ICCJ. Decizia nr. 5791/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5791/2009
Dosar nr. 565/35/2009
Şedinţa publică de la 15 decembrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, la data de 07 mai 2009 şi precizată la data de 05 iunie 2009, reclamanta R.N.F. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, solicitând suspendarea executării ordinului nr. 419 din 23 aprilie 2009, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare a acestui act administrativ.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cele două condiţii prevăzute expres de art. 14 din Legea nr. 554/2004, şi anume, existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.
Reclamanta a mai susţinut că ordinul în discuţie este nelegal, deoarece este emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 97 lit. c) şi art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, întrucât încetarea raporturilor de serviciu – prin eliberarea din funcţia publică de conducere – are loc doar în cazul în care autoritatea publică îşi reduce personalul, ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public.
În plus, reclamanta a precizat că nu se află în niciunul din cazurile de reorganizare a activităţii enumerate de art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
Mai mult, în concepţia reclamantei, nu se justifică reducerea postului de inspector şef adjunct raportat la art. 100 alin. (4) din acelaşi act normativ.
Pe de altă parte, reclamanta a menţionat că, în cazul reorganizării activităţii prin reducerea posturilor, instituţia publică nu poate înfiinţa posturi similare celor desfiinţate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării.
Or, prin O.U.G. nr. 37/2009, în baza căreia s-a emis ordinul solicitat a fi suspendat, se ignoră dispoziţiile din statutul funcţionarilor publici, întrucât ordonanţa mai sus amintită prevede expres că, în locul funcţiei publice desfiinţate, se înfiinţează funcţii contractuale identice.
În ceea ce priveşte prejudiciul iminent, reclamanta a susţinut că punerea în executare a ordinului contestat este de natură să-i provoace un prejudiciu material însemnat şi previzibil, în contextul în care are probleme de sănătate, iar tratamentele sunt suportate din bugetul propriu, soţul este invalid şi are în întreţinere un copil.
Prin cererea introductivă de instanţă, reclamanta a menţionat că, împotriva actului administrativ solicitat a fi suspendat, a formulat contestaţie în temeiul Legii nr. 554/2004, acţiune ce face obiectul Dosarului nr. 511/35/2009, în care a invocat şi neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 37/2009.
Prin sentinţa nr. 102/CA/-PI din 10 iunie 2009, Curtea de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare şi a admis cererea, a dispus suspendarea executării ordinului nr. 419 din 23 aprilie 2009, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anularea acestui act administrativ.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect a cererii de suspendare, că, în speţă, reclamanta a făcut dovada faptului că, la data încetării termenului de preaviz, se afla în concediu medical, situaţie în care nu se putea pune în executare ordinul atacat, prin care reclamanta a fost eliberată din funcţia publică de conducere.
Pe fondul cererii de suspendare, prima instanţă a reţinut că, în cauza de faţă, sunt îndeplinite cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Prin actul administrativ solicitat a fi suspendat a fost desfiinţată funcţia publică de conducere de inspector şef adjunct al I.T.M. Bihor, iar reclamanta a fost eliberată din această funcţie publică, în temeiul art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009.
Instanţa a apreciat că s-a făcut dovada cazului bine justificat, avându-se în vedere dispoziţiile legale invocate de către reclamantă prin cererea de suspendare şi cu privire la care s-a arătat că au fost încălcate de către autoritatea pârâtă, cu ocazia emiterii ordinului în litigiu.
În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, instanţa a constatat că reclamanta a făcut dovada prejudiciului iminent, întrucât, în perioada anterioară emiterii ordinului atacat, atât ea, cât şi soţul au contractat câte un credit bancar, iar prin eliberarea din funcţie, nemaifiind remunerată, reclamanta va fi în imposibilitate de a achita ratele scadente.
În opinia instanţei de fond, atât reclamanta, cât şi membrii familiei sale vor fi lipsiţi de un venit sigur, ajungându-se la un prejudiciu material imposibil de recuperat.
Împotriva acestei hotărâri judecătoreşti s-a promovat recurs în termen legal de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, care a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a sentinţei atacate, iar pe fond, respingerea acţiunii ca nefondată.
În dezvoltarea căii de atac, recurentul consideră că sunt incidente prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a legii.
În concepţia recurentului, prima instanţă a ignorat total prevederile imperative ale O.U.G. nr. 37/2009, pronunţând o soluţie în totală neconcordanţă cu această normă cu putere de lege, fără a exista o constatare a neconstituţionalităţii ordonanţei în discuţie.
Au fost învederate prevederile art. 3 alin. (1) şi alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.
De asemenea, recurentul a amintit Ordinul nr. 1400 din 23 iunie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, susţinând că, începând cu 25 mai 2009, reclamanta a trecut pe funcţia publică de execuţie de inspector de muncă, clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1.
Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., prin raportare la art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului ca nefondat.
Sentinţa atacată este legală şi temeinică, în speţă nefiind întrunite cerinţele impuse de art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării sentinţei.
Instanţa de fond a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată în funcţie de situaţia faptică.
Aşa cum rezultă din înscrisul aflat la dosar fond, actul administrativ solicitat a fi suspendat este ordinul nr. 419 din 23 aprilie 2009, prin care Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a dispus, în temeiul art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, desfiinţarea funcţiei publice de conducere de inspector şef adjunct al I.T.M. Bihor.
Totodată, conducătorul instituţiei pârâte a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantei, prin eliberarea sa din funcţia publică de conducere, la data expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice. Temeiul juridic al actului administrativ este reprezentat de art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării actului administrativ individualizat anterior.
Prin sentinţa atacată cu recurs în prezenta cauză, instanţa de contencios administrativ a dispus suspendarea executării actului administrativ mai sus indicat.
Instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele care vor fi expuse în continuare:
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Art. 15 alin. (1) din acelaşi act normativ precizează că suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, iar în acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei; cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.
Din lecturarea textelor legale anterior arătate rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În mod evident, ordinul aflat în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent între o autoritate publică şi un funcţionar public: mai precis, este vorba de eliberarea din funcţia de inspector şef adjunct al I.T.M. Bihor, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 37/2009.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat, în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională.
Or, actul administrativ aflat în discuţie a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanţei anterior individualizate.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, chiar în condiţiile acceptării unei alte funcţii publice de către intimata-reclamantă, aşa cum susţine recurentul-pârât.
Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, înscrisurile existente la dosar fond atestă îndeplinirea celei de a doua condiţii impuse de lege pentru a interveni suspendarea executării actului administrativ, respectiv dovada prejudiciului iminent.
Mai precis, în perioada anterioară emiterii ordinului atacat, reclamanta şi soţul său au contractat câte un credit bancar, astfel că, în urma eliberării din funcţia ocupată de aceasta şi a lipsei remuneraţiei corespunzătoare, intimata va fi în imposibilitate să achite ratele scadente, astfel că se poate ivi situaţia executării silite.
În plus, nu trebuie ignorat faptul că intimata-reclamantă are o situaţie socială deosebită, deoarece soţul său este invalid, are un copil, iar R.N.F. este cea care asigură întreţinerea întregii familii.
Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privinţa intimatei, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil, iar, pe de altă parte, funcţiei de conducere deţinute de aceasta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcţionării serviciului public.
Prin urmare, în speţa de faţă, sunt întrunite cerinţele impuse de art. 14 alin. (1) prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare a actului administrativ.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei nr. 102/CA/-PI din 10 iunie 2009 a Curţii de Apel Oradea, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 decembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5770/2009. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 5796/2009. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
