ICCJ. Decizia nr. 4029/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4029/2010
Dosar nr. 1336/36/2009
Şedinţa publică de la 1 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prima instanţă
Prin cererea înregistrată sub nr. 1336/36 din 29 septembrie 2009 la Curtea de Apel Constanţa, reclamantul B.E. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Ordinului nr. 1530 din 24 august 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, obligarea pârâtului Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale la reintegrarea pe funcţia publică deţinută anterior, respectiv inspector şef Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanţa, obligarea pârâtului Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcţia deţinută, obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
Totodată, a solicitat şi suspendarea executării ordinului până la pronunţarea instanţei de fond.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcţionar public, deţinând funcţia de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanţa, fiind numit în funcţie în baza Ordinului Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei nr. 736/2005.
A precizat reclamantul, că la data de 23 aprilie 2009 a fost emis Ordinul nr. 444/2009 de către Ministerul, Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale, prin care, în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 s-a desfiinţat funcţia publică de conducere de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanţa.
Totodată, potrivit art. 2 din acelaşi ordin, raportul de serviciu al reclamantului a încetat prin eliberarea din funcţie, la data de 25 mai 2009, ca urmare a expirării termenului de preaviz.
A menţionat reclamantul că prin încheierea pronunţată la data de 15 iulie 2009 de către Curtea de Apel Constanţa în Dosarul nr. 721/36/2009, s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 444/2009 prin care s-a desfiinţat funcţia publică de inspector şef la Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanţa.
Ulterior pronunţării acestei încheieri, a precizat reclamantul că a formulat o notificare prin care, a adus la cunoştinţă Inspectoratului Teritorial de Muncă şi Ministerului Muncii dispoziţiile instanţei, solicitând reintegrarea pe postul deţinut anterior.
Ca urmarea notificării formulate, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale a emis Ordinul nr. 1529/2009, prin care a luat act de dispoziţiile instanţei şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 444/2009, pentru ca, în aceeaşi zi, să emită şi Ordinul nr. 1530/2009, prin care a constatat că, începând cu data de 25 mai 2009, funcţia publică de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă Constanţa a fost desfiinţată, şi pe cale de consecinţă, raportul de serviciu a încetat, retroactiv, începând cu data de 25 mai 2009.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 37/2009, reclamantul a apreciat că aceasta este neconstituţională, sens în care, în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a invocat excepţia de neconstituţionalitate.
Pârâtul legal citat a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea plângerii prealabile.
Prin încheierea de şedinţă din data de 14 octombrie 2009, instanţa a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, iar prin Încheierea de şedinţă nr. 463 din 23 octombrie 2009, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat ca rămas fără obiect şi a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009.
Prin Sentinţa nr. 646/CA din 18 decembrie 2009, Curtea de Apel Constanţa a admis acţiunea formulată de reclamantul B.E., a anulat Ordinul nr. 1530 din 24 august 2009 emis de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, a obligat pârâtul la reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior emiterii ordinului şi a obligat pârâtul la plata către reclamant a unei despăgubiri egală cu salariile, indexate, majorate şi recalculate, precum şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcţia deţinută.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea, a reţinut, că, având în vedere că actul normativ, în baza căruia a fost emis ordinul atacat, a fost declarat neconstituţional, rezultă că actele emise în baza acestuia sunt nelegale.
A mai reţinut Curtea că prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând astfel dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţia României.
Instanţa de recurs
Împotriva Sentinţei nr. 646/CA din 18 decembrie 2009 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale.
În motivele de recurs s-a susţinut că soluţia instanţei de fond a fost adoptată cu aplicarea greşită a legii.
Astfel, s-a precizat că ordinul de eliberare din funcţie a fost adoptat în baza O.U.G. nr. 37/2009, lista anexă cuprinzând şi direcţiile inspectoratele judeţene de muncă, desfiinţarea funcţiei producându-se prin efectul legii, actul fiind legal emis în raport de legislaţia în vigoare în momentul emiterii acestuia şi că funcţia publică deţinută de reclamant a rămas desfiinţată şi după abrogarea O.U.G. nr. 37/2009, ca efect al adoptării O.U.G. nr. 105/2009.
În motivarea recursului s-a mai precizat că reclamantului-intimat i s-a oferit o funcţie publică vacantă de execuţie, inspector de muncă, clasa 1, grad profesional superior, treapta I, la Serviciul Control Securitate şi Sănătate în Muncă în cadrul D.S.V.S.A., şi ca urmare i s-a respectat dreptul la muncă şi protecţie socială.
Înalta Curte, examinând motivele de recurs, obiectul acţiunii, legislaţia aplicabilă reţine:
Situaţia de fapt
Prin Ordinul nr. 1530 din 24 august 2009, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale l-a eliberat din funcţia publică de inspector şef la Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanţa, pe reclamantul B.E., ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009.
Reclamantul a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, derivând din neconstituţionalitatea ordonanţei.
S-a invocat excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009.
În timpul soluţionării acestei cauze, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a României a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Legislaţia aplicabilă
Legea nr. 554/2004, art. 9 alin. (1) - Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
Alin. (4) - În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. al României, Partea I.
Alin. (5) - Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.
Constituţia României, art. 146 alin. (1) – Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:
lit. a) - se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
Art. 146 alin. (1) lit. d) - hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial;
Legea nr. 47/1992, art. 29 alin. (3) - Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.
Art. 29 alin. (5) - Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă.
Art. 15 - Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.
În vederea soluţionării prezentului recurs, se va efectua, în continuare, atât analiza legislaţiei specifice cu aplicabilitate în cauză, cât şi expunerea consideraţiilor teoretice privind excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Constituţia fixează cadrul juridic al controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale a României, Legea nr. 47/1992.
După criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori şi controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar, în acest caz, şi a ordonanţelor de guvern.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti fiind un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei.
Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe.
În ceea ce priveşte admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate ridicate de o parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispoziţiile neconstituţionale îşi încetează efectele din momentul adoptării deciziei Curţii Constituţionale, concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.
Astfel, potrivit procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanţa sesizată, dacă apreciază că excepţia are legătură cu soluţionarea cauzei suspendă judecata şi trimite dosarul la Curtea Constituţională.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
În situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.
Dimpotrivă, orice acţiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispoziţiile constituţionale şi cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabileşte în concret atribuţiile şi competenţele Curţii Constituţionale.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză, Decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi
În cazul O.U.G. nr. 37/2009 s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din această ordonanţă, într-un dosar al Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 3 iunie 2009 fiind sesizată Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei.
Ulterior, la 26 iunie 2009 Camera Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a ordonanţei şi totodată asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
Prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
La pronunţarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituţionalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituţională că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
S-a precizat că potrivit Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja soluţionată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În raport de considerentele celor două decizii, se reţine că, în cazul excepţiei de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existenţa motivului de inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât deja actul a fost declarat neconstituţional printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale, declarând neconstituţional şi actul normativ nou care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare nu a avut o existenţă juridică proprie.
Atât dispoziţiile cât şi considerentele celor două decizii pronunţate de Curtea Constituţională demonstrează că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituţională şi că excepţia formulată era întemeiată.
În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituţia României, s-a creat un cadru juridic special.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează în alin. (4) situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se şi neconstituţionalitatea ordonanţei care a stat la baza adoptării actului administrativ.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 şi implicit această ordonanţă, precum şi O.U.G. nr. 105/2009.
În consecinţă, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantului dintr-o funcţie publică în alte situaţii decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcţia deţinută de reclamant a fost şi rămâne desfiinţată.
Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei ordonanţe a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 ca neconstituţională, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de însăşi dispoziţiile ordonanţei.
Înalta Curte arată că actele şi măsurile adoptate în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
În ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei deţinută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curţii Constituţionale măsura contravine Constituţiei.
De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenţei dreptului şi noţiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenţie se opun oricărei ingerinţe a puterii legislative în administrarea justiţiei, în scopul influenţării soluţionării judicioase a unui litigiu.
Ori, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 şi nr. 105/2009, s-a săvârşit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancţionată de instanţa de fond cu anularea actului vătămător.
Desfiinţarea postului deţinut de reclamant prin cele 2 ordonanţe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale, astfel că se revine la forma şi structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică şi ale cărei dispoziţii sunt de natură să asigure stabilitatea funcţiei publice, ca element al securităţii sociale.
În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva Sentinţei nr. 646/CA din 18 decembrie 2009 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 1 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3994/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4056/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
