ICCJ. Decizia nr. 5819/2009. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5819/2009
Dosar nr. 349/57/2008
Şedinţa publică de la 15 decembrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanta L.E. a ridicat excepţia de nelegalitate parţială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 30 octombrie 1992, eliberat de fostul Minister al Industriilor, în ce priveşte dispoziţia de cuprindere în acest certificat a terenului în suprafaţă de 951 m.p., proprietatea pârâtei şi a antecesorului intimatului, F.C.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că în certificatul a cărui legalitate se contestă, a fost cuprinsă şi suprafaţa de 951 m.p. ce se pretinde că aparţine autoarei excepţiei şi intimatului F.C., includerea acestei suprafeţe făcându-se cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 15/1990 şi a H.G. nr. 834/1991.
Se mai susţine, că SC F. SA Deva nu a deţinut acest teren în patrimoniu în virtutea unui drept de administrare operativă, ci l-a deţinut în calitate de locator potrivit contractului din 1974, încheiat între C.A.P. Cristur şi Grupul de Şantiere Construcţii Forestiere Deva, contract ce a încetat de drept la data adoptării Legii nr. 18/1991, terenul revenind în proprietate, cu titlu de reconstituire, pârâtei L.E. şi antecesorului intimatului, F.C.
Prin întâmpinare, intimata SC F. SA a cerut respingerea excepţiei ca nefondată, întrucât reclamanta nu justifică niciun interes în cauză.
La rândul său, Ministerul Economiei şi Finanţelor, tot prin întâmpinare, a solicitat respingerea excepţiei ca inadmisibilă.
Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 144/F/CA din 16 iunie 2009, a respins excepţia de nelegalitate parţială ridicată de pârâta L.E., având ca obiect certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 30 octombrie 1992.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond, prin raportare la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa C.J.C.E. a înlăturat de la aplicare dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentală, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
S-a reţinut, astfel, că aceste dispoziţiile legale încalcă dreptul la un proces echitabil, prin aceea că permiţând anularea fără limită în timp a unui act administrativ irevocabil emis de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravine principiului securităţii raporturilor juridice.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs reclamanta L.E., în temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Recurenta a susţinut, în esenţă, că interpretând eronat probele din dosar, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că terenul în suprafaţă de 951 m.p. a intrat în anul 1990 în patrimoniul intimatei SC F. SA Deva, respectiv în administrarea operativă a acesteia, ca urmare a cedării făcute de C.A.P. Cristur.
Astfel, instanţa ar fi trebuit să înlăture actul intitulat „cerere de transfer”, act ce poartă antetul A.C.M.R. Deva nr. 115 din 04 aprilie 1990, iar nu antetul C.A.P. Cristur, acest act fiind nul, susţine recurenta, deoarece nu a fost adoptat potrivit statutului C.A.P., respectiv ca urmare a hotărârii adunării generale a cooperatorilor.
Printr-un alt motiv de recurs, recurenta susţine că sentinţa instanţei de fond este nelegală şi sub aspectul înlăturării aplicării art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, deşi, aceste prevederi au fost considerate de Curtea Constituţională a României, ca fiind constituţionale, astfel că, instanţele judecătoreşti, indiferent de ierarhia acestora, trebuiau să le respecte.
De asemenea, recurenta a susţinut că argumentele aduse de prima instanţă privind respectarea principiului securităţii juridice, al dreptului la un proces echitabil, sunt de natură să încalce dreptul fundamental cuprins în art. 44 din Constituţia României şi în art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ratificat de România prin Legea nr. 30/1994, respectiv dreptul de proprietate deţinut de reclamantă asupra terenului în litigiu, preluat în mod abuziv în perioada comunistă.
Examinând cauze prin prisma motivelor invocate de recurentă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Excepţia de nelegalitate este reglementată aşadar, ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ diferită de acţiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.
Este adevărat că prin Decizia nr. 874 din 10 iulie 2008, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 şi a art. 2 alin. (2) din Legea nr. 262/2007, făcând trimitere la mai multe decizii anterioare, cu nr. 404, nr. 425 şi nr. 354/2008, prin care a reţinut că textele de lege criticate sunt în acord cu principiul stabilităţii raporturilor juridice care, deşi nu este consacrat expres în Constituţia României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală şi din preambulul Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, cu principiul neretroactivităţii legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
Fără a ignora sau nega consistenţa argumentelor reţinute în contenciosul constituţional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul naţional este chemat în mod direct şi nemijlocit să facă efective drepturile şi libertăţile consacrate de Convenţia pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale, aşa cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanţie a aplicării blocului de convenţionalitate în dreptul intern, atât în privinţa calităţii legii naţionale, cât şi în interpretarea şi aplicarea acesteia.
Cu privire la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituţia României instituie, pentru situaţia în care există un conflict între legile naţionale şi normele cuprinse în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, regula aplicării directe şi cu prioritate a tratatelor internaţionale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenţei unor dispoziţii mai favorabile cuprinse în dreptul intern.
Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepţiei de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă şi actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securităţii raporturilor juridice, element fundamental al preeminenţei dreptului, enunţată în preambulul Convenţiei ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părţi şi în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe judecătoreşti (cauza Brumarescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414/31.08.2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002, cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).
Deşi se referă la repunerea în discuţie, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, argumentele Curţii de la Strasbourg pot fi reţinute şi în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele şi condiţiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu.
Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, Înalta Curte constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
În speţă, actul administrativ vizat de excepţia de nelegalitate este certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor din 30 octombrie 1992 emis în favoarea SC F. SA Deva în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990.
Acest certificat este un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui drept de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina şi jurisprudenţa au acceptat-o în mod tradiţional numai cu privire la actul administrativ normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu şi era soluţionat de către instanţa competentă să judece cauza respectivă.
În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecăţii şi de a asigura protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale părţilor, Înalta Curte constată că respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocată de recurenţii-reclamanţi nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăşi, dreptului lor de proprietate şi nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziţiei lor procesuale.
Dimpotrivă, cenzurarea fără limită în timp a unui act administrativ individual care dă naştere unui drept de proprietate, pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate, ar rupe echilibrul procesual, pentru că în dreptul administrativ nu există distincţie de regim juridic între nulitatea absolută şi nulitatea relativă, corespunzător regimului nulităţilor din dreptul civil.
Dreptul de proprietate poate fi ocrotit pe calea unei acţiuni în revendicare, în care, dacă părţile etalează titluri provenind de la autori diferiţi, instanţa civilă învestită cu acţiunea în revendicare este îndrituită să le compare, pentru a-l stabili pe cel preferabil, luând în calcul nu numai conformitatea cu legea din punct de vedere formal, ci şi consistenţa drepturilor autorilor de la care provin titlurile – metodă caracterizată de doctrina civilă drept o aplicaţie a principiului nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet.
Totodată, Înalta Curte constată că respingerea excepţiei de nelegalitate prin prisma motivelor expuse anterior nu poate fi socotită o dezînvestire nelegală a instanţei de contencios administrativ sesizate printr-o încheiere nesupusă niciunei căi de atac, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru că instanţa civilă în faţa căreia a fost invocată excepţia a efectuat o verificare limitată la două aspecte: natura juridică administrativ a actului vizat de excepţie şi existenţa dependenţei dintre soluţionarea litigiului de fond şi actul respectiv.
Având în vedere toate considerentele de mai sus, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat normele din legislaţia naţională în acord cu prevederile Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentate, în limitele puterilor conferite judecătorului naţional prin art. 20 din Constituţia României şi ca efect al principiilor cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauza Dumitru Popescu împotriva României, hotărârea din 26 aprilie 2007).
În consecinţă, recursul va fi respins, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de L.E. împotriva sentinţei civile nr. 144/F/CA din 16 iunie 2009 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 decembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5797/2009. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 5821/2009. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
