ICCJ. Decizia nr. 651/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 651/2010
Dosar nr. 1136/2/2009
Şedinţa publică din 9 februarie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul G.A. solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele doveditoare.
În motivarea acţiunii, reclamantul a învederat instanţei că, în octombrie 2006, s-a adresat S.C.A.R. la Chişinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, primirea cererii sale şi a actelor doveditoare, solicitând să-i fie comunicată data la care urma să depună actele, însă nu a fost invitat nici până în momentul formulării acţiunii în instanţă. A revenit cu o cerere în decembrie 2008, răspunsul primit fiind însă unul formal, fără ca cererea sa să fi fost soluţionată.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acţiunii ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanţei, care a început să curgă din luna octombrie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanţei.
Pe fondul cauzei, pârâtul a invocat numărul foarte mare de astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum şi dificultăţile generate de spaţiul prea mic al secţiei consulare, numărul restrâns de funcţionari, astfel că cererile sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă soluţionarea „peste rând" a cererii reclamantului.
Prin sentinţa civilă nr. 2124 din 20 mai 2009, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, a admis acţiunea şi a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului de redobândire a cetăţeniei române, împreună cu actele doveditoare.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa de fond a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune al reclamantului, invocată de pârât în raport de prima cerere a acestuia, apreciind-o ca neîntemeiată.
Prezenta acţiune urmăreşte sancţionarea instituţiei pârâte pentru nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.
Astfel, nici un moment reclamantul nu a solicitat expressis verbis sancţionarea pârâtului pentru nesoluţionarea în termenului legal a cererii sale din 2006, ci şi-a privit demersul ca pe un tot unitar, aşa cum va proceda şi instanţa, luând în calcul ultima revenire a reclamantului.
A împărtăşi opinia pârâtului ar însemna a sancţiona îngăduinţa cu care reclamantul a tratat această problemă, tocmai în considerarea realelor probleme cu care se confruntă acesta.
În situaţia de faţă, nimeni nu contestă numărul covârşitor de astfel de cereri, de ordinul sutelor de mii, nici greutăţile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condiţiile personalului redus al secţiei consulare şi al insuficienţei spaţiului, însă astfel de aspecte nu pot amâna la nesfârşit depunerea cererilor de către solicitanţi.
Modul de organizare a activităţii instituţiei, legislaţia care îngreunează procedura şi nu lasă loc alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantului, iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluţionare a unei cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăşi negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultăţile întâmpinate de pârât, mai exact ele nu îl pot exonera la nesfârşit de obligaţiile sale, el trebuind să găsească soluţii administrative pentru rezolvarea situaţiei.
Nu trebuie omis faptul că această procedură, pentru care reclamantul a fost nevoit să se adreseze instanţei de judecată, este doar primul pas, constând efectiv în depunerea cererii şi a documentelor aferente, urmând abia apoi procedura mult mai de durată a soluţionării efective a cererii sale.
Instanţa de fond a apreciat că termenul de mai bine de doi şi jumătate cât a trecut de la formularea cererii şi până în momentul pronunţării prezentei hotărâri poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepţiunea art. 10 din C.E.A.C., adoptată la Strasbourg la6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanţa a interpretat greşit legea când a respins excepţia prescripţiei extinctive a dreptului la acţiune deoarece reclamantul a formulat acţiunea cu menţiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna octombrie 2006.
În temeiul art. 11 alin. 5) din Legea nr. 554/2004, acţiunea, sau, cel puţin, prima cerere este prescrisă deoarece s-a împlinit, cu mult timp înainte de data introducerii cererii de chemare în judecată, termenul de 6 luni în care reclamantul trebuia să formuleze acţiunea.
Din moment ce judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi câştig de cauză reclamantului pe capătul de cerere vizând repararea prejudiciului moral, considerăm că legea contenciosului administrativ trebuie aplicată unitar şi inseparabil în toate dispoziţiile ei. Una dintre consecinţele acestei aplicări unitare ar fi trebuit să fie şi respingerea acţiunii ca prescrisă din moment ce reclamantul s-a prevalat de o cerere administrativă, formulată în luna octombrie a anului 2006.
Faţă de această cerere, dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele din art. 11 alin. 5) din acelaşi act normativ, nu lasă niciun echivoc în această privinţă, constatarea prescripţiei extinctive fiind o chestiune de ordine publică ce trebuia observată de instanţă, respingerea acestei excepţii reprezentând o eroare în aplicarea corectă a legii.
Se mai arată că faţă de împrejurarea că există un răspuns administrativ al Ministerului Afacerilor Externe ce a fost comunicat reclamantului, judecătorul fondului trebuia să analizeze dacă acesta încorporează un refuz nejustificat şi, cu atât mai mult, dacă acesta poate fi considerat ca exprimând o restricţionare a realizării unui drept sau interes legitim. Justificarea refuzului îndeplinirii operaţiunii învederate de reclamant (programarea datei pentru depunerea cererii de redobândire a cetăţeniei) nu poate atrage condamnarea autorităţii administrative solicitate deoarece contenciosul administrativ (varietate a răspunderii civile delictuale) sancţionează exclusiv culpa administrativă (prin dovedirea unei forme de vinovăţie) şi nu faptul obiectiv al neîndeplinirii unei atribuţii (prezumat relativ, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, a constitui un prejudiciu prin vătămarea adusă de încălcarea unui drept sau interes legitim al petiţionarului).
Corect este să menţionăm că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător faţă de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locaţii a S.C.A.R. la Chişinău. Dar acumularea cererilor de intenţie a cetăţenilor moldoveni pentru redobândirea cetăţeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează şi astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanţelor acestor cetăţeni de a fi programaţi cât mai repede în vederea depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative, recurentul consideră că nu poate fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului dar care nu au formulat acţiune în instanţă), să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamantului.
De aceea, recurentul apreciază că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetăţeniei şi de a le impune apoi subscrisului, potrivit autorităţii lucrului judecat, într-o ordine ce ar putea însemna dereglarea activităţii S.C.A.R. în Republica Moldova.
„Termenul rezonabil" de soluţionare a cererii, invocat de reclamant, nu se regăseşte în legislaţia română de lege lata.
Pe de o parte, instanţa nu avea nici un temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a prezentei hotărâri, iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză şi germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispoziţiilor normative scrise) şi este inacceptabil ca instanţa română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spaţiului anglo-saxon.
Recurentul mai menţionează că durata acestui termen rezonabil a fost decantată în jurisprudenţa C.E.D.O. dar, chiar şi aşa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condiţiile în care solicitanţii sunt rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului faţă de celelalte persoane în mijlocul cărora trăieşte în mod statornic şi care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetăţean, ipoteză în care nu se regăseşte reclamantul.
Determinarea termenului rezonabil de procesare a unor astfel de solicitări se stabileşte în funcţie de toate circumstanţele relevante.
Pe de altă parte, este de notorietate faptul că situaţia de la S.C.A.R. în Republica Moldova nu se mai regăseşte la nicio altă secţie a reţelei misiunilor diplomatice române deoarece, excluzând România, Republica Moldova este ţara cu cel mai mare număr de cetăţeni de etnie română. De aceea, procedura de programare a depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei nu se va regăsi la secţiile consulare din ţări, precum Canada, unde se află de-asemenea persoane ce-şi doresc redobândirea cetăţeniei române.
Examinând sentinţa recurată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greşita soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripţie.
Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripţie cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acţiune [(art. 11 alin. (1)] şi (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice şi care nu poate fi depăşit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripţiei avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).
Termenul de prescripţie de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcţie de obiectul acţiunii, în speţă fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) şi c): data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii, în cazul refuzului explicit de soluţionare a acesteia, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, în cazul nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).
Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii, în funcţie de obiectul acţiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).
Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înţeles să limiteze la un an perioada de aşteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligenţe şi să nu tergiverseze introducerea acţiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată şi că s-a aşteptat primirea acestuia.
De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi pentru refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [(art. 8 alin. (1) teza II)], să fie îndreptăţită să sesizeze instanţa de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluţionare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a acesteia.
Totodată, în jurisprudenţa C.C.R. şi a C.E.D.O. s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură şi stabilirea sancţiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6(1) din C.E.D.O., acestea fiind restricţii admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanţa sa.
În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanţele concrete ale cauzei şi prin prisma acestor scurte consideraţiuni de ordin doctrinar şi jurisprudenţial, este indiscutabil faptul că începând cu luna octombrie 2006, reclamantul era decăzut din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea formulată la 17 decembrie 2008.
Evident, dreptul său subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptăţit să formuleze o noua cerere şi să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.
Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale şi din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 17 decembrie 2008 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetăţeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.
Din această perspectivă, soluţia adoptată asupra excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune este corectă, termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluţionare a acestei noi cereri, ori acţiunea a fost înregistrată la 6 februarie 2009.
Pe fondul cauzei, Înalta Curtea apreciază că susţinerea recurentului privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din C.E.C., adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de „termen rezonabil" este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciatîntr-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii, septembrie 2006, şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei C.E.D.O.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a S.C.A.R., întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia aflată în discuţie.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 2124 din 20 mai2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 februarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 647/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 656/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
