ICCJ. Decizia nr. 3394/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3394/2010
Dosar nr. 4549/2/2009
Şedinţa publică de la 25 iunie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 3996 din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de R.R.C. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României, prin care reclamantul a solicitat anularea Deciziei nr. 224 din 17 februarie 2009, emisă de pârât, reintegrarea sa în funcţia deţinută la data emiterii acestei decizii şi obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, reprezentând toate drepturile băneşti de care ar fi beneficiat, calculate de la data emiterii actului contestat şi până la data reintegrării efective în funcţia deţinută. Prin aceeaşi sentinţă a fost admisă cererea de intervenţie în interesul pârâtului formulată de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA).
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea deciziei nr. 224/2009 emisă de Primul Ministru, prin care a fost eliberat din funcţia de preşedinte al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca fiind dată cu încălcarea art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, în sensul că nu a fost respectată numirea anterioară dispusă pe o durată de 5 ani şi ca nemotivată, reclamantul susţinând că simpla manifestare de voinţă a Primului Ministru de a-l elibera din funcţie nu este suficientă pentru a înlătura de la aplicare aceste dispoziţii legale.
Instanţa a respins critica reclamantului în sensul că actul contestat a fost emis cu încălcarea art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, apreciind că acest text legal, ce prevede un interval maxim pentru care cel numit în funcţia de preşedinte poate exercita mandatul primit, nu poate fi interpretat în sensul limitării prerogativelor Primului-ministru de a elibera preşedintele A.N.S.V.S.A. înainte de termenul limită de 5 ani.
Împrejurarea că decizia nr. 224/2009 nu conţine motivele pe care se sprijină nu a fost considerată de curtea de apel o cauză de nevaliditate a actului, din înscrisurile depuse la dosar rezultând că aceasta este procedura uzată de Primul Ministru la emiterea deciziilor de numire sau de eliberare din funcţie, de a nu menţiona în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse şi în raport cu faptul că H.G. nr. 50/2005 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului nu conţine dispoziţii privind obligativitatea motivării deciziilor.
Curtea de apel a arătat că funcţia de preşedinte al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor este o funcţie de demnitate publică, ce presupune un complex de atribuţii şi responsabilităţi stabilite prin lege pe care şi le asumă persoana învestită în urma numirii sale de către Primul ministru.
Din susţinerile pârâtului şi ale intervenientei Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, instanţa a reţinut că raportul de activitate pentru anul 2008 al autorităţii nu a putut fi analizat la începutul anului 2009 de către Guvern şi Primul Ministru, întrucât acesta nu a fost depus până la finele anului 2008, ci doar în luna martie 2009, după eliberarea din funcţie a reclamantului. A mai reţinut instanţa că prin procesul-verbal de constatare din 29 iulie 2009 al Curţii de Conturi a României, întocmit ulterior actului contestat, dar privitor la perioada în care reclamantul a fost preşedinte, au fost constatate abateri de la legalitate şi regularitate în privinţa costului de execuţie, abateri care au determinat producerea de prejudicii.
A reţinut astfel instanţa că lipsa raportului de activitate al autorităţii publice a îndreptăţit pârâtul să dispună măsuri urgente pentru asigurarea bunei funcţionări a Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, de natura celei dispuse prin Decizia nr. 224 din 17 februarie 2009, de eliberare din funcţie a reclamantului.
2. Recursul exercitat de reclamant
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în sensul că a fost dată cu aplicarea greşită a legii şi interpretarea eronată a probelor cauzei.
În motivarea căii de atac, recurentul – reclamant a invocat, în esenţă, următoarele critici, ce pot fi încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Interpretarea eronată a prevederilor art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004.
În dezvoltarea acestei critici, recurentul – reclamant a recurs la argumente de interpretare istorico-teleologică a prevederilor legale menţionate, arătând că aceasta a fost adoptată în contextul negocierilor purtate de România pentru aderarea la Uniunea Europeană, în vederea armonizării legislaţiei naţionale şi a actualizării ei în raport cu acquis – ul comunitar.
În acest sens, recurentul – reclamant a arătat că în expunerea de motive a actului normativ în cauză s-a menţionat expres imperativul modificării cadrului instituţional al reorganizării serviciilor sanitar-veterinare, pentru crearea unei corespondenţe cu autorităţile veterinare ale Uniunii Europene. Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară, înfiinţată prin Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European şi al Consiliului din 28 ianuarie 2002, este o entitate ce funcţionează pe principiul independenţei, transparenţei, confidenţialităţii şi accesului la documente şi informaţii, condusă de un consiliu de administraţie şi un director executiv numit pe o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului, având în componenţa sa şi un forum consultativ şi un comitet ştiinţific.
În mod similar a fost concepută şi organizarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin Legea nr. 215/2004, de aprobare a O.G. nr. 42/2004, care în art. 65 prevede că autoritatea naţională constituie structura de contact cu Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară şi acţionează pe bază de autonomie funcţională şi decizională, conform angajamentelor asumate de România.
De asemenea, recurentul – reclamant a arătat că interpretarea logică a normei care instituie durata de 5 ani a mandatului preşedintelui exclude concluzia primei instanţe, care, preluând punctul de vedere al intimatului-pârât, a conferit textului legal o valoare pur orientativă, lipsită de utilitate.
Aprecierea greşită a probei cu înscrisuri administrate în cauză
În cadrul acestei critici, recurentul – reclamant a arătat că prima instanţă a soluţionat cauza pe baza unor înscrisuri între care nu se regăsea documentaţia care a stat la baza emiterii deciziei contestate, a preluat concluziile procesului-verbal de constatare din 29 iulie 2009, încheiat de Curtea de Conturi ulterior emiterii actului supus judecăţii, a reţinut unele argumente neverosimile pe care pârâtul şi intervenienta nu le-au invocat şi a apreciat că nemotivarea deciziei se înscrie în „procedura uzată de primul ministru….de a nu menţiona în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse”.
3. Apărările intimaţilor
Prin întâmpinarea depusă la dosar, Primul Ministru al României a arătat, în esenţă, că: numirea şi eliberarea din funcţie a secretarilor de stat reprezintă prerogativa absolută acordată de lege primului ministru; funcţia de preşedinte al autorităţii în cauză este una de demnitate publică; eliberarea din funcţia de demnitate publică are natura unei măsuri juridice care reflectă raportul dintre legalitate şi oportunitate, aşa cum este apreciat de echipa guvernamentală; instanţa de fond a reţinut corect că prevederile art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 nu constituie o limitare legală a prerogativei primului ministru de a elibera din funcţie preşedintele autorităţii.
În ceea ce priveşte cererea de obligare la plata despăgubirilor reprezentând drepturile salariale de care ar fi beneficiat recurentul – reclamant, a fost invocată excepţia lipsei calităţii procesuale a Primului ministru, cu motivarea că Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor este o instituţie cu personalitate juridică, având patrimoniu şi buget propriu, şi în eventualitatea admiterii recursului s-ar impune stabilirea obligaţiei de plată în sarcina ei.
Intimata - intervenientă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi-a structurat apărările în jurul unor argumente similare celor invocate de Primul Ministru, subliniind că legislaţia în vigoare nu defineşte conceptul de demnitate publică şi nu cuprinde norme speciale pentru eliberarea din funcţie a secretarilor de stat. Referindu-se la durata de 5 ani a mandatului, prevăzută de art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, intimata-intervenientă a arătat că norma nu limitează prerogativa Primului Ministru de a elibera din funcţie preşedintele, cu rang de secretar de stat, al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a amintit că nici unul dintre foştii preşedinţi nu şi-a exercitat funcţia timp de 5 ani, durata mandatelor lor fiind între 7 luni şi 11 luni.
II Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Actul administrativ supus controlului instanţei de contencios administrativ pe calea prevăzută de art. 52 din Constituţia României şi de art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este decizia nr. 224 din 17 februarie 2009, prin care Primul Ministru al Guvernului României a dispus eliberarea recurentului-reclamant din funcţia de preşedinte, cu rang de secretar de stat, al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor.
În preambulul deciziei au fost indicate, ca temeiuri de drept, prevederile art. 15 lit. a) şi art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 130/2006 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinea acesteia, cu modificările şi completările ulterioare.
Cu referire la criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte reţine următoarele:
Motivul de recurs privind interpretarea eronată a prevederilor art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004.
Potrivit textului de lege menţionat, perioada de exercitare a funcţiei de preşedinte al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor este de 5 ani.
În temeiul art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001, primul ministru numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1) din aceeaşi lege, iar potrivit art. 19 din actul normativ menţionat, în îndeplinirea atribuţiilor sale, Primul ministru emite decizii, în condiţiile legii.
Este adevărat că funcţia de conducător al unei autorităţi publice centrale de specialitate, cu rang de secretar de stat, este calificată în art. 1 din O.G. nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică centrală ca fiind o funcţie de demnitate publică şi că în exercitarea atribuţiilor de numire şi, corespunzător, de numire în funcţiile de demnitate publică, primul ministru dispune de o marjă de apreciere în cadrul căreia are dreptul de a efectua o analiză a criteriilor de ordin obiectiv şi subiectiv ce pot fundamenta măsurile dispuse.
Dreptul de apreciere nu poate fi exercitat însă în mod abuziv, arbitrar, fără justificări legale şi în afara oricărui control, pentru că, prevăzând o durată a mandatului de 5 ani, diferită de durata mandatului membrilor Guvernului, art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 exprimă intenţia legiuitorului de a conferi o reală stabilitate în exercitarea funcţiei de preşedinte al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin evitarea unei corespondenţe între aceasta şi schimbările guvernamentale. Prevederea menţionată constituie, totodată, o garanţie în plus a asigurării autonomiei funcţionale şi decizionale a autorităţii şi a respectării principiului independenţei în activitatea acesteia, prevăzute în art. 65 şi 71 din O.G. nr. 42/2004.
De aceea, instanţa de control judiciar constată că semnificaţia juridică pe care curtea de apel a dat-o prevederilor art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, preluând argumentele intimaţilor – aceea de a fixa un interval maxim pentru care cel numit în funcţia de preşedinte poate exercita mandatul primit – este rezultatul unei interpretări greşite a normei juridice în discuţie şi al deturnării acesteia de la scopul pentru care a fost edictată.
În acest context, fără a nega, aşadar, marja de apreciere de care dispune primul ministru în exercitarea atribuţiilor sale, Înalta Curte constată că decizia contestată nu cuprinde nici un motiv de fapt sau de drept care să permită evaluarea proporţionalităţii măsurii de eliberare a recurentului – reclamant din funcţia deţinută, în virtutea principiului potrivit căruia actele administrative nu trebuie să depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporţionate în raport cu scopurile vizate.
Contrar aprecierilor primei instanţe, Înalta Curte reţine că, deşi obligaţia motivării actelor administrative individuale nu are o consacrare generală în sistemul naţional de drept, aceasta constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi subiective ori situaţii juridice individuale, pentru că numai în acest fel poate fi verificată îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 53 din Constituţia României pentru restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.
Motivarea actelor administrative constituie, totodată, una dintre coordonatele dreptului la o bună administrare, prevăzut în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, care nu mai poate fi ignorată ca reper în orientarea conduitei autorităţilor naţionale din momentul în care modificările aduse articolului 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană prin Tratatul de la Lisabona au conferit cartei valoare juridică egală cu cea a tratatelor.
Considerentul reţinut în motivarea sentinţei atacate, în sensul că „aceasta este procedura uzată de Primul ministru la emiterea deciziilor de numire sau de eliberare din funcţie, de a nu menţiona în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse”, ignoră rolul instanţei de contencios administrativ în exercitarea controlului de legalitate asupra actelor administrative, acela de a sancţiona practicile administrative contrare normelor şi principiilor dreptului administrativ, iar nu de a valida o procedură uzuală nelegală.
Motivul de recurs privind aprecierea greşită a probei cu înscrisuri
În opinia primei instanţe, deşi procesul-verbal de constatare din 29 iulie 2009 al Curţii de Conturi a României (înregistrat la A.N.S.V.S.A. cu nr. 8921 din 17 iulie 2009) a fost întocmit ulterior actului contestat, întrucât a constatat abateri de la legalitate şi regularitate în perioada în care recurentul – reclamant a fost preşedinte, a îndreptăţit adoptarea unor măsuri urgente pentru asigurarea bunei funcţionări a autorităţii.
Acest raţionament nu poate fundamenta însă măsura eliberării din funcţie a recurentului – reclamant, pentru că o motivare întocmită ulterior nu poate avea drept consecinţă acoperirea viciilor iniţiale ale actului administrativ atâta vreme cât acesta nu cuprinde măcar un minim de temeiuri care să poată fi apoi detaliate şi nu face trimitere la nici un act preparatoriu sau operaţiune administrativă prealabilă depunerii măsurii.
2. Soluţia adoptată în recurs şi temeiul legal al acesteia
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ. va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul admiterii acţiunii principale, formulate de reclamantul R.R.C. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României şi intervenienta în interesul pârâtului Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
În temeiul art. 18 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, va fi anulată decizia contestată, iar pârâtul va fi obligat să plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile băneşti de care acesta ar fi beneficiat începând cu data emiterii deciziei şi până la data reintegrării efective în funcţie. Apărările intimatului – pârât, în sensul că nu are calitate procesuală pasivă pentru capătul de cerere privind plata despăgubirilor urmează a fi înlăturate, pentru că izvorul obligaţiei constă în emiterea actului nelegal vătămător, astfel încât obligaţia de reparare a pagubei cauzate revine emitentului acestuia, iar nu autorităţii în cadrul căreia destinatarul actului îşi exercita funcţia.
Potrivit art. 274 C. proc. civ., pârâtul va fi obligat să plătească reclamantului cheltuielile de judecată constând în onorariul de avocat, conform facturii din 15 mai 2009 şi chitanţei din 15 mai 2009, depuse, în copii certificate, la dosarul de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de R.C.R. împotriva sentinţei civile nr. 3996 din 18 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în tot sentinţa atacată, în sensul că admite acţiunea formulată de reclamantul R.C.R. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României şi intervenienta în interesul pârâtului Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi anulează Decizia nr. 224 din 17 februarie 2009 a Primului Ministru al României. Dispune reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii actului anulat şi obligă pârâtul să plătească reclamantului drepturile băneşti de care acesta ar fi beneficiat începând cu data emiterii deciziei nr. 224 din 17 februarie 2009 şi până la data reintegrării efective în funcţie.
Obligă pârâtul la plata către reclamant a sumei de 3570 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3382/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 3525/2010. Contencios. Anulare act de control... → |
|---|
