ICCJ. Decizia nr. 1165/2011. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1165/2011
Dosar nr. 1524/46/2009
Şedinţa publică de la 25 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 02 decembrie 2009, reclamantul N.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale anularea Ordinului nr. 512 din 23 aprilie 2009 şi a Ordinului nr. 735 din 22 mai 2009, emise de către Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Socială, precum şi a altor dispoziţii emise în baza O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009, precum decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009, reintegrarea sa în funcţia deţinută anterior datei de 23 aprilie 2009 sau în funcţia corespunzătoare acesteia, şi obligarea pârâtului la plata daunelor materiale provocate ca urmare a aplicării acestor ordine, precum şi la plata de daune morale.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 512 din 23 aprilie 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale s-a dispus desfiinţarea funcţiei publice de conducere de inspector şef al Inspectoratului Teritorial de Muncă al judeţului Vâlcea, urmând ca raportul său de serviciu să înceteze începând cu data de 25 mai 2009.
Reclamantul a criticat ordinele şi dispoziţia contestate din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, încălcate în speţă, precum şi a neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 37/2009, în baza cărora au fost emise actele administrative atacate.
La data de 02 decembrie 2009, reclamantul a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu privire la constituţionalitatea art. IV din O.U.G. nr. 105/2009.
Prin încheierea din 02 decembrie 2009, pronunţată în Dosarul nr. 1384/46/2009, Curtea a disjuns cererea privind anularea deciziei nr. 329/2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale – Inspecţia Muncii şi a format un nou dosar cu nr. 1524/46/2009, în care a fost sesizată Curtea Constituţională cu privire la constituţionalitatea art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, dispunându-se suspendarea cauzei.
Prin Decizia nr. 715 din 25 mai 2010, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, ridicată de către reclamantul N.I., ca devenită inadmisibilă.
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii reclamantului şi invocând excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Piteşti faţă de art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009, deoarece contractul de management este asimilat contractului individual de muncă. Ca atare, competenţa revine tribunalului, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., art. 284 C. muncii şi art. 71 din Legea nr. 168/1999.
A mai invocat acest pârât excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive deoarece decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 este emisă de Inspecţia Muncii, iar potrivit Anexei 2 litera A pct. II din H.G. nr. 11/2009, Inspecţia Muncii este organ de specialitate cu personalitate juridică, emitent al actului atacat, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile şi excepţia nulităţii acţiunii ca urmare a netimbrării cererii.
Pârâta Inspecţia Muncii a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă faţă de lipsa procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar, pe fond, a arătat că acţiunea reclamantului este neîntemeiată, deoarece decizia nr. 329/2009 a fost emisă în temeiul unui act normativ, O.U.G. nr. 105/2009, autoritatea pârâtă fiind obligată la emiterea acesteia, iar, pe de altă parte, decizia nr. 329/2009 nu se referă la obligaţiile contestatorului din contractul de management, nefiind emisă urmare a constatării culpei reclamantului, ci reprezintă aplicarea unui caz legal de încetare a contractului de management.
La data de 21 septembrie 2010, Inspecţia Muncii a formulat completare la întâmpinare, solicitând respingerea cererii ca rămasă fără obiect, deoarece urmare a declarării ca neconstituţionale a O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009, funcţia de director coordonator înfiinţată în baza acestor acte normative nu mai există, revenindu-se la denumirea iniţială a funcţiilor publice de conducere, anume aceea de inspector şef şi aceea de inspector şef adjunct, în prezent, reclamantul fiind numit în funcţia publică de conducere de inspector şef al Inspectoratul Teritorial de Muncă Vâlcea.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 207/F-C din data de 24 septembrie 2010, Curtea de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea formulată de către reclamantul N.I. şi a anulat decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 emisă de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale – Inspecţia Muncii, dispunând reintegrarea reclamantului în funcţia corespunzătoare celei din care a fost eliberat, precum şi obligarea pârâţilor la plata către reclamant a diferenţei dintre retribuţia primită în funcţia din care a fost eliberat la 13 octombrie 2009 şi cea primită în funcţia ocupată ulterior – inspector-şef adjunct, respingând cererea privind daunele morale.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că decizia contestată a rămas fără suport legal ca urmare a faptului că O.U.G. nr. 105/2009, în temeiul căreia a fost adoptată decizia, a fost declarată neconstituţională, fără a fi incidente în speţă nici alte dispoziţii legale relative la încetarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public.
Instanţa a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile arătând că prin adresa din 22 decembrie 2009, emisă de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale – Inspecţia Muncii, reclamantului i-a fost comunicat răspunsul la plângerea prealabilă, arătându-i-se că decizia a fost emisă cu respectarea prevederilor legale.
Prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, arătând că decizia nr. 329/2009 a fost emisă de Inspecţia Muncii, fiind semnată de inspectorul general, însă potrivit aceleiaşi decizii, emiterea sa a fost realizată prin delegare de atribuţii de la Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale la Inspecţia Muncii, iar angajatorul şi semnatarul contractului de management desfiinţat prin decizia atacată este Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, reprezentat de ministru.
A mai arătat instanţa de fond că în virtutea faptului că Inspecţia Muncii se află în subordinea Ministerului Muncii, atribuţiile acestuia au fost delegate pentru emiterea deciziilor de încetare a contractelor de management, încheiate cu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi, ca atare, ambele autorităţi justifică cerinţa calităţii procesuale pasive.
Argumentul pârâtei Inspecţia Muncii privind respingerea cererii ca rămasă fără obiect nu a fost acceptat, Curtea arătând actul atacat emis în temeiul unui act normativ declarat neconstituţional a produs efecte în persoana reclamantului, care a suferit un prejudiciu prin pierderea calităţii de conducător al instituţiei publice.
A mai reţinut Curtea că raportul reclamantului cu autoritatea pârâtă este un raport de funcţie publică, prin natura sa, nefiind aplicabil ca atare art. 284 C. muncii, ca text de drept comun, general, ci art. 106 din Legea nr. 188/1999, care trimite la Legea nr. 554/2004.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Inspecţia Muncii şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acţiunii reclamantului pentru motive încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 şi ale art. 304¹ C. proc. civ.
Recursul pârâtei Inspecţia Muncii
În motivarea căii de atac, pârâta Inspecţia Muncii a reiterat excepţia lipsei de obiect a acţiunii reclamantului-intimat, cu argumentele invocate în faţa instanţei de fond, solicitând respingerea acţiunii acestuia şi pentru faptul că decizia contestată a fost legal adoptată raportat la cadrul normativ în vigoare la data emiterii sale. A mai susţinut recurenta şi că, dimpotrivă, actul în baza căruia contestatorul a fost desemnat în funcţia pe care solicită reintegrarea a fost emis în baza unui act normativ abrogat şi declarat neconstituţional, în speţă O.U.G. nr. 37/2009, iar, pe de altă parte, pentru a se putea dispune reintegrarea reclamantului acesta trebuia să conteste Ordinul Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 512 din 23 aprilie 2009 privind desfiinţarea funcţiei publice de conducere de inspector şef şi încetarea raporturilor sale de serviciu.
4. Recursul pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale
În cererea sa de recurs, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a reluat susţinerile privind lipsa calităţii sale procesuale pasive în prezenta cauză, netimbrarea cererii de către reclamantul-intimat şi lipsa îndeplinirii procedurii prealabile, invocând şi excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Piteşti faţă de împrejurarea că speţa dedusă judecăţii reprezintă un litigiu de muncă.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurenţii-pârâţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Cu privire la excepţia netimbrării acţiunii
Înalta Curte constată, în speţă, incidenţa dispoziţiilor art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, apreciind că acţiunea reclamantului-intimat este scutită de plata taxei judiciare de timbru şi a timbrului judiciar, condiţii în care criticile recurentului în acest sens sunt nefondate.
2. Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii reclamantului-intimat
Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că la dosarul de fond, reclamantul-intimat a depus dovada corespondenţei cu autorităţile pârâte, înscris care, coroborat cu adresa din 22 decembrie 2009, emisă de către Inspecţia Muncii, este de natură a confirma aprecierile instanţei de fond în ceea ce priveşte îndeplinirea procedurii prealabile, condiţii în care şi această critică a recurentului-pârât va fi respinsă ca nefondată.
Pe de altă parte, examinarea contestaţiei formulate de către intimat permite încadrarea acesteia în ipoteza prevăzută de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, situaţie în care devin incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5) din acelaşi act normativ, cu consecinţa exceptării intimatului de la obligaţia formulării unei plângeri prealabile în cauză.
3. Cu privire la excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţionarea pe fond a prezentei cauze
Înalta Curte constată că, în speţă, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu examinarea legalităţii Deciziei nr. 329 din 13 octombrie 2009, prin care, în temeiul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare şi al O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, se dispune încetarea contractului de management din 25 mai 2009 încheiat între autoritatea recurentă şi intimatul N.I. şi reluarea, de către acesta, a activităţii în funcţia publică de inspector de muncă.
În aceste condiţii, prin prisma cadrului normativ în baza căruia a fost constituit mecanismul juridic prin care reclamantul-intimat, funcţionar public, a fost îndepărtat dintr-o funcţie publică şi numit în alta, Înalta Curte constată incidenţa art. 109 din Legea nr. 188/1999 care prevede „cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ” şi a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care stabilesc competenţa Curţilor de apel în materia soluţionării acţiunilor ce au ca obiect actele administrative ale autorităţilor publice centrale.
Asimilarea contractului de management încheiat în speţă cu contractul de muncă nu poate avea ca efect modificarea naturii juridice a raporturilor de serviciu dintre recurent şi intimat, ci doar aplicarea, în cazul acestui tip de contract, a dispoziţiilor C. muncii în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile părţilor.
Sub acest aspect, recursul este nefondat.
4. Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale
Înalta Curte constată că, în lumina dispoziţiilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 105/2009 raportat la art. 9 alin. (1) şi art. 23 alin. (1) din H.G. nr. 11/2009, recurentul-pârât deţine atribuţii în ceea ce priveşte numirea şi, respectiv destituirea reclamantului-intimat din funcţia publică în discuţie, aflându-se aşadar, în raport juridic de funcţie cu acesta, având deci calitatea de persoană de la care se poate pretinde o anumită conduită, în speţă în sensul menţinerii în funcţie, respectiv reintegrării reclamantului-intimat, aspect fundamental în stabilirea calităţii procesuale pasive în cauză.
Faptul delegării sau repartizării exercitării parţiale a acestor atribuţii de către conducătorul instituţiei pârâte nu este de natură a produce consecinţe în ceea ce priveşte legitimarea procesuală a acesteia, constituind exclusiv aspecte ce ţin de organizarea exercitării atribuţiilor prevăzute de lege.
Sub acest aspect, recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale este nefondat.
5. Cu privire la legalitatea deciziei contestate
Intimatul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 emisă de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii prin care s-a dispus, în esenţă, revocarea sa din funcţia publică de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Vâlcea, invocându-se ca temei legal O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului de management din 25 mai 2009 încheiat între autoritatea recurentă şi intimat şi reluarea, de către acesta, a activităţii în funcţia publică de inspector de muncă.
Înalta Curte reţine că decizia contestată a fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr. 1629 din 03 decembrie 2009, prin care Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 105/2009.
Viciul de constituţionalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza şi pentru executarea unor dispoziţii neconstituţionale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal şi nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziţii neconstituţionale.
Actele şi măsurile adoptate în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al acestui act normativ şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Menţinerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Prin prisma celor expuse mai sus, recursul declarat de recurenta-pârâtă Inspecţia Muncii este nefondat sub acest aspect.
6. Cu privire la reintegrarea în funcţie
Recurenta Inspecţia Muncii a criticat dispoziţia instanţei de fond privind reintegrarea intimatului-reclamant în funcţia corespunzătoare celei din care a fost eliberat, arătând că aceasta a fost desfiinţată ca urmare a declarării ca neconstituţională a O.U.G. nr. 37/2009 şi, de asemenea, că pentru a fi posibilă reintegrarea, intimatul-reclamant trebuie să conteste şi Ordinul Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 512 din 23 aprilie 2009 privind desfiinţarea funcţiei publice de conducere de inspector şef şi încetarea raporturilor sale de serviciu.
Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că, prin Ordinul nr. 631 din 26 august 2005 emis de Ministerul Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei, intimatul-reclamant a fost numit în funcţia publică de inspector şef-inspector de muncă clasa I, grad profesional superior, treaptă de salarizare I al I.T.M. Vâlcea.
La apariţia O.U.G. nr. 37/2009, prin Ordinul nr. 512 din 23 aprilie 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în temeiul art. III alin. (1) din actul normativ menţionat şi art. 97 lit. c) şi art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, s-a dispus încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică de conducere a intimatului-reclamant la data de 25 mai 2009.
Prin Ordinul nr. 735 din 22 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, urmare a cererii formulate de către reclamant, s-a dispus mutarea definitivă pe funcţia publică de execuţie de inspector de muncă treapta I, grad profesional superior, treaptă de salarizare 2.
Prin Ordinul nr. 968 din 25 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în temeiul art. III alin. (1) din actul normativ menţionat, reclamantul a fost numit în funcţia de director coordonator al I.T.M. Vâlcea. În temeiul acestuia a fost încheiat contractul de management din 25 mai 2009 între Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi reclamant.
Prin decizia nr. 329 din 13 octombrie 2009 a Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii, urmare a apariţiei O.U.G. nr. 105/2009, s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 şi reluarea activităţii în funcţia publică de inspector de muncă treapta I, grad profesional superior, treaptă de salarizare 2 în cadrul I.T.M. Vâlcea.
Toate acestea relevă o succesiune de acte administrative, adoptate în temeiul a două acte normative declarate neconstituţionale, în speţă O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009, al căror efect direct a fost pierderea, de către intimatul-reclamant, la momentul prezent, a funcţiei de inspector şef, aceasta fiind problema, respectiv vătămarea dedusă judecăţii.
În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, reintegrarea intimatului în funcţia publică corespunzătoare celei deţinute anterior succesiunii de modificări aduse serviciilor deconcentrate este o măsură justă şi legală.
Susţinerile recurentei privind necesitatea anulării Ordinului Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 512 din 23 aprilie 2009 prin care a fost desfiinţată funcţia publică de conducere de inspector şef sunt neîntemeiate, acest act administrativ fiind în prezent lipsit de orice forţă juridică, pentru considerentele arătate mai sus.
Reţinerea efectelor acestui act administrativ ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale
Pentru aceste considerente, în baza dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 312 alin (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursurile declarate în cauză ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile formulate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii împotriva sentinţei civile nr. 207/F-C din data de 24 septembrie 2010 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1150/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 1173/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
