şi prevăzut ca atare în anexe.
Totodată, este de menţionat că art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impunea obligaţia efectuării procedurii prealabile administrative în cazul actelor administrative unilaterale, fără a face vreo distincţie între actele administrative unilaterale individuale şi actele administrative unilaterale cu caracter normativ.
Noţiunea de „act administrativ unilateral” nu se confundă cu aceea de „act administrativ individual”, prima dintre acestea raportându-se la criteriul autorului manifestării de voinţă exprimate prin actul administrativ, iar cea de-a doua la criteriul întinderii efectelor juridice, al sferei destinatarilor actului administrativ.
Anexa 2 din H.G. nr. 965/2002 a fost publicată în M. Of. nr. 684bis/18.09.2002, este adevărat, tipărit într-un număr redus de exemplare, dar intimaţii-reclamanţi au luat cunoştinţă de hotărârea atacată pe parcursul litigiului civile întemeiat pe Legea nr. 10/2001 şi nu pot invoca necomunicarea ei, drept motiv al exonerării de obligaţia îndeplinirii procedurii prealabile, de vreme ce au acţionat în justiţie şi au anexat H.G. nr. 965/2002 la cererea de chemare în judecată.
Procedura prealabilă administrativă este o condiţie a exercitării dreptului la acţiune, neîndeplinirea ei, anterior sesizării instanţei, atrăgând inadmisibilitatea acţiunii, în raport cu prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ.
Notificările şi cererile adresate mai multor autorităţi în vederea restituirii imobilului şi punerii în posesie, în temeiul Legii nr. 18/1991 şi al Legii nr. 10/2004, anterior adoptării H.G. nr. 965/2002, nu pot fi considerate reclamaţii administrative în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2002, iar memoriul expediat Guvernului României la data de 05 martie 2007, în timp ce acţiunea în contencios administrativ era în faza rejudecării în fond după casare, are cel mult valoarea unei încercări de rezolvare amiabilă a litigiului aflat în curs de soluţionare.
Având în vedere toate aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi rejudecând cauza, va admite excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, cu consecinţa respingerii acţiunii reclamanţilor ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 179 din 21 mai 2007 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, admite excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile administrative.
Respinge acţiunea reclamanţilor I.M., P.G.M. şi P.E.S., ca inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 februarie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 482/2008. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 485/2008. Contencios. Anulare act... → |
|---|
