ICCJ. Decizia nr. 4647/2010. Contencios

Decizii ICCJ 2010 (Contencios administrativ)

I. Circumstanțele cauzei

1. Obiectul acțiunii și cadrul procesual.

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Timișoara, reclamantul M.D.A. a chemat în judecată, în calitate de pârâți, Ministerul Justiției și Ministrul Justiției, solicitând suspendarea Ordinului din 29 martie 2010 prin care s-a dispus încetarea calității de executor judecătoresc, până la pronunțarea instanței de fond.

în motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că acest ordin i-a fost comunicat în data de 8 aprilie 2010 și că Ministrul Justiției a dispus încetarea calității de executor judecătoresc ca urmare a pensionării pentru limită de vârstă în anul 2001 (în cadrul sistemului public de pensii), iar ordinul de încetarea calității de executor judecătoresc a fost emis după 9 ani, mai exact în data de 29 martie 2010.

Reclamantul a mai susținut că acest act administrativ este în mod vădit nelegal, fiind emis cu nerespectarea prevederilor legale privind dreptul la muncă și totodată este pe cale să producă o pagubă iminentă și gravă, ireparabilă, atât activității biroului său de executor judecătoresc, cât și persoanelor care au dosare de executare silită aflate în cadrul biroului în diverse stadii de rezolvare.

Reclamantul a considerat că pensionarea sa pentru limită de vârstă în cadrul sistemului public de pensii pentru activitatea desfășurată în sectorul de stat, anterior Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, nu poate constitui motiv de încetare a calității de executor judecătoresc în baza art. 22 alin. (1) lit. b) din această lege, invocat de către emitentul ordinului atacat.

De altfel, așa se explică faptul că în același an 2001, Ministrul Justiției a emis Ordinul din data de 4 aprilie 2001, prin care l-a numit, în conformitate cu art. 63 din Legea nr. 188/2000, executor judecătoresc, cu drept de a-și stabili sediul biroului în circumscripția Judecătoriei Timișoara.

însuși Ministerul Justiției, prin răspunsul comunicat Președintelui Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești transmis cu adresa din 29 decembrie 2004, a făcut precizarea că executorii judecătorești își pot desfășura activitatea și după împlinirea vârstei standard de pensionare, în măsura în care doresc acest lucru, pensionarea intervenind numai la cererea celui interesat.

în același sens este și răspunsul Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei, transmis Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești prin adresa din 28 decembrie 2004, în care se arată că executorii judecătorești sunt liber profesioniști, iar încetarea calității acestora nu are loc automat prin împlinirea vârstei standard de pensionare, ci prin solicitarea expresă a persoanei interesate.

O altă interpretare, în ceea ce-l privește, a prevederilor art. 22 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, ar echivala cu o discriminare față de celelalte persoane care pot cumula pensia cu alte venituri obținute din activitățile pe care le desfășoară, unele chiar în sectorul public, ca, de exemplu, în baza Legii nr. 329/2009.

Reclamantul a mai arătat că, în afara acestor prevederi legale, prin ordin au fost încălcate și dispoziții constituționale, convenționale și comunitare în materiile drepturilor fundamentale ale omului, nediscriminării, restrângerii exercițiului unor drepturi, priorității dreptului comunitar, neretroactivității actelor juridice, stabilității raporturilor juridice și a drepturilor câștigate dispunându-se încetarea activității pentru motivul că a fost pensionat pentru limită de vârstă în sectorul public, a fost discriminat pe criteriu de vârstă, încălcându-se prevederile constituționale privind interzicerea discriminării [art. 16 alin. (1) din Constituție] și Convenția Europeană a Drepturilor Omului (art. 14). De asemenea, prin art. 20, 23 și art. 24 din Carta Socială Europeană din 3 mai 1996, ratificată prin Legea nr. 484/2001, s-a recunoscut dreptul la egalitate de șanse și de tratament fără discriminare cu privire la: accesul la angajare, protecția împotriva concedierii, evoluția carierei, promovarea și dreptul persoanelor vârstnice de a rămâne cât mai mult timp în activitate.

Aspectele de nelegalitate ale ordinului atacat derivă și din îndoielile serioase create în legătură cu retroactivitatea încetării calității de executor judecătoresc, având în vedere faptul că a fost pensionat pentru limită de vârstă în anul 2001.

Așa fiind, prin acest ordin este încălcat principiului neretroactivității legii, consacrat de art. 7 din Convenția Europeană și de art. 15 alin. (2) din Constituție, în care se prevede "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile".

Reclamantul a mai arătat că în cadrul biroului său se află în curs de soluționare un număr impresionant de dosare execuționale, pentru care creditorii au plătit avans din onorariile de executare silită, situația fiind următoarea: 32 dosare din anul 2007, 59 dosare din anul 2008 și 199 dosare din anul 2009, pentru care au fost încasate de la creditori sume cu titlu de avans din onorar executor judecătoresc de peste 100.000 RON.

în aceste dosare s-au aplicat sechestre, s-au întocmit acte în vederea licitațiilor imobiliare și mobiliare în curs de desfășurare, în unele dosare se află ordonanțe președințiale cu termene de executare imediată, sentințe de evacuări cu termene stabilite, sentințe cu termene pentru vizitarea și încredințarea minorilor, etc.

Or, dacă executarea ordinului nu ar fi suspendată, aceste dosare execuționale nu ar mai putea fi finalizate, deși creditorii au achitat avansul din onorariul executorului judecătoresc, atâta timp cât biroul de executor judecătoresc nu mai poate funcționa până la soluționarea acțiunii în anularea ordinului în cauză.

în plus, prejudiciul ce s-ar cauza or fi imposibil de reparat, datorită complexității raporturilor juridice.

La data de 3 mai 2010, petenta S.L. a depus cerere de intervenție accesorie în interesul Ministerului Justiției, prin care a solicitat respingerea cererii formulate de reclamant și menținerea ca legal a Ordinului din 29 martie 2010.

Intervenienta a arătat că a solicitat Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Timișoara, Camerei Naționale a Executorilor Judecătorești și Ministerului Justiției emiterea ordinului de excludere din rândul executorilor judecătorești a reclamantului, având în vedere incidența dispozițiilor art. 22 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000 și că în urma acestor solicitări s-au declanșat formalitățile de emitere a ordinului din litigiu.

Intervenienta a mai arătat că interesul său în apărarea poziției procesuale a pârâtului este justificat, întrucât a fost supusă executării silite de către reclamant în dosarele execuționale nr. 185, 186 și 137/2009, în condițiile în care calitatea de executor judecătoresc a încetat de la data pensionării conform deciziei de pensionare nr. DD2001.

Pârâtul Ministerul Justiției a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că ordinul în discuție a fost emis în temeiul art. 22 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, modificată și completată, text potrivit căruia calitatea de executor judecătoresc încetează "prin pensionare sau în cazul constatării incapacității de muncă, în condițiile legi". în acest caz, încetarea calității de executor judecătoresc se constată sau se dispune, după caz, de Ministrul justiției, la solicitarea Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești sau din oficiu.

în speță, reclamantul a solicitat și a obținut, într-o primă etapă, pensie anticipată, prin decizia nr. DD/2001 a Casei Județene de Pensii Timiș, pentru ca ulterior să beneficieze de pensie pentru limită de vârstă, prin decizia din 21 februarie 2002.

Poziția exprimată prin punctul de vedere anterior al Ministerului Justiției prin adresa din 29 decembrie 2004, la care se face trimitere în acțiune, este că, indiferent dacă pensionarea intervine la împlinirea vârstei standard sau la cerere, aceasta constituie, potrivit Legii nr. 188/2000, un caz de încetare a calității de executor judecătoresc, iar executorul poate reveni în profesie numai dacă sunt îndeplinite toate condițiile de admitere în profesie prevăzute de lege, inclusiv cea a promovării examenului/concursului de admitere în profesie pe un loc vacant.

Pârâtul a mai arătat că nici punctul de vedere exprimat de Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei nu poate conduce la o altă concluzie, câtă vreme pensionarea a intervenit la cererea reclamantului.

Cu referire la cererea de intervenție accesorie formulată de către S.L., pârâtul a solicitat a se aprecia că aceasta are un scop limitat, întrucât intervenienta nu urmărește pronunțarea unei hotărâri pentru sine, ci tinde ca soluția în proces să fie în favoarea Ministerului Justiției.

Chiar dacă Legea nr. 554/2004 nu prevede expres posibilitatea intervenției accesorii într-un proces având ca obiect suspendarea executării, totuși la art. 16¹din acest act normativ se dă posibilitatea introducerii în cauzele de contencios administrativ și a altor subiecte de drept. Față de împrejurarea că intervenția accesorie reprezintă o simplă apărare, pârâtul a precizat și a susținut că cererea este admisibilă, în principiu, ținând cont și de starea de fapt invocată prin cerere prin care se justifică interesul acesteia.

2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 292 din 2 iunie 2010, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamant; a dispus suspendarea executării Ordinului din 29 martie 2010 emis de pârât până la pronunțarea instanței de fond; a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta S.L. și a obligat la plata către reclamant a sumei de 10,3 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că examinarea nelegalității actului administrativ este de competența instanței învestite cu cererea de anulare a acestuia, iar instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare a executării actului administrativ va reține ca îndeplinită condiția cazului bine justificat dacă sunt suficiente indicii de nelegalitate a actului administrativ, respectiv subzistă un argument juridic aparent valabil de nelegalitate.

Pentru aceasta trebuie ținut cont și de Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, România fiind membră a Consiliului Europei.

Astfel, acest act juridic emis la nivel european a considerat că este de dorit a se asigura persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, în condițiile în care executarea imediată și ilegală a actelor administrative contestate poate, în anumite circumstanțe, să cauzeze persoanelor un prejudiciu ireparabil pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.

Fără a antama fondul cauzei, s-a reținut că Ministerul Justiției, prin răspunsul comunicat Președintelui Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, transmis cu adresa din 29 decembrie 2004, a făcut precizarea că executorii judecătorești își pot desfășura activitatea și după împlinirea vârstei standard de pensionare, în măsura în care doresc acest lucru, pensionarea intervenind numai la cererea celui interesat.

Instanța de fond a constatat că aspectele de nelegalitate ale ordinului ce se solicită a fi suspendat derivă și din îndoielile serioase create de acesta în legătură cu retroactivitatea încetării calității de executor judecătoresc.

Altfel spus, dacă pensionarea pentru limită de vârstă a reclamantului ar constitui motiv legal de încetare a calității de executor judecătoresc, ar însemna că a pierdut această calitate de la data pensionării, adică din anul 2001. Or, în această situație, toate actele de executare silită îndeplinite în perioada 2001-2010, în baza Ordinului Ministrului Justiției din 4 aprilie 2001, ar fi lovite de nulitate, ceea ce este de neconceput.

Instanța de fond a apreciat că și cea de a doua condiție prevăzută de art. 14 alin. (1) în vederea admiterii cererii de suspendare a executării actului administrativ este îndeplinită.

Definiția legală a sintagmei de "pagubă iminentă" este dată de art. 2 din Legea nr. 554/2004 în sensul ca ea reprezintă un prejudiciu material viitor dar previzibil cu evidență sau, după caz perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice sau unui serviciu public.

Prin punerea în executare a ordinului este iminentă producerea unui prejudiciu material grav atât în patrimoniul reclamantului, cât și în patrimoniul creditorilor ale căror creanțe se află în diferite stadii de recuperare, precum și o perturbare gravă a funcționării biroului executor judecătoresc deținut de reclamant, care realizează un serviciu de interes public.

în ceea ce privește cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta S.L., constatând că această cerere reprezintă veritabilă apărare în favoarea pârâtului Ministerului Justiției, instanța o respins-o ca nefondată, întrucât urmare admiterii cererii reclamantului, instanța a înlăturat apărările pârâtului.

în baza dispozițiilor art. 274 C. proc. civ., pârâții Ministerul Justiției București și Ministrul Justiției au fost obligați la plata către reclamant a sumei de 10,3 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Recursul exercitat de pârât împotriva sentinței

împotriva sentinței instanței de fond, pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs, în temeiul art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și al art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

în motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat, în esență, că hotărârea Curții de Apel este criticabilă sub următoarele aspecte:

3.1. Imposibilitatea suspendării executării unui act administrativ cu executare uno icto care și-a epuizat efectele.

în dezvoltarea acestui motiv, recurentul-pârât a arătat că încetarea calității de executor judecătoresc constituie o măsură cu executare uno ictu, care și-a epuizat efectele odată cu predarea legitimației de executor judecătoresc și a ștampilelor biroului.

Din acel moment nu se mai putea solicita suspendarea executării, pentru că aceasta poate interveni, ca principiu, numai atâta timp cât executarea este în curs de desfășurare.

3.2. Neîndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ

După o expunere rezumativă a prevederilor legale ce reglementează încetarea calității de executor judecătoresc și a actelor juridice relevante privind cariera profesională a intimatului-reclamant, după intrarea în vigoare a Legii nr. 188/2000, recurentul-pârât a arătat că aspectele de aparentă nelegalitate pe care le-a reținut Curtea de Apel se bazează pe interpretarea greșită a sensului celor două puncte de vedere exprimate de Ministerul Justiției, prin adresa din 29 decembrie 2004 și de Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei prin adresa din 28 decembrie 2004 și pe concluzia eronată a retroactivării ordinului în litigiu.

A subliniat, de asemenea, că intimatul-reclamant a solicitat și a obținut pensionarea ulterior numirii în funcția de executor judecătoresc, astfel că au devenit aplicabile dispozițiile privind încetarea calității de executor judecătoresc prin pensionare, cuprinse în art. 22 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, or hotărârea instanței de fond se bazează pe argumente care nu justifică perpetuarea unei situații care contravine în mod vădit normei exprese incidente.

4. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul-reclamant M.D.A. nu a formulat întâmpinare, dar a depus la dosar concluzii scrise, răspunzând criticilor invocate în recurs.

în esență, a arătat că acceptarea raționamentului recurentului-pârât, în sensul imposibilității suspendării executării actului administrativ cu executare uno ictu, ar avea ca efect blocarea accesului la justiție și a posibilității înlăturării vătămării produse prin acel act administrativ.

A mai arătat că pensionarea sa a intervenit pentru activitatea salarială, desfășurată anterior exercitării profesiei liberare de executor judecătoresc, iar pentru exercitarea profesiilor liberale nu există limită de vârstă.

A făcut referire, de asemenea, la încălcarea principiului neretroactivității și la împrejurarea că Ministerul Justiției a formulat împotriva sa o plângere penală pentru săvârșirea infracțiunii de exercitare fără drept a unei profesii, constând în aceea că, începând cu data de 10 mai 2001, a desfășurat fără drept activitatea de executor judecătoresc, dar, în mod firesc, atât plângerea Ministerului Justiției, cât și o alta, formulată de intervenienta S.L., au primit soluții de neîncepere a urmării penale.

în sprijinul apărărilor sale, intimatul-reclamant a depus la dosar, în copie, rezoluțiile nr. AA/P/2010 și nr. BB/II/2010 ale Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Timișoara, sentința penală nr. 193/PI din 13 septembrie 2010, prin care Curtea de Apel Timișoara, secția penală, a respins plângerea împotriva rezoluțiilor nr. BB/II/2010 și nr. CC/P/2009, precum și o serie de acte de executare întocmite de Biroul Executorului Judecătoresc D.M.

II. Considerentele înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât și a prevederilor art. 304¹C. proc. civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Actul administrativ a cărui suspendare de executare a fost dispusă de instanța de fond în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 este Ordinul din 29 martie 2010, conform căruia intimatului-reclamant i-a încetat calitatea de executor judecătoresc prin pensionare.

Ordinul a fost emis în temeiul art. 22 alin. (1) lit. b) și art. 22 alin. (2) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, cu modificările și completările ulterioare și al art. 47 lit. b) din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 210/2001, cu modificările și completările ulterioare.

în motivarea în fapt au fost reținute deciziile nr. DD/2001, privind acordarea pensiei anticipate și cea din 21 februarie 2002, privind acordarea pensiei pentru muncă depusă și limită de vârstă, emise de Casa Județeană de Pensii Timiș.

Hotărârea Curții de Apel reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, înscrisurile depuse la dosar demonstrând îndeplinirea condițiilor cumulativ impuse de lege pentru suspendarea actului administrativ, cazul bine justificat și paguba iminentă.

Cu referire expresă la criticile formulate în recurs, înalta Curte reține următoarele:

Motivul de recurs privind nelegalitatea suspendării unui act administrativ care și-a produs efectele

Suspendarea executării actului administrativ, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004, constituie o măsură de protecție provizorie a drepturilor și intereselor legitime ale particularilor, constând în amânarea sau întreruperea vremelnică, după caz, a producerii efectelor juridice ale manifestării de voință a autorității publice emitente.

Ea se circumscrie Recomandării nr. R (89) 8 din 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei și altor instrumente juridice instituite atât în sistemul de protecție al Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene, referitoare la prerogativa instanței de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, scopul final fiind acela al evitării sau diminuării consecințelor exercitării abuzive a dreptului de apreciere al autorităților publice.

Conform unei reguli de interpretare logică a legii civile (în sens larg), o normă juridică trebuie să fie interpretată în sensul producerii de efecte juridice, iar nu în sensul golirii ei de conținut.

De aceea, prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu pot fi interpretate în sensul inadmisibilității de plano sau a lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării unui act administrativ ale cărui efecte s-au produs ori sunt în curs de desfășurare. Practica administrativă evidențiază o mare varietate de situații și de măsuri care pot fi dispuse, astfel că interpretarea propusă de recurentul-pârât, în orice condiții, fără a ține seama de circumstanțele concrete și de împrejurarea că majoritatea covârșitoare a actelor administrative o constituie cele uno ictu, ar duce la golirea de conținut și lipsirea de finalitate a art. 14 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Motivul de recurs privind neîndeplinirea condițiilor prevăzute în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Cazul bine justificat este definit în art. 1 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului, iar paguba iminentă, conform lit. ș) a aceluiași art., constă în prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Instanța de fond a constatat corect îndeplinirea celor două condiții, reținând, pe de o parte, aparența de nelegalitate legată de retroactivitatea încetării calității de executor judecătoresc și de caracterul disproporționat al măsurii și pe de altă parte, paguba iminentă constând în prejudicierea patrimoniului părții și în întreruperea derulării executărilor silite aflate în curs la biroul executorului judecătoresc, ce prestează un serviciu public.

Deși în recurs a fost criticat considerentul legat de încălcarea principiului neretroactivității, susținându-se că instanța de fond a utilizat în mod incorect argumentul reducerii la absurd și a ajuns la concluzia greșită a retroactivității încetării calității de executor judecătoresc, care ar afecta validitatea ordinului, conduita ulterioară a autorității emitente confirmă teza judecătorului fondului. Mai precis, așa cum rezultă din rezoluția de neîncepere a urmăririi penale nr. AA/P/2010 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Timișoara, la data de 23 august 2010, Corpul de Control al Ministrului Justiției a solicitat tragerea intimatului - reclamant la răspundere penală pentru săvârșirea infracțiunii de exercitare fără drept a unei profesii, prevăzută de art. 281 C. pen., "constând în aceea că, începând cu data de 10 mai 2001 și până în prezent, acesta a desfășurat fără drept activitatea de executor judecătoresc".

Demersul menționat poate constitui un indiciu, în sensul că voința reală a emitentului a fost aceea de a conferi efecte retroactive Ordinului emis la data de 29 martie 2010 și conturează aparența unui exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care între anii 2001 și 2010, biroul executorului judecătoresc a prestat un serviciu public aflat sub coordonarea și controlul Ministerului Justiției, conform art. 4 din Legea nr. 188/2000, fără ca dreptul de a exercita profesia de executor judecătoresc născut în temeiul Ordinului Minstrului Justiției din 4 aprilie 2001, să fi fost supus unei contestări sau verificări.

Analiza în profunzime argumentelor legate de interpretarea și aplicarea art. 22 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000 și a efectelor punctelor de vedere exprimate de Ministerul Justiției, Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei prin cele două adrese menționate în motivarea recursului constituie, în optica instanței de control judiciar, o chestiune de fond ce depășește limitele procedurii sumare a suspendării de executare, în care nu este permisă prejudecarea fondului.

2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., înalta Curte a respins recursul promovat potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

← ICCJ. Decizia nr. 5143/2010. Contencios		ICCJ. Decizia nr. 4235/2010. Contencios →

ICCJ. Decizia nr. 4647/2010. Contencios

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

Comentarii despre ICCJ. Decizia nr. 4647/2010. Contencios