ICCJ. Decizia nr. 1204/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1204/2011
Dosar nr.221/59/2010
Şedinţa publică din 1 martie 2011
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin sentinţa nr. 317 din 16 iunie 2010 a Curţii de Apel Timişoara a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul C.D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice şi în consecinţă, a fost anulat Ordinul nr. 3052 din 29 octombrie 2009 emis de ministrul finanţelor publice şi a fost dispusă reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior de director coordonator adjunct al Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timiş.
Instanţa a obligat pârâtul la plata către reclamant a drepturilor salariale şi indemnizaţiei de conducere, actualizate la data plăţii, începând cu data de 30 octombrie 2009 şi până la reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului atacat, precum şi plata cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru şi timbru judiciar.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 23 februarie 2010, reclamantul C.D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti a solicitat instanţei să dispună anularea Ordinului nr. 3052 din 29 octombrie 2009, emis de Ministrul Finanţelor Publice, ca fiind nelegal, drept urmare, să dispună repunerea sa în poziţia anterioară emiterii ordinului atacat, cu consecinţa obligării pârâtului la plata drepturilor salariale şi a indemnizaţiei de conducere, actualizate şi indexate, decurgând din contractul de management nr. 392 din 01 iulie 2009, începând cu data de 30 octombrie 2009 şi până la repunerea sa în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului atacat, cu cheltuieli de judecată.
Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 09 aprilie 2010, pârâta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş a solicitat respingerea acţiunii reclamantului ca nefondată.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, ca neîntemeiată.
Analizând actele şi lucrările dosarului instanţa de fond a constatat că reclamantul a deţinut funcţia de director coordonator adjunct la Direcţia Judeţeană pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timiş în baza Ordinului nr. 2224/2009 şi a încheiat un contract de management pe o perioada de 1 an, cu începere din data de 01 iulie 2009, cu posibilitatea prelungirii anuale, prin act adiţional, pentru încă trei ani.
Prin Ordinul nr. 3052 emis la data de 29 octombrie 2009, reclamantul a fost eliberat din funcţia deţinută, anterior expirării termenului de 1 an precizat în ordinul de numire şi în cuprinsul contractului de management.
Împotriva acestui ordin reclamantul a formulat plângere prealabilă, conform dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Curtea a constatat că eliberarea reclamantului din funcţia ocupată s-a dispus în temeiul Ordinului Ministerului Economiei şi Finanţelor nr. 2821/2009 privind delegarea atribuţiilor ce rezultă din aplicarea art. IV şi V din OUG nr. 105/2009.
Astfel fiind, în acord cu dispoziţiile art. IV care prevăd că „funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de coordonator al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, precum şi a celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1 la ordonanţă, precum şi adjuncţii acestuia sunt şi rămân desfiinţate, după caz, se desfiinţează".
În acord cu art. V din acelaşi act normativ „evaluarea cunoştinţelor şi aptitudinilor manageriale pe baza unor proiecte de management se organizează de ordonatorii principali de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea cărora funcţionează serviciile publice deconcentrate respective, precum şi celelalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1. Data desfăşurării evaluării în condiţiile alin. (1) se aduce la cunoştinţa publică prin grija ordonatorului principal de credite, prin afişare la sediul şi pe pagina de internet a autorităţii sau instituţiei publice".
Totodată, instanţa de fond a constatat că în preambulul ordinului atacat se menţionează că, pentru eliberarea din funcţie a reclamantului, s-a avut in vedere contractul de management, precum şi constatările comisiei de evaluare a activităţii directorilor coordonatori ai directorilor coordonatori adjuncţi din cadrul serviciilor publice deconcentrate din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelorconstituită prin Ordinul Ministerului Economiei şi Finanţelor nr. 2669/2009, precum şi referatul nr. 58601 din 27 octombrie 2009 al Direcţiei Resurse Umane, Organizare Generală şi Perfecţionare din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
În ceea ce priveşte cuprinsul ordinului a cărui anulare se solicită, instanţa a constatat că acesta conţine doar referiri minime la motivul pentru care s-a dispus măsura revocării reclamantului din funcţie.
Prin urmare, în lipsa oricărui alt document care să însoţească ordinul în speţă, reclamantul se găseşte în situaţia de a nu avea cunoştinţă care este motivul pentru care a fost revocat din funcţie, întrucât actul de revocare nu face nici o referire la acele condiţii pe care reclamantul nu le mai îndeplineşte pentru a putea ocupa în continuare această funcţie. Aşadar, în acest context, instanţa reţine că reclamantul nu are cunoştinţă care sunt motivele invocate de către ministru în cuprinsul ordinului de revocare şi nici nu are posibilitatea de a formula vreo apărare în acest sens.
În privinţa obligaţiei autorităţilor administrative de a-şi motiva deciziile, instanţa observă că, potrivit art. 31 alin. (2) din Constituţia României, „autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal."
De asemenea, conform art. 1 alin. (3) din Constituţia României, „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate."
Or, în condiţiile în care autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora, în condiţiile în care deciziile acestor autorităţi sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nu se poate susţine că este permisă absenţa motivării explicite a actului administrativ atacat.
În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Absenţa acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce lipsa motivării lipseşte de orice eficienţă controlul judecătoresc al actelor administrative.
Instanţa subliniază că art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene consacră „dreptul la bună administrare". Conform alin. (1) şi (2) din acest articol, (1) „orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.
(2) Acest drept include în principal:
- dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;
- dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial;
- obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile".
Date fiind aceste obligaţii, instanţa apreciază că absenţa motivării actului administrativ atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a dreptului la o bună administrare şi o încălcare a obligaţiei constituţionale a autorităţilor administrative de a asigura informarea corectă a cetăţenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora. Totodată, instanţa a dispus pârâtei să depună la dosarul cauzei întreg dosarul administrativ ce a stat la baza emiterii ordinului atacat încă de la data de 23 februarie 2010, când s-a înregistrat dosarul pe rolul Curţii de Apel. Totodată Curtea a acordat trei termene de judecată pentru ca pârâta să depună şi constatările comisiei cu privire la evaluarea reclamantului.
Pârâta susţine în întâmpinarea depusă la dosarul cauzei că s-a dispus evaluarea activităţii reclamantului şi s-a constatat că acesta a realizat în mod necorespunzător activitatea de coordonare şi îndrumare a structurilor subordonate care a avut drept urmare neîndeplinirea obiectivelor şi indicatorilor de performanţă asumaţi prin contractul de management.
Pârâta a depus la dosar doar ordinul de eliberare din funcţie, contractul de management, referatul nr. 58601 din 27 octombrie 2009 al Direcţiei Resurse Umane, Organizare Generală şi Perfecţionare din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor şi a menţionat că referitor la constatările comisii de evaluare, evaluarea activităţii directorilor coordonatori şi directorilor coordonatori adjuncţi se realizează de către comisia constituită prin Ordin al Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi se desfăşoară la nivelul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, nedepunând la dosar dovada efectuării efective a evaluării invocate.
În referatul de aprobare emis sub nr. 58601 din 27 octombrie 2009 de către Ministerul Finanţelor publice - Agenţia Naţională de Administrare fiscală - Autoritatea Naţională Vămilor se menţionează că în baza Ordinului nr. 2669/2009 s-a procedat la evaluarea activităţii directorilor coordonatori şi directorilor coordonatori adjuncţi şi că pe perioada evaluată în intervalul 01 iulie -31 august 2009, activitatea desfăşurată de către reclamant a fost apreciată drept necorespunzătoare.
Curtea nu contestă existenţa comisiei de evaluare, însă pârâta nu a depus la dosar documente prin intermediul cărora instanţa să poată să analizeze legalitatea procedurii de evaluare.
Simpla menţiune din referatul de aprobare, care a stat la baza întocmirii proiectului de ordin contestat, nu este suficientă pentru analiza legalităţii evaluării efectuate. Numai prin existenţa la dosarul cauzei a unor documente ce au fost avute în vedere în faza administrativă, la emiterea ordinului atacat, instanţa este în măsură să analizeze susţinerile părţilor, să verifice legalitatea măsurilor dispuse prin ordin, câtă vreme acest act administrativ nu conţine o motivare adecvată a măsurilor dispuse.
În al doilea rând, în analiza legalităţii emiterii ordinului a cărui anulare se solicită instanţa are în vedere împrejurarea că prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea prevederilor art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local sunt neconstituţionale.
De asemenea, OUG nr. 37 privind deconcentratele „pune în discuţie regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice". Instanţa a reţinut că prin OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, aşa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament şi implicit prin OUG nr. 105/2009, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate.
Astfel, OUG nr. 37/2009 precum şi OUG nr. 105/2009 „afectează" statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale. De altfel, subliniază magistraţii Curţii Constituţionale a României, „prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială", viciu de neconstituţionalitate care nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective, ceea ce atrage, implicit, neconstituţionalitatea legii de aprobare.
Cu privire la sensul dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 787/25.11.2008, că „ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au
consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin".
În ceea ce priveşte natura contractului de management, problema invocată de pârât prin întâmpinarea formulată, instanţa reţine că, potrivit art. III alin. (7) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 37/2009, „contractul de management este asimilat contractului individual de muncă şi conferă titularului vechime în muncă şi în specialitate". Aceeaşi reglementare este reprodusă şi de art. IV alin. (7) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 105/2009. Aceste reglementări stabilesc incidenţa legislaţiei muncii în privinţa contractelor de management încheiate în temeiul acestor acte normative.
Or, în condiţiile în care în cauza de faţă s-a dispus revocarea unui contract de management asimilat unui contract de muncă, rară ca pârâta să justifice măsura dispusă, se aduce atingere şi dispoziţiilor art. 5 alin. (1) C. muncii, care garantează egalitatea de tratament „faţă de toţi salariaţii şi angajatorii" - deci şi pentru cazul în care Statul Român este angajator, precum în prezenta cauză, precum şi principiului prevăzută de art. 41 alin. (2) C. muncii, potrivit căruia modificarea unilaterală a contractului de muncă este posibilă numai în situaţiile expres reglementate de acest Cod.
OUG nr. 105/2009, invocată în preambulul ordinului de revocare din funcţie, nu numai că a rupt echilibrul contractual, oferind autorităţii pârâte un avantaj juridic care îi permite să ignore contractul încheiat anterior cu reclamantul, dar ordinul emis în baza acestei ordonanţe nu cuprinde nici o motivare concretă a împrejurărilor care au determinat revocarea din funcţie a reclamantului.
În consecinţă, faţă de considerentele mai sus expuse, văzând şi dispoziţiile legale invocate, instanţa va admite cererea formulată şi va anula actul administrativ reprezentat de Ordinul nr. 3052 din 29 octombrie 2009 emis de ministrul finanţelor publice.
Cum anularea actului administrativ nelegal implică înlăturarea oricăror efecte produse de acest act ulterior emiterii sale, respectiv repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii acestui act, Curtea dispune reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior şi va obliga pârâta să achite reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale şi celelalte drepturi care i s-ar fi cuvenit dacă nu ar fi revocat din funcţie, de la data de 30 octombrie 2009 şi până la reintegrarea reclamantului în funcţie, actualizate la data plaţii.
Constatând culpa procesuală a pârătului, în declanşarea litigiului, faţă de prevederile art. 274 C. proc. civ., Curtea va obliga pârâtul la plata către reclamant a sumei de 39,30 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu avocat.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs autoritatea pârâtă, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.
Recurentul a precizat că actul administrativ atacat a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale, iar legislaţia muncii este aplicabilă în cazul contractului de management, încheiat în cazul de faţă, numai cu privire la vechimea în muncă şi specialitate, arătând că nu ne aflăm în prezenţa unor raporturi reglementate de C. muncii.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele invocate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va admite recursul formulat şi rejudecând cauza pe fond, va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea reclamantului C.D., ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează:
Înalta Curte reţine că, prin demersul judiciar de faţă, reclamantul tinde să obţină restabilirea situaţiei anterioare actului contestat prin reintegrarea în funcţia de director coordonator adjunct al Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Timiş, funcţie pe care o ocupa în baza Ordinului nr. 2224/2009, emis în baza dispoziţiilor OUG nr. 37/2009.
Întrucât prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 au fost declarate în întregime neconstituţionale dispoziţiile OUG nr. 37/2009, Înalta Curte reţine că, la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire în funcţia publică respectivă nu era conform cu ordinea de drept.
Sub acest aspect, instanţa de control judiciar a reţinut că actul administrativ individual emis în executarea şi aplicarea unei dispoziţii legale declarate neconstituţionale, neconforme cu Constituţia înfrânge principiul legalităţii şi drept urmare este nelegal fiind incidente în acest sens implicit dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Pe cale de consecinţă, în acest context reclamantul nu poate să invoce şi să revendice calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual atâta vreme cât dreptul său ori interesul la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.
Astfel, situaţia reintegrării în funcţia deţinută pe baza unui ordin dat în temeiul unui act normativ neconstituţional nu poate fi validată, iar persoana ce se consideră vătămată nu poate dobândi avantaje în justiţie prin statuarea, respectiv validarea unei nelegalităţi anterioare.
Din această perspectivă, la momentul emiterii deciziei contestate, reclamantul nu justifică vătămarea dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcţie prin Ordinul arătat, întrucât acest ordin a fost fundamentat pe un act normativ declarat neconstituţional, astfel că acţiunea în anulare a actului contestat apare ca neîntemeiată.
Instanţa de control judiciar a analizat temeinicia acţiunii cu care a fost învestită prin prisma interesului reclamantului, în raport cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, conform cărora prin interes legitim privat se înţelege „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat", şi a apreciat că, în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din aceeaşi lege, se poate adresa instanţei de contencios administrativ persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.
Astfel fiind, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are sarcina de a justifica în faţa instanţei existenţa unui drept ori a unui interes legitim în considerarea căruia formulează acţiunea în contencios administrativ.
Or, în cauză, înainte de a proceda la o analiză în concret a susţinerilor reclamantului privitoare la nelegalitatea actului contestat, se constată că atât dreptul, cât şi interesul urmărite de reclamant prin promovarea acţiunii nu mai au caracter legitim, întrucât actul de numire în funcţia publică de conducere de director coordonator adjunct, funcţie în care solicită reintegrarea, este lipsit de efecte juridice ca urmare a faptului că au fost declarate neconstituţionale dispoziţiile OUG nr. 37/2009, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă şi obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată.
Prin urmare, viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, respectiv OUG nr. 37/2009, este de natură a antrena şi viciul de legalitate al actului administrativ de numire emis în baza acestuia, act care devine inexistent.
În acelaşi sens, Înalta Curte are în vedere şi considerentele Curţii Constituţionale din cuprinsul Deciziei nr. 414/2010 referitoare la neconstituţionalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/1999, atunci când, în analiza efectelor Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 1629 din 3 noiembrie 2009, se afirmă că „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative, data în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)".
Deci, cu alte cuvinte, legitimitatea dreptului şi interesului reclamantului în promovarea acţiunii au fost viciate prin declararea neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul şi în executarea căruia reclamantul a fost numit în funcţia publică în care urmăreşte să fie reintegrat.
La pronunţarea prezentei decizii, Înalta Curte are în vedere jurisprudenţa sa anterioară în materie reprezentată, spre exemplu, de deciziile recente: Decizia nr. 4084 din 5 octombrie 2010 şi Decizia nr. 4030 din 1 octombrie 2010.
Admiterea unei opinii contrare ar echivala cu lipsirea de orice finalitate a procedurii de exercitare a controlului de constituţionalitate reglementată prin Legea nr. 47/1992.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte în temeiul art. 312 C. proc. civ. va admite recursul formulat şi rejudecând cauza pe fond, va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea reclamantului C.D., ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Timiş în reprezentarea Ministerului Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 317 din 16 iunie 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului C.D. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1203/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1217/2011. Contencios → |
|---|
