ICCJ. Decizia nr. 640/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 640/2010
Dosar nr.2650/2/2008
Şedinţa publică din 9 februarie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa civilă nr. 1209 din 23 martie 2009 Curtea de Apel Bucureşti a respins ca neîntemeiate acţiunile conexe, astfel cum au fost precizate şi completate de reclamantul M.T. în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea de Sănătate Publică a municipiului Bucureşti şi Ministerul Sănătăţii.
Pentru a pronunţa această hotărâre prima instanţă a reţinut următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 30 aprilie 2008 sub nr. 2650/2/2008, reclamantul M.T. a chemat în judecată pârâţii Autoritatea de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti şi Ministerul Sănătăţii solicitând anularea evaluării consemnate în fişa de evaluare a activităţii desfăşurată în anul 2007 ca manager al Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan din Bucureşti, anularea Hotărârii nr. 206/17 aprilie 2008 a Ministerului Sănătăţii Publice - Comisia Centrală de Evaluare a Managerilor Spitalelor Publice, obligarea pârâţilor să realizeze o evaluare legală şi temeinică a activităţii sale.
În motivarea acţiunii a arătat că la data de 08 aprilie 2008 a fost solicitat să se prezinte la un interviu de evaluare în faţa comisiei constituite la nivelul Ministerului Sănătăţii, reţinându-se că nu a îndeplinit în cuantumul solicitat indicatorii de eficacitate ai spitalului, propunându-se încetarea contractului de management înainte de termen, motivat de faptul că la indicatorii de performanţă C4, C5, C6 şi C7 nu s-a acordat punctaj maxim. S-a considerat un indice de 52% de realizare a tuturor indicatorilor din care 43% pentru indicatorii economici.
Contestaţia pe care a formulat-o a fost respinsă printr-o hotărâre care este netemeinică şi nelegală, întrucât nu este în niciun fel motivată, din conţinutul său nu reiese niciun argument care a dus la respingerea contestaţiei, comisia nu a analizat capetele de cerere şi a pronunţat o hotărâre formală, contrară legii şi care îl prejudiciază, nefiind luat în considerare faptul că spitalul este plătitor de medici rezidenţi.
Reclamantul a formulat cerere completatoare şi precizatoare a acţiunii prin care a solicitat anularea Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 899/2008, a fişei de evaluare a activităţii din anul 2007, să se constate că demisia sa din funcţia de manager al spitalului este depusă sub presiune, prin neaplicarea hotărârii judecătoreşti cu privire la suspendarea ordinului sus menţionat, să se constate valabilitatea Contractului de management din 14 decembrie 2006 şi să se dispună reintegrarea sa în funcţia de manager al Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan.
În motivarea acestei cereri a arătat că, prin ordinul contestat s-a dispus revocarea sa din funcţia de manager începând cu data de 15 mai 2008 şi încetarea contractului de management înainte de termen.
Suspendarea executării ordinului a fost dispusă de instanţă, ulterior, asupra sa făcându-se presiuni continue de către pârâţi pentru a-l determina să-şi dea demisia, reclamantul depunându-şi demisia pentru buna funcţionare a spitalului.
A susţinut că i-a fost lezat grav dreptul la muncă, întrucât contractul de management expira abia la data de 14 decembrie 2009, că fişa de evaluare este nelegală. Calificativele acordate de Comisia de evaluare sunt în mod vădit nelegale, fiindu-i acordat un calificativ de 6 puncte la indicatorul de calitate D4, deşi Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 112/2007 prevede un punctaj de la 0 la 5 puncte pentru fiecare criteriu de performanţă.
De asemenea, fişa de evaluare a fost întocmită cu încălcarea principiului neretroactivităţii, întrucât ar fi trebuit să fie avute în vedere exclusiv normele în vigoare la momentul încheierii contractului şi nu modificările ulterioare ale acestora. Reclamantul nu şi-a asumat noii indicatori de performanţă evaluarea sa în funcţie de aceste criterii fiind în mod evident viciată.
Hotărârea nr. 206/2008 a Comisiei centrale de evaluare este nelegală fiind nemotivată, comisia imputându-i că nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanţă, deşi această obligaţie îi revenea ministerului.
Şi Ordinul nr. 899/2008 este nemotivat, acesta rezumându-se la indicarea referatului Comisiei centrale de evaluare nr. EN 4720/2008 care nu i-a fost comunicat reclamantului.
Prin acţiunea înregistrată la data de 20 mai 2008 sub nr. 2938/2/2008, reclamantul M.T. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Sănătăţii solicitând anularea Ordinului nr. 899/2008, emis de pârât.
În motivarea acţiunii a arătat că ordinul prin care s-a dispus revocarea sa din funcţia de manager al Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan este nelegal.
Ordinul nr. 112/2007, care prevedea modalităţile de evaluare/cotare a indicilor de performanţă prevăzuţi în contractul de management, a suferit o serie de modificări, astfel încât ar fi trebuit să suporte modificări şi condiţiile şi termenii prevăzuţi iniţial în contract.
Prin acţiunea înregistrată la data de 05 august 2008, sub nr. 4732/2/2008, reclamantul M.T. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Sănătăţii solicitând anularea Ordinului nr. 899/2008 emis de pârât, invocând aceleaşi motive de fapt şi de drept ca şi în Dosar nr. 2938/2/2008.
Reclamantul a formulat cerere completatoare şi precizatoare a acţiunii prin care a solicitat şi anularea fişei de evaluare a activităţii din anul 2007, să se constate că demisia sa din funcţia de manager al spitalului este depusă sub presiune, să se constate valabilitatea Contractului de management din 14 decembrie 2006 şi să se dispună reintegrarea sa în funcţia de manager al Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan.
La termenul de judecată din 27 octombrie 2008, instanţa a admis excepţia de litispendenţă cu privire la Dosarele nr. 2938/2/2008 şi nr. 4732/2/2008 dispunând reunirea acestora şi a admis şi excepţia de conexitate a celor două dosare cu Dosar nr. 2650/2/2008.
Pe fondul cauzei, Curtea a reţinut în fapt că prin Contractul de management din 14 decembrie 2006 încheiat cu Ministerul Sănătăţii Publice, reclamantul a fost numit în funcţia de manager al Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan pentru o perioadă de trei ani.
La data de 08 aprilie 2008 a fost întocmită fişa de evaluare a activităţii desfăşurată de reclamant în anul 2007 prin care s-a propus încetarea contractului de management înainte de termen.
În această fişă, la capitolul C - „Indicatori economico-financiari", este menţionat următorul punctaj obţinut de reclamant: la indicatorul C4 - Procentul cheltuielilor de personal din totalul cheltuielilor spitalului a obţinut 0 puncte, fiind indicat un procent de 55%. La indicatorul C5 - Procentul cheltuielilor cu medicamente din totalul cheltuielilor spitalului, a obţinut 1 punct, procentul reţinut fiind de 10%.
La indicatorul C6 - Procentul cheltuielilor de capital din totalul cheltuielilor a obţinut 4 puncte şi un procent de 14%, iar la indicatorul C7 - Costul mediu/zi de spitalizare pe fiecare secţie a obţinut 0 puncte, comisia de evaluare făcând menţiunea că cheltuielile cu medicii rezidenţi afectează toţi indicatorii economico-financiari.
Reclamantul a contestat fişa de evaluare cu privire la aceşti indicatori, contestaţia fiind respinsă prin Hotărârea nr. 206/17 aprilie 2008 de către Comisia centrală de evaluare a managerilor spitalelor publice din reţeaua Ministerului Sănătăţii Publice.
Pentru adoptarea acestei hotărâri s-a avut în vedere că argumentele expuse în cuprinsul contestaţiei nu sunt susţinute de documentele prezentate de reclamant în vederea evaluării, precum şi faptul că până la data începerii evaluării activităţii manageriale spitalelor publice în anul 2007 nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanţă ai managementului spitalului, în temeiul art. 5 din Ordinul Ministerul Sănătăţii Publice nr. 112/2007.
Prin Ordinul nr. 899 emis de ministrul sănătăţii publice la data de 14 mai 2008, s-a dispus revocarea reclamantului din funcţia de manager începând cu data de 15 mai 2008, dată de la care încetează Contractul de management din 14 decembrie 2006.
Prin Sentinţa civilă nr. 1718 din 04 iunie 2008, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantului şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 899/2008 până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare, ulterior pronunţării acestei sentinţe, reclamantul prezentându-şi demisia din funcţia de manager.
Curtea apreciază că actele administrative contestate de reclamant sunt legale, evaluarea activităţii desfăşurate în anul 2007 realizându-se cu respectarea Ordinului nr. 112/22 ianuarie 2007 privind criteriile de performanţă în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, ordin emis de Ministerul Sănătăţii Publice.
Potrivit art. 2 din ordin, evaluarea anuală efectuată pe baza criteriilor de performanţă prevăzută în anexa nr. 1 se face prin reportare la indicatorii de performanţă asumaţi prin contractul de management, art. 3 din ordin stabilind că evaluarea se face prin acordarea de către evaluator a unui punctaj de la 0 la 5 puncte pentru fiecare criteriu de performanţă menţionat.
Împrejurarea că la indicatorul D4 - Număr de reclamaţii/plângeri ale pacienţilor reclamantul a obţinut 6 puncte, nu poate constitui un motiv de nulitate al fişei de evaluare în condiţiile în care din actele depuse la dosar rezultă că este vorba despre o simplă eroare materială strecurată în fişa de evaluare.
Nu poate fi reţinută susţinerea reclamantului că fişa de evaluare a fost întocmită cu încălcarea principiului neretroactivităţii întrucât au fost avute în vedere modificările şi completările Ordinului nr. 112/2007 aduse prin Ordinele nr. 264/05 martie 2008, nr. 341/20 martie 2008 şi nr. 555/28 martie 2008, având în vedere următoarele aspecte:
Ordinul nr. 264/05 martie 2008 aduce, într-adevăr, mai multe modificări şi completări Ordinului nr. 112/2007, unele dintre acestea vizând art. 4 referitor la aprecierea rezultatelor evaluării şi Anexa nr. 1, respectiv indicatorii C2, C4, C5, D2 şi D4, precum şi Anexa nr. 2 la ordin.
Dar Ordinul nr. 341/20 martie 2008 prevede că Ordinul nr. 112/2007 se modifică şi se completează după cum urmează: prevederile art. 1 alin. (2), art. 3, art. 4, art. 41, art. 51, art. 6 alin. (2), pct. C2, C4, C5, D2 şi D4 din anexa nr. 1, precum şi anexa nr. 2 se prorogă până la data de 01 ianuarie 2009.
Se constată, aşadar, că la evaluarea activităţii reclamantului nu au fost avute în vedere modificările şi completările sus menţionate, prevăzute de Ordinul nr. 264/2008, întrucât acestea nu intraseră în vigoare la data întocmirii fişei de evaluare, ele fiind prorogate până la 01 ianuarie 2009.
Ordinul nr. 341/2008 introduce Anexa nr. 4 la Ordinul nr. 112/2007 care cuprinde Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea evaluării activităţii managerului spitalului public în anul 2007. Metodologia stabileşte data până la care va fi realizată evaluarea, componenţa şi atribuţiile comisiilor de evaluare, conţinutul dosarului de evaluare, modelul fişei de evaluare în care sunt menţionaţi indicii de performanţă care se regăsesc în Ordinul nr. 112/2007, în forma sa iniţială.
Ultimele modificări şi completări ale Ordinului nr. 112/2007 sunt aduse de Ordinul nr. 555/28 martie 2008 care modifică Anexa nr. 4, în sensul că art. 4 din Ordinul nr. 112/2007 în forma sa iniţială este inclus la pct. 6 în Anexa nr. 4, iar Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 112/2007 în forma iniţială, conţinând criteriile de performanţă a fost inclusă în Anexa nr. 4.
Sub aspectul criteriilor de performanţă şi a punctajului acordat pentru fiecare în parte, se constată că nu au intervenit modificări faţă de reglementarea iniţială din Ordinul nr. 112/2007, astfel încât aprecierea reclamantului că fişa de evaluare a fost întocmită cu încălcarea principiului neretroactivităţii, este neîntemeiată.
Cu privire la punctajul acordat celor patru indicatori economico-financiari contestaţi de reclamant - C4 - C7, Curtea constată că acesta corespunde reglementării cuprinse în Ordinul nr. 112/2007. Astfel, la indicatorul C4, reclamantul a obţinut 0 puncte, întrucât gradul de realizare a indicatorului este de 106%, iar potrivit Metodologiei de evaluare, pentru un grad de realizare mai mare de 100% se acordă 0 puncte.
La indicatorul C5, reclamantul a obţinut 1 punct în condiţiile în care gradul de realizare a acestuia a fost de 51%, iar pentru un grad de realizare cuprins între 40 - 60% se acordă 1 punct.
Referitor la indicatorul C6, se constată obţinerea a 4 puncte, gradul de realizare a indicatorului fiind de 89%, conform Metodologiei acordându-se 4 puncte pentru un grad de realizare cuprins între 81 - 90 %.
Având în vedere gradul de realizare a indicatorului C7, de 159% acordarea a 0 puncte corespunde reglementării din Metodologia de evaluare care prevede pentru un grad de realizare de peste 100%, 0 puncte.
În fişa de evaluare, la capitolul „Indicatori economico-financiari", comisia de evaluare a făcut menţiunea că, cheltuielile cu medicii rezidenţi afectează toţi aceşti indicatori, reclamantul susţinând că sumele alocate pentru salariile medicilor rezidenţi nu au nimic comun cu indicatorii de performanţă ce ţin de managementul spitalelor.
Sub acest aspect, Curtea reţine din adresa nr. 8051/04 martie 2009 emisă de Ministerul Sănătăţii Publice că medicii rezidenţi de la Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan sunt remuneraţi din sumele prevăzute cu această destinaţie în bugetul Ministerul Sănătăţii, transferate lunar Direcţiei de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti, care la rândul ei le transferă spitalului, conform OUG nr. 72/2006.
Potrivit art. 12 din OG nr. 12/2008, cheltuielile de personal ale rezidenţilor pe perioada pregătirii în rezidenţiat se suportă în totalitate de la bugetul de stat, cu excepţia rezidenţiatului cu timp parţial.
În ceea ce priveşte plata gărzilor pe care medicii rezidenţi le efectuează în unitatea sanitară aceasta revine unităţii respective, conform art. 12 alin. (4) din OG nr. 12/2008.
Rezultă, astfel, că aceste cheltuieli influenţează realizarea indicatorilor economico-financiari în condiţiile în care medicii efectuează rezidenţiat cu timp parţial.
Or, din actele depuse la dosar, nu reiese că în perioada supusă evaluării, toţi medicii rezidenţi care şi-au desfăşurat activitatea în cadrul spitalului au efectuat rezidenţiat cu timp integral, pentru a se putea considera că gradul de realizare a indicatorilor asumaţi prin contractul de management nu a fost influenţat de cheltuielile cu salarizarea acestora.
De altfel, în Hotărârea nr. 206/2008 prin care Comisia centrală de evaluare a respins contestaţia formulată de reclamant împotriva fişei de evaluare, se precizează că argumentele expuse în cuprinsul contestaţiei nu sunt susţinute cu documentele prezentate de reclamant, ceea ce înseamnă că reclamantul nu a făcut dovada susţinerilor sale, inclusiv a celor referitoare la justificarea faptului că nu a luat în calcul valoarea salariilor aferente medicilor rezidenţi.
Aprecierea acestuia că hotărârea de respingere a contestaţiei nu este în niciun fel motivată, nu este întemeiată, în conţinutul hotărârii fiind precizate cele două motive avute în vedere la soluţionarea contestaţiei.
Cât priveşte susţinerea vizând nemotivarea ordinului prin care s-a dispus revocarea reclamantului din funcţia de manager al spitalului, se constată că în conţinutul acestuia se face referire la motivul ce a stat la baza dispunerii măsurii, respectiv constatările cuprinse în referatul Comisiei centrale de evaluare nr. EN 4720/2008 cu privire la gradul de realizare necorespunzător al unor indicatori de performanţă.
A mai menţionat reclamantul, în cererile completatoare şi precizatoare depuse la dosar, că demisia sa a fost depusă sub presiune, prin neaplicarea hotărârii de suspendare a executării Ordinului nr. 899/2008 şi prin controale menite să blocheze activitatea spitalului.
În condiţiile în care nu există obligaţia legală de motivare a demisiei reclamantul trebuia să probeze susţinerile referitoare la motivele care l-au determinat să recurgă la această modalitate de încetare a contractului de management. Or, în cauză, o asemenea probă nu a fost făcută.
Faptul că reclamantul nu a fost repus în funcţie de manager ca urmare a sentinţei de suspendare a executării ordinului de revocare din această funcţie, astfel cum rezultă din Referatul de aprobare nr. 8963/25 august 2008, nu înseamnă că asupra sa au fost exercitate presiuni de natură să afecteze valabilitatea manifestării de voinţă de încetare a contractului prin demisie.
Cât priveşte controalele efectuate pentru a bloca activitatea spitalului, se reţine că reclamantul nu a făcut nicio precizare sub acest aspect, când au fost efectuate, în ce condiţii şi cum au influenţat hotărârea sa de a-şi depune demisia, nefiind făcută nicio dovadă în acest sens.
Faţă de toate aceste considerente, se constată legalitatea actelor administrative contestate de reclamant, neputând fi reţinute motivele de nelegalitate invocate de către acesta.
Referitor la cererea de acordare a despăgubirilor materiale şi morale, Curtea a apreciat că este neîntemeiată, nefiind probată îndeplinirea cumulativă a condiţiilor răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 998 - 999 C. civ., respectiv existenţa faptei ilicite, a prejudiciului, a raportului de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu şi a vinovăţiei.
Deşi sarcina probei sub acest aspect revenea reclamantului, în conformitate cu art. 1169 C. civ., potrivit căruia cel ce face o propunere înaintea judecăţii trebuie să o dovedească, Curtea a reţinut că acesta nu a făcut dovada susţinerilor din motivarea acestui capăt de cerere.
Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a formulat recurs reclamantul M.T. arătând, printre altele, că în dispozitivul sentinţei recurate instanţa de fond nu s-a pronunţat pe cererea principală, ci numai pe cererile conexe.
Recursul este fondat.
Prin Sentinţa civilă nr. 1209 din 23 martie 2009 Curtea de Apel Bucureşti a respins ca neîntemeiate acţiunile conexe, astfel cum au fost precizate şi completate de reclamantul M.T. în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea de Sănătate Publică a municipiului Bucureşti şi Ministerul Sănătăţii
Reclamantul M.T. a promovat acţiune în contencios administrativ, înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti în data de 20 mai 2008, sub nr. 2938/2/2008, solicitând, în contradictoriu cu Ministerul Sănătăţii, anularea Ordinului nr. 899/2008 emis de pârât, cu motivarea că ordinul amintit prin care s-a dispus revocarea sa din funcţia de manager al Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan este nelegal.
Ulterior, reclamantul şi-a precizat acţiunea în sensul că a solicitat obligarea pârâtului la plata sumei de 3.500.000 RON cu titlu de daune morale şi materiale, anularea fişei de evaluare pe anul 2007 şi a Hotărârii nr. 206/2008 prin care i-a fost respinsă contestaţia împotriva fişei de evaluare.
De asemenea, prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti în data de 5 august 2008, sub nr. 4732/2/2008 reclamantul a chemat în judecată pârâtul Ministerul Sănătăţii, solicitând anularea aceluiaşi ordin, nr. 899/2008. Ulterior, printr-o cerere completatoare, a solicitat şi anularea fişei de evaluare din anul 2007, precum şi să se constate că demisia sa din funcţia de manager a fost depusă sub presiune şi să se dispună reintegrarea sa în funcţia de manager al Spitalului Clinic de Urgenţă Sf. Ioan.
Curtea de Apel Bucureşti, la termenul de judecată din 27 octombrie 2008, a admis excepţia de litispendenţă cu privire la Dosarele nr. 2938/2/2008 şi nr. 4732/2/2008 şi a conexat cele două dosare la Dosarul nr. 2650/2/2008, apoi, prin Sentinţa nr. 1209 din 23 martie 2009 a respins acţiunile conexe formulate de reclamant, fără însă a soluţiona acţiunea principală, aceea vizând anularea Ordinului nr. 899 emis la data de 14 mai 2008 de pârâtul Ministerul Sănătăţi aşa cum rezultă neechivoc din dispoziţiile sentinţei recurate.
Procedând în acest fel, prima instanţă nu a soluţionat fondul cauzei, astfel că fiind incidente prevederile art. 312 alin. (5) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamant, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de M.T., împotriva Sentinţei civile nr. 1209 din 23 martie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 februarie 2010.
Procesat de GGC - AS
| ← ICCJ. Decizia nr. 674/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 639/2010. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
