ICCJ. Decizia nr. 1150/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1150/2011
Dosar nr. 2146/303/2008
Şedinţa publică de la 25 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate deduse judecăţii
Pin cererea înregistrată la Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti reclamantul Clubul Sportiv R. a formulat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia Municipiului Bucureşti pentru Aplicarea Legilor Fondului Funciar, Subcomisia de Aplicare a Legii Fondului Funciar şi C.I. plângere împotriva hotărârii nr. 933 din 15 februarie 2008 a Comisiei Municipiului Bucureşti pentru Aplicarea Legilor Fondului Funciar, solicitând anularea acestei hotărâri, anularea hotărârii nr. 916 din 26 ianuarie 2006 a aceleiaşi comisii şi anularea parţială a titlului de proprietate din 07 martie 2006, numai în ceea ce priveşte suprafaţa de 2.740,76 m.p.
La data de 04 noiembrie 2009 pârâta C.I. a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 997/2004 şi H.G. nr. 335/2005 prin care se dă în administrarea Clubului Sportiv R. terenul în litigiu.
În susţinerea excepţiei, pârâta a arătat că darea în administrarea Clubului R. Bucureşti a unui teren în suprafaţă de 36.721 m.p. s-a făcut fără a se urma condiţiile legale pentru a opera această transmitere, că nu există un drept de proprietate originar din care să derive dreptul subsecvent de administrare, nu există o identificare a dreptului invocat prin prisma măsurătorilor şi stabilirii exacte a întinderii acestuia, majorarea câtimii proprietăţii administrate nu are nici o bază legală şi nici nu este identificată ca locaţie şi amplasament şi nu există înscriere topocadastrală şi nici cartea funciară.
Prin încheierea din data de 04 noiembrie 2009 pronunţată în Dosarul nr. 2146/303/2008, Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti a dispus sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de către pârâta C.I., în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 544/2004.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 2146/303/2008.
Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României, introdus în cauză în calitate de emitent al actelor administrative atacate, a invocat excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, arătând că actul contestat este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi invocând, în acest sens, practica Înaltei Curţi şi jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
Pârâtul Clubul Sportiv R. Bucureşti a invocat, la rândul său, excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 2646 din data de 01 iunie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate dedusă judecăţii.
În motivarea acestei hotărâri, instanţa de fond a reţinut că prin H.G. nr. 997/2004 s-a dispus transmiterea fără plată a unor bunuri, prevăzute în anexă, din proprietatea privată a Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea privată a statului şi în administrarea Clubului Sportiv R., iar prin H.G. nr. 335/2005, s-a dispus modificarea pct. 1 din anexa la H.G. nr. 997/2004 privind transmiterea fără plată a unor bunuri din proprietatea privată a Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea privată a statului şi în administrarea Clubului Sportiv R., corectându-se doar suprafaţa de teren menţionată iniţial.
A apreciat prima instanţă că acest act ulterior, cu caracter rectificativ, nu este o manifestare de voinţă în regim de putere publică nouă, în sensul că nu se dispune de dreptul de administrare pentru prima dată, ci menţine aceeaşi decizie, rectificându-se doar suprafaţa.
A mai reţinut instanţa fondului că aspectele de nelegalitate invocate de către pârâta C.I. vizează actul administrativ prin care, în regim de putere publică, Guvernul României a dispus trecerea din proprietatea privată a Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea privată a statului şi în administrarea Clubului Sportiv R. a bunurilor din anexă, iar acest act administrativ este H.G. nr. 997/2004 şi nu H.G. nr. 335/2005.
Evocând dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi arătând că, potrivit principiul neretroactivităţii legilor, acest act normativ nu poate fi aplicat actelor administrative emise anterior intrării sale în vigoare, conform practicii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, şi întrucât H.G. nr. 997/2004 a fost publicată în M. Of. al României la data de 09 iulie 2004, Curtea a stabilit că nu poate proceda la un control de legalitate, pe calea excepţiei de nelegalitate, asupra H.G. nr. 997/2004, şi nu poate proceda la această analiză, spre a verifica aspecte de fond ce ţin de legalitatea manifestării de voinţă a autorităţii luată în regim de putere publică, nici a H.G. nr. 335/2005, prin care s-a rectificat doar suprafaţa dar s-a păstrat decizia administrativă, chiar dacă aceasta din urmă a fost emisă după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta C.I., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, solicitând în principal admiterea recursului şi modificarea în tot a sentinţei fondului în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 997/2004 şi a H.G. nr. 335/2005 şi în subsidiar admiterea recursului, casarea cu trimitere spre rejudecare a excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 997/2004 şi casarea cu trimitere spre rejudecare a excepţiei H.G. nr. 335/2005.
În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă susţine că instanţa a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală încălcând principiul contradictorialităţii şi acordând mai mult decât s-a cerut, respectiv s-a pronunţat pe excepţia inadmisibilităţii H.G. nr. 335/2005 în condiţiile în care această excepţie nu a fost pusă în discuţia părţilor, ceea ce duce la încălcarea principiului contradictorialităţii.
Prin întâmpinările formulate de către pârâta emitentă a actelor administrative atacate Guvernul României şi pârâtul Club R., s-a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii de faţă referitoare la H.G. nr. 997/2004 şi că instanţa a rămas în pronunţare pe excepţia de inadmisibilitate a H.G. nr. 997/2004 cât şi pe cererea de probatoriu în ceea ce priveşte H.G. nr. 335/2005, dar instanţa a dispus admiterea excepţiei inadmisibilităţii cu privire la ambele acte administrative.
O altă critică formulată de recurenta-reclamantă vizează nelegalitatea hotărârii recurate, cu privire la admiterea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 997/2004, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Excepţia de nelegalitate reglementată prin art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă un mijloc procedural de apărare şi nu se poate invoca încălcarea principiului neretroactivităţii legii câtă vreme în mod tradiţional, sub imperiul tuturor legilor contenciosului administrativ, era posibilă invocarea excepţiei de nelegalitate oricând în faţa instanţei de judecată.
Recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală întrucât a interpretat greşit actul dedus judecăţii în ceea ce priveşte H.G. nr. 335/2005, prin care nu s-a realizat efectiv o îndreptare a unei erori materiale, ci s-a dispus majorarea suprafeţei de teren.
La baza acestei hotărâri de guvern a fost necesară elaborarea unei note de fundamentare şi parcurgerea tuturor paşilor necesari în vederea aprobării hotărârii de guvern şi practic, prin această modificare a operat o împroprietărire a statului fără titlu, Clubul Sportiv R. devenind administrator pentru o suprafaţă majorată şi care nu a avut la baza nici un titlu.
Pe fondul cauzei sunt reiterate o serie de critici de nelegalitate a hotărârii de guvern atacată cu excepţia de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
4. Apărarea intimaţilor
Prin întâmpinările depuse la dosar, intimaţii Clubul Sportiv R. Bucureşti şi Guvernul României au solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că hotărârea recurată este temeinică şi legală în privinţa respingerii excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă în raport cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, vizând un act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a legii organice a contenciosului administrativ cu respectarea competenţelor conferite de lege emitentului şi cu respectarea normelor de tehnică legislativă.
Că H.G. nr. 335/2005 nu reprezintă o nouă manifestare de voinţa a unei noi decizii administrative cu privire la imobilul dat în administrare Clubului Sportiv R. Bucureşti, acest imobil păstrând regimul juridic stabilit prin H.G. nr. 997/2004, iar această rectificare nu priveşte modificarea, schimbarea regimului juridic al imobilului, care rămâne cel stabilit de H.G. nr. 997/2004 - imobilul, inclusiv terenul, au rămas în proprietatea privată a Statului Român şi în administrarea Clubului Sportiv R. Bucureşti (care nu este acelaşi lucru cu Clubul de fotbal Rapid).
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Instanţa de contencios administrativ a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă împotriva H.G. nr. 997/2004 cât şi H.G. nr. 335/2005.
Sentinţa atacată reflectă interpretarea corectă a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv H.G. nr. 997/2004.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol din Legea contenciosului administrativ „în cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Reţinând că noua Lege a contenciosului administrativ a intrat în vigoare la 07 ianuarie 2005, iar H.G. nr. 997/2004 a intrat în vigoare la data de 09 iulie 2004, având în vedere aplicarea principiului neretroactivitatii legii, instanţa de fond a interpretat şi aplicat corect prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, apreciind că procedura excepţiei de nelegalitate nu poate privi un act administrativ unilateral intrat în vigoare înainte de apariţia Legii nr. 554/2004.
Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.
De aceea, Înalta Curte constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi, mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminenţei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.
În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecăţii şi de a asigura protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale părţilor, Înalta Curte constată că respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăşi, dreptului său de proprietate şi nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziţiei procesuale.
H.G. nr. 997/2004 este un act administrativ unilateral cu caracter individual - aceasta în condiţiile în care priveşte transmiterea fără plată a unor bunuri, identificate potrivit anexei, din proprietatea privată a Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea privată a statului, respectiv în administrarea Clubului Sportiv R.
Pentru considerentele arătate, în mod corect şi conform practicii judiciare constante în materie, prima instanţă a reţinut că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate formulată în temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004 împotriva unui act administrative emis anterior intrării în vigoare a acestei legi, motiv pentru care nu poate fi reţinută critica de nelegalitate a hotărârii pronunţată de Curtea de apel sub aspectul soluţiei pronunţate pe excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate cu privire la H.G. nr. 997/2004.
În ceea ce priveşte motivul de recurs prin care recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală întrucât a interpretat greşit actul dedus judecăţii, respectiv H.G. nr. 335/2005, Înalta Curte constată că este fondat.
Este de necontestat că H.G. nr. 335/2005 pentru modificarea pct. 1 la anexa H.G. nr. 997/2004 privind transmiterea fără plată a unor bunuri din proprietatea privată a Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea privată a statului şi în administrarea Clubului Sportiv R., emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, a art. 11 lit. m) din Legea nr. 90/2001, este un act administrativ unilateral individual, care atestă o altă situaţie juridică decât cea constatată prin sentinţa civilă nr. 9146/1994 pronunţată de Judecătoria Sector 6, menţionată în nota de fundamentare şi produce alte consecinţe juridice în sensul că se majorează suprafaţa de teren la 36.721 m.p., faţă de 33.949 m.p., pentru când s-a recunoscut dreptul de proprietate al Societatea Naţională C.F.R. SA.
În raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este datoare să verifice în primul rând dacă excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ individual distinct de H.G. nr. 997/2004.
Or, în cauză, este evident că H.G. nr. 335/2005 este un act administrativ, fiind un act juridic dat în baza legii şi pentru organizarea executării, ori executarea în concret a acesteia, o manifestare juridică, în sensul de a produce efecte juridice, motiv pentru care trebuia analizată în raport de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost sesizată.
Aşa cum susţine recurenta- reclamantă şi de altfel rezultă din actele dosarului, la baza acestei hotărârii de Guvern a fost necesară elaborarea unei note de fundamentare cu parcurgerea tuturor paşilor necesari pentru adoptarea ei, nefiind o simplă rectificare în condiţiile în care se majorează suprafaţa de teren peste cea reţinută prin hotărârea judecătorească ce a fost avută în vedere la fundamentarea H.G. nr. 997/2004.
Pentru a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie, instanţa de recurs nu va aprecia ea însăşi asupra excepţiei de nelegalitate vizând acest act administrativ, urmând ca prima instanţă care s-a pronunţat pe excepţia inadmisibilităţii să aibă în vedere şi motivele de fond care exced soluţiei recurate.
Totodată, cu respectarea principiului contradictorialităţii, care reprezintă unul din principiile fundamentale ce guvernează procesul civil, instanţa are obligaţia de a pune în discuţia părţilor toate aspectele de fapt şi de drept pe baza cărora va soluţiona excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 335/2005, inclusiv probele solicitate prin încheierea din 11 mai 2010 când prima instanţă a rămas în pronunţare pe excepţia de inadmisibilitate.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) cu referire la art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (2) şi (5) C. proc. civ., recursul va fi admis, cu consecinţa casării în parte a sentinţei şi trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de către recurenta C.I. împotriva sentinţei civile nr. 2646 din 07 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 335/2005 şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă sub aspectul menţionat.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 25 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1147/2011. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 1165/2011. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
