ICCJ. Decizia nr. 1198/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1198/2011
Dosar nr.1698/36/2009
Şedinţa publică de Ia 1 martie 2011
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin sentinţa nr. 224 din 25 iunie 2010 a Curţii de Apel Constanţa a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul B.G.R. în contradictoriu cu pârâtul ANSVSA.
În consecinţă, a fost anulat Ordinul nr. 70104 din 02 octombrie 2009 emis de Preşedintele ANSVSA, a fost dispusă reintegrarea reclamantului în funcţia de director coordonator al Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi a fost obligată pârâta la plata către reclamant a unei despăgubiri egale cu diferenţa dintre drepturile băneşti cuvenite şi cele efectiv încasate în funcţia de execuţie.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că prin cererea introductivă, astfel cum aceasta a fost precizată, reclamantul B.G.R. a solicitat anularea Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 al Preşedintelui ANSVSA, prin care a fost eliberat din funcţia de director coordonator al Direcţiei Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi repunerea sa în situaţia anterioară emiterii acestui ordin în sensul reintegrării în funcţia de director coordonator la Direcţia Sanitar-Veterinarăşi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi plata unei despăgubiri, reprezentând suma drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit, indexate, majorate şi reactualizate de la momentul eliberării nelegale din funcţia de director coordonator până la efectiva reîncadrare în funcţia deţinută anterior.
Pârâta a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintelui-Secretar de Stat al ANSVSA raportat la dispoziţiile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, arătând că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în litigiile care intră în sfera contenciosului administrativ, respectiv prin care se solicită anularea unui act administrativ sau obligarea la rezolvarea unei cereri, calitate procesuală pasivă trebuie să aibă o instituţie sau o autoritate publică, deci nu conducătorul acesteia.
Apreciază că, în raport de cele expuse, calitate procesuală pasivă în această speţă are ANSVSA, instituţie publică al cărei act administrativ cu caracter individual este contestat, motiv pentru care solicită să se constate lipsa calităţii procesuale pasive a Preşedintelui - Secretar de Stat al ANSVSA.
În situaţia în care se va trece de această excepţie, pârâta a invocat inadmisibilitatea acţiunii raportat la Deciziile Curţii Constituţionale privind neconstituţionalitatea OUG nr. 37/2009 şi a OUG nr. 105/2009 prin care au fost înfiinţate funcţiile de Director Coordonator, respectiv de Director Coordonator Adjunct.
Prin Notele de şedinţă depuse în data de 10 februarie 2010, reclamantul, stabilind cadrul procesual, a precizat că înţelege să se judece în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitar-Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
Din analiza probelor administrate în cauză, faţă de precizările formulate de reclamant, în sensul că obiectul acţiunii îl constituie anularea şi nu revocarea Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009, iar calitatea de pârâtă o are ANSVSA şi nu Preşedintele ANSVSA, astfel cum iniţial a solicitat, instanţa a constatat că atât excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintelui ANSVSA cât şi inadmisibilitatea acţiunii, invocate de pârâtă, au rămas fără obiect, aşa încât nu se mai impune analizarea lor potrivit art. 137 alin. (1) C. proc. civ.
În ceea ce priveşte natura juridică a actului contestat, respectiv a Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 emis de Preşedintele ANSVSA, Curtea reţine că, potrivit definiţiilor cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. c) şi b) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar autoritate publică este orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.
În speţă, ordinul a cărui anulare se solicită este un act administrativ cu caracter individual, deoarece este emis de ANSVSA, prin conducătorul său, care este o autoritate publică, astfel cum rezultă din reglementarea dată de art. 1 alin. (1) din HG nr. 130/2006, a fost emis în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, şi are ca efect stingerea unui raport juridic, respectiv a raportului de muncă existent între părţi şi generat de încheierea contractului de management nr. 92 din 25 mai 2009.
O atare calificare a fost dată chiar de către legiuitor prin HG nr. 527/2009 privind aprobarea modelului-cadru al contractului de management, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 305/8.05.2009, respectiv prin art. 9 alin. (2) din contractul cadru de management, dispoziţii conform cărora „Revocarea directorului coordonator/adjunct al serviciului public deconcentrat se realizează prin act administrativ al ordonatorului de credite şi produce efecte de la data luării la cunoştinţă", la art. 10 stabilindu-se că „Litigiile izvorâte din încheierea, executarea, modificarea, încetarea şi interpretarea clauzelor prezentului contract de management se soluţionează conform prevederilor care reglementează contenciosul administrativ.
Prin urmare, chiar dacă, în cauză, contractul de management încheiat de reclamant a fost asimilat contractului de muncă, legiuitorul a înţeles să califice actul de revocare din funcţie ca fiind un act administrativ şi să dea în competenţa instanţei de contencios administrativ toate litigiile privind încheierea, executarea, modificarea, încetarea şi interpretarea clauzelor unui astfel de contract.
În ceea ce priveşte condiţiile de formă invocate de reclamant ca motive de nulitate a actului, Curtea constată că ordinul atacat respectă cerinţele impuse de Legea nr. 554/2004.
Contrar susţinerilor pârâtei, Curtea apreciază că motivarea în fapt a actului administrativ este esenţial necesară.
În speţă, pârâta a motivat măsura de eliberare a reclamantului din funcţie în mod generic, pe dispoziţiile OG nr. 42/2004 privind organizarea şi funcţionarea activităţii sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ale Legii nr. 53/2003 privind C. muncii şi HG nr. 130/2006 privind organizarea şi funcţionarea ANSVSA, fiind menţionate în preambulul ordinului atacat: Nota din 01 octombrie 2009 şi fişa de evaluare a activităţii, precum şi contractul de management din 25 mai 2009. De asemenea, la art. 1 din ordin se prevede că măsura dispusă a avut ca temei „rezultatele evaluării".
Conform art. 11 alin. (1) lit. b) din contractul de management, „prezentul contract încetează la iniţiativa ordonatorului principal de credite, în cazul evaluării directorului coordonator/adjunct ca necorespunzător".
Din cele expuse rezultă că motivul pentru care s-a dispus eliberarea din funcţie şi încetarea contractului de management a constat în evaluarea reclamantului ca necorespunzător.
Instanţa a apreciat că lipsa menţiunii privind perioada de preaviz nu constituie un motiv de nulitate absolută a ordinului, dat fiind faptul că neacordarea preavizului nu afectează valabilitatea concedierii, ci dă dreptul, eventual, la despăgubiri pentru prejudiciul încercat de salariat într-o atare situaţie.
Mai mult, dată fiind natura juridică a contractului de management şi anume aceea de contract de muncă încheiat pe perioadă determinată şi având în vedere faptul că pe perioada derulării contractului de management reclamantului i s-a suspendat raportul de serviciu avut în cadrul Direcţiei Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, Curtea apreciază că nu există în sarcina pârâtei obligaţia de a face o ofertă de trecere într-o altă funcţie.
Curtea a constatat însă că măsura luată de pârâtă nu este fundamentată, fiind din acest punct nelegală şi prejudiciantă pentru reclamant.
Din ansamblul probator administrat în cauză, Curtea reţine că prin Nota din 01 octombrie 2009 s-a adus la cunoştinţa Preşedintelui ANSVSA că există o serie de disfuncţionalităţi intervenite în activitatea direcţiilor sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene şi a municipiului Bucureşti şi că se impune o evaluare a activităţii directorilor coordonatori şi directorilor coordonatori adjuncţi (sanitar veterinar, siguranţa alimentelor, economic) pe întreaga perioadă a derulării contractelor.
Potrivit evaluării făcute de Preşedintele ANSVSA în baza notei menţionate, reclamantul a primit un punctaj corespunzător calificativului „nesatisfăcător", consecinţa fiind aceea a emiterii Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 prin care s-a dispus ca, începând cu aceeaşi dată, reclamantul să fie eliberat din funcţia de Director Coordonator al Direcţiei Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa, precum şi încetarea, cu aceeaşi dată, a contractului de management din 25 mai 2009.
Curtea a apreciat că evaluarea făcută de pârâtă este una formală, care nu respectă dispoziţiile legale, văzând disp. art. 63 alin. (2) C. muncii, aplicabil în temeiul art. II din OUG nr. 65/2005, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 371/2005 „Procedura cercetării prealabile este, de asemenea, obligatorie în cazul concedierii pentru situaţia în care salariatul nu corespunde profesional. Termenele şi condiţiile cercetării prealabile sunt cele prevăzute pentru cercetarea disciplinară."
Ori, la dosarul cauzei a fost depusă doar fişa de evaluare a activităţii reclamantului pe perioada 25 mai 2009 – 30 septembrie 2009 întocmită la data de 2 octombrie 2009, fără a se face dovada că evaluarea a fost una efectivă, cu convocarea reclamantului şi analizarea în concret a activităţii desfăşurate.
Într-o atare situaţie, instanţa de fond a apreciat că evaluarea nu a fost realizată cu scopul de a se verifica îndeplinirea indicatorilor de performanţă asumaţi prin contractul de management, ci doar în scopul de a justifica măsura de eliberare din funcţie şi de încetare a contractului de management, situaţie în care măsura astfel dispusă este nelegală.
Mai mult, prin răspunsurile la interogator date de pârâtă se face referire la o eventuală perioadă de probă în care se afla reclamantul la momentul eliberării din funcţie, situaţie care ar putea justifica, ipotetic, luarea unei astfel de măsuri fără a fi necesară evaluarea. Ori, contractul de management a fost încheiat la data de 25 mai 2009, iar măsura a fost dispusă la data de 2 octombrie 2009, cu mult după împlinirea perioadei de probă de 90 de zile stipulată în contractul de management.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs autoritatea pârâtă, criticând soluţia instanţei de fond ca nelegală şi netemeinică.
Recurenta a arătat că soluţia instanţei de fond este lipsită de temei legal fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, indicând în drept motivul prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
S-a arătat că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei de inadmisibilitate invocată de ANSVSA ca fiind rămasă fără obiect, este netemeinică şi nelegală, întrucât intimatul-reclamant a fost numit în funcţia de director Coordonator al Direcţiei Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa, în temeiul OUG nr. 37/2009, ordonanţă prin care a fost înfiinţată funcţia pe care intimatul-reclamant a ocupat-o.
A arătat că instanţa de fond a dispus reintegrarea intimatului pe o funcţie care a fost înfiinţată printr-un act normativ care a fost declarat neconstituţional.
Pe fondul cererii, recurenta a arătat că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că evaluarea făcută de pârâtă este una formală, care nu respectă dispoziţiile legale. A precizat că, în conformitate cu dispoziţiile din contractul de management, angajatorul are dreptul să analizeze periodic modul de îndeplinire a obligaţiilor pe care şi le-a asumat directorul coordonator prin fişa postului, având dreptul să controleze modul de îndeplinire de către directorul coordonator a atribuţiilor din fişa postului, precum şi dreptul de a aplica sancţiuni.
S-a arătat că autoritatea recurentă a fost sesizată cu privire la faptul că există o serie de disfuncţionalităţi în activitatea Direcţiilor sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor din municipiul Bucureşti şi că se impune o evaluare a activităţii directorilor acestora. Având în vedere aceste sesizări s-a procedat la evaluarea intimatului-reclamant, iar acesta a obţinut calificativul „nesatisfacător".
Recurenta a arătat că a respectat dispoziţiile contractuale şi legale, astfel că măsura dispusă de autoritate, de eliberare din funcţie a intimatului-reclamant, este legală şi temeinică.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului formulat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va admite recursul şi va modifica hotărârea atacată în sensul respingerii acţiunii introductive a reclamantului ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează.
În conformitate cu dispoziţiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.
Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte a constatat că sunt întemeiate criticile formulate de recurentă, întrucât în cauză nu s-a făcut dovada existenţei unei vătămări într-un drept proteguit de lege, în sensul prevederilor art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Înalta Curte reţine că în jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului se constată că prin Convenţie se apără drepturi concrete şi efective, iar orice ingerinţă în drepturile consacrate de aceasta trebuie să corespundă menţinerii unui just echilibru între cerinţele interesului general al comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. Acest echilibru ce trebuie protejat ar fi distrus dacă individul ar suporta o sarcină specială şi exorbitantă (cauza Sporrong şi Lonnroth; cauza Străin şi alţii împotriva României).
Or, din această perspectivă Înalta Curte reţine că instanţa de fond nu s-a preocupat în a analiza ordinele emise în cauză, atât ordinul de numire cât şi ordinul atacat, sub aspectul îndeplinirii condiţiilor de legalitate, ci a abordat soluţia dintr-o manieră generală.
Înalta Curte reţine că întotdeauna instanţa de contencios administrativ poate şi trebuie să efectueze un control efectiv al actului ce se solicită a fi anulat, ori în cauza de faţă instanţa de fond a reţinut că nu s-a făcut dovada unei evaluări efective, cu convocarea reclamantului şi analizarea în concret a activităţii desfăşurate, fără a analiza dispoziţiile legale incidente în cauză, probele existente şi verificarea în concret dacă rezultatul evaluării corespunde criteriilor stabilite de lege pentru evaluare.
În cauza de faţă, Înalta Curte a constatat că reclamantul a fost numit în funcţia de Director Coordonator al Direcţiei Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa prin Ordinul nr. 69811 din 25 mai 2009, în temeiul OUG nr. 37/2009, urmând ca funcţia să fie exercitată în baza contractului de management din 25 mai 2009.
Înalta Curte a constatat că acordarea calificativului nesatisfacător a dus la eliberarea reclamantului din funcţia de conducere deţinută, în temeiul contractului de management încheiat.
De asemenea, Înalta Curte reţine că, independent de faptul evaluării şi al verificării îndeplinirii criteriilor stabilite de lege pentru evaluare, actul de numire în funcţia publică de conducere este afectat de viciul de constituţionalitate al actului normativ în temeiul căruia a fost emis ordinul.
Înalta Curte a reţinut că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, s-a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a faptului că această ordonanţă de urgenţă este lovită de un viciu de neconstituţionalitate, fiind adoptată de Guvern cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (...)".
Or, a argumentat Curtea Constituţională, prin OUG nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Totodată, Înalta Curte reţine că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din OUG nr. 105/2009 publicată în M. Of. nr. 668/6.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituţională în privinţa dispoziţiilor art. I pct. 1-5 şi 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa 1, cu motivarea că acestea conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative, ca şi cele ce au constituit obiectul OUG nr. 37/2009 în privinţa neconstituţionalităţii căreia Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1257/2009.
În plus, Curtea Constituţională a reţinut şi faptul că Guvernul, prin adoptarea OUG nr. 105/2009, a încălcat şi dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.
Faţă de aspectele arătate, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale, întrucât ordinul de numire în funcţie a reclamantului a fost emis în temeiul unei Ordonanţe de urgenţă în privinţa căreia Curtea Constituţională a statuat că este neconstituţională, astfel încât soluţia de anulare a ordinului de eliberare din funcţie şi obligarea la reîncadrare este nelegală.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte în temeiul art. 312 C. proc. civ. va admite recursul şi va modifica hotărârea atacată în sensul respingerii acţiunii introductive a reclamantului ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de ANSVSA împotriva sentinţei nr. 224 din 25 iunie 2010 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamantul B.G.R. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1192/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1203/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
