ICCJ. Decizia nr. 1443/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1443/2010
Dosar nr.6846/2/2009
Şedinţa publică din 12 martie 2010
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:
Prin sentinţa nr. 3489 din 27 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti a admis acţiunea reclamanţilor şi a suspendat executarea adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, până la soluţionarea fondului acţiunii în anularea acestui act.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut faptul că adresa în discuţie reprezintă, cel puţin la nivel de aparenţă, un act administrativ, în condiţiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecinţe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanţilor.
În opinia Curţii, adresa atacată pare a contraveni legalităţii, deoarece adresa apare ca vădit nelegală prin raportare la dispoziţiile art. 47 din Legea nr. 50/1996 republicată, cu modificările ulterioare, a căror aplicabilitate în cauză a fost recunoscută prin Decizia nr. 21/2008 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
De asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenţie cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor băneşti cuvenite reclamantului pentru luna iunie 2009, în condiţiile în care acesta îşi desfăşurase activitatea în acea lună.
În aceeaşi ordine de idei, Curtea arată că refuzul plăţii sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă şi dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.
Curtea reţine că prin adresa atacată s-a dispus suspendarea efectelor unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalităţii actului administrativ atacat, în condiţiile în care efectele unei hotărâri judecătoreşti irevocabile nu pot fi suspendate nici chiar printr-un act cu caracter normativ.
În concepţia Curţii, paguba materială suportată de reclamanţi constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării magistraţilor.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti (devenit ulterior Ministerul Justiţiei) care a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în principal şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă OUG nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de faţă sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare.
S-a arătat că Legea nr. 50/1996, care prevedea sporul indicat, a fost abrogată prin OG nr. 83/2000, iar prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi de Casaţie, pronunţată într-un recurs în interesul legii, s-a interpretat faptul că judecătorii, procurorii, magistraţii-asistenţi, precum şi personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică şi după intrarea în vigoare a OG nr. 83/2000 aprobată prin Legea nr. 334/2001.
Recurentul a precizat că prin Decizia nr. 838/2009 Curtea Constituţională a constatat existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte şi Parlamentul României, Guvernul României, pe de altă parte.
Recurentul a precizat că prin această Decizie, Curtea Constituţională a statuat faptul că nici Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi nici instanţele judecătoreşti sau alte autorităţi publice ale statului nu au competenţa de a controla constituţionalitatea legilor sau ordonanţelor, indiferent dacă acestea sunt sau nu în vigoare, soluţie care se impune a fi acceptată ca suverană, contrar celor reţinute în Decizia nr. 21/2009 a secţiilor unite ale Înaltei Curţi, în sensul că verificarea constituţionalităţii şi soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate având ca obiect norme abrogate revine instanţelor judecătoreşti.
Recurentul a arătat că în momentul de faţă singurul fundament al plăţii sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de hotărârile judecătoreşti, iar la momentul actual această plată se va efectua numai în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din OUG nr. 71/2009, situaţie în care nu se pune problema retroactivităţii, întrucât adresa respectivă nu produce nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi şi în secundar pentru că se referă la efectele OUG nr. 71/2009, care nu produce efecte retroactive.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie analizând motivele invocate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează:
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În cauza de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători, personal auxiliar şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate susţine că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În raport de dispoziţiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanţilor, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 3489 din 27 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 martie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1444/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 1442/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
