ICCJ. Decizia nr. 1211/2011. Contencios. Refuz soluţionare cerere. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1211/2011
Dosar nr. 473/33/2010
Şedinţa publică de la 1 martie 2011
Asupra recursurilor de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin sentinţa nr. 234 din 19 mai 2010 a Curţii de Apel Cluj a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a respins acţiunea formulată de reclamantul B.D.A. împotriva pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că prin acţiunea introductivă, reclamantul B.D.A. a solicitat obligarea pârâtului să ia toate măsurile pentru ca Fondul Proprietatea să funcţioneze într-o manieră susceptibilă a îndeplini efectiv scopul despăgubirilor la care este îndreptăţit, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să îşi poată valorifica/vinde acţiunile la Fondul Proprietatea pe Bursa de Valori Bucureşti sau pe o altă piaţă reglementată, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să îşi poată valorifica/vinde acţiunile la Fondul Proprietatea la valoarea nominală a acestora, adică la valoarea la care a fost efectuată convertirea titlului de conversie din 14 noiembrie 2008 în acţiuni la Fondul Proprietate.
În motivarea acţiunii reclamantul a arătat că, în anul 1963, Statul Român a preluat abuziv, fără plată de despăgubiri, imobilul-teren situat în Cluj-Napoca, str. A.R., care aparţinea bunicii sale, R.V. (decedată). În prezent terenul este ocupat de construcţii. Tatăl său, B.R. (decedat), a depus în anul 2001 notificare conform Legii nr. 10/2001, având calitate de moştenitor legal. În anul 2004, reclamantul a depus acte care au dovedit că este moştenitorul legal al lui B.R., iar notificarea urmează să fie soluţionată în favoarea sa.
Prin dispoziţia din 23 ianuarie 2006 a Preşedintelui Consiliului Judeţean Cluj s-a statuat că reclamantul este persoană îndreptăţită conform Legii nr. 10/2001 şi s-a dispus acordarea de despăgubiri în condiţiile legii speciale privind regimul de stabilire şi plată a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv.
Reclamantul a contestat cuantumul despăgubirilor prevăzut de respectiva dispoziţie, iar acţiunea i-a fost admisă în parte în sensul că Tribunalul Cluj, prin sentinţa nr. 454/2006 a anulat acea frază a dispoziţiei care prevedea un cuantum al despăgubirilor, întrucât acest lucru era de competenţa Comisiei Centrale şi nu de competenţa Preşedintelui Consiliului Judeţean. După ce sentinţa a fost investită cu formulă executorie, dosarul a fost înaintat Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, unde a fost înregistrat în luna iulie 2006.
Ulterior reclamantul s-a adresat instanţei de judecată, iar Curtea de Apel Cluj a admis acţiunea şi a obligat Comisia Centrală să soluţioneze dosarul ce-l priveşte pe reclamant, sentinţă definitivă şi irevocabilă. În conformitate cu hotărârea instanţei de judecată, Comisia Centrală a emis decizia reprezentând titlul de despăgubire din 08 iulie 2008, prin care s-a statuat că reclamantul este îndreptăţit să primească despăgubiri în valoare de 2.293.486 RON, sumă care reprezintă valoarea de piaţă a imobilului confiscat abuziv.
În continuare s-a adresat instituţiei care pune în aplicare aceste decizii, adică Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor formulând o cerere prin care a solicitat despăgubiri integrale în numerar, întrucât Fondul Proprietatea nu funcţiona. Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a refuzat, motivând că O.U.G. nr. 81/2007 plafonează despăgubirile în numerar la 500.000 RON, cerere care a fost respinsă irevocabil de instanţa de judecată.
Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a comunicat reclamantului că urmează să i se emită un titlu de plată în valoare de 500.000 RON şi a emis titlul de conversie din 14 noiembrie 2008 în valoare de 1.793.486 RON. De asemenea, a înaintat un exemplar din acest titlu Depozitarului Central, care a realizat conversia în acţiuni la Fondul Proprietatea la valoarea nominală de 1 RON/acţiune.
Instanţa a reţinut că reclamantul s-a adresat Statului Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, cu o cerere conform Legii nr. 554/2004, primită de pârât la data de 21 decembrie 2009, cerând executarea efectivă a acestei decizii şi arătând că drepturile sale rezultate din decizie au fost transformate în despăgubiri iluzorii.
La termenul de judecată din 12 mai 2010, instanţa de fond a ridicat, din oficiu, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii, unindu-le, în condiţiile art. 137 alin. (2) C. proc. civ., cu fondul.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Statul Român, Curtea a respins-o, având în vedere următoarele considerente:
Instanţa a reţinut că, Statul Român, deşi are calitatea de persoană juridică, nu este considerat de dispoziţiile Legea nr. 554/2004, în actuala reglementare, ca subiect al raporturilor de drept administrativ.
Această concluzie se desprinde din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din lege care defineşte noţiunea de „autoritate publică” drept orice organ al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.
Prin urmare, în contenciosul administrativ clasic, Statul Român, ca entitate cu personalitate juridică, nu poate fi acţionat în judecată direct, acţiunea putând fi exercitată faţă de orice organ al său.
Problema care se ridică în prezenta speţă este dată de faptul că, datorită modului defectuos în care este reglementată organizarea şi funcţionarea Fondului Proprietatea prin Legea nr. 247/2005, nici un organism al statului nu poate fi identificat ca responsabil de aplicarea legii, pentru a putea fi acţionat în judecată.
Dimpotrivă, art. 71 alin. (2) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 dispune: „Statul răspunde, prin Ministerul Finanţelor Publice, pentru situaţia Fondului Proprietatea”.
Aşa cum a arătat şi reclamantul prin notele de şedinţă depuse la dosar, prin decizia nr. 3268 din 05 octombrie 2006, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, având în vedere art. 25 din Decretul nr. 31/1954, a statuat că Statul Român nu poate avea calitate procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport juridic.
Din conţinutul deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie rezultă că o astfel de acţiune ar fi inadmisibilă dacă acţiunea ar putea fi exercitată faţă de un organ al statului, sau al unităţilor administrativ teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. În cazul de faţă această condiţie nu este îndeplinită, concluzia ce se impune fiind aceea că Statul Român poate avea calitate procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport juridic.
Negându-i reclamantului dreptul de a se adresa instanţei cu o acţiune directă împotriva statului, se ajunge practic la o încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului cu privire la accesul la justiţie.
Hotărârea pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în speţa Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (1975) relevă importanţa deosebită pe care instanţa de fond o atribuie principiului liberului acces la justiţie pentru însăşi existenţa unei societăţi democratice. Astfel, acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranşat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în sensul în care acesta reglementează nu numai condiţiile necesare desfăşurării unui proces echitabil, ci şi dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, iar pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanţa exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăţi democratice şi al unui stat de drept.
Fundamentându-şi soluţiile pe două argumente majore, principiul conform căruia o acţiune civilă trebuie să poată fi supusă judecăţii unei instanţe judecătoreşti - ca unul dintre principiile fundamentale de drept universal recunoscute - şi principiul juridic care interzice denegarea de dreptate, Curtea a arătat că „dacă art. 6 parag. 1 ar fi interpretat ca privind în mod exclusiv derularea unei cauze deja iniţiate într-o instanţă judecătorească, un stat contractant ar putea, fără încălcarea acestui text, să desfiinţeze instanţele sau să sustragă competenţei lor soluţionarea anumitor categorii de cauze cu caracter civil pentru a le încredinţa unor organe dependente de Guvern. Atare ipoteze, inseparabile de riscul arbitrarului, ar avea consecinţe, contrare principiilor de mai sus, pe care Curtea nu le poate trece cu vederea”. Astfel fiind, s-a considerat că „ar fi de neconceput ca art. 6 pct. 1 să descrie în detaliu garanţiile procedurale acordate părţilor unei acţiuni civile în curs, fără a proteja mai întâi ceea ce singur face în realitate posibilă exercitarea unei astfel de garanţii: accesul la instanţa judecătorească. Echitatea, publicitatea şi celeritatea unui proces nu au nici o semnificaţie în absenţa procesului”.
În ceea ce priveşte România, existenţa acestui drept nu poate fi supusă nici unei discuţii de vreme ce, în art. 21 din Constituţie se prevede expres dreptul oricărei persoane de a se adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, drept ce nu poate fi îngrădit în exercitarea sa de nici o lege. Mai mult, direcţia pe care s-a înscris legiuitorul constituant, de aliniere la reglementările europene în materie de drepturile omului, a fost confirmată şi cu prilejul revizuirii şi republicării Constituţiei, când art. 21 a fost completat cu principiile consacrate de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privitoare la dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil.
Prin generalitatea formulării sale, textul constituţional permite oricărei persoane accesul la justiţie – cetăţean român, străin sau apatrid – şi vizează apărarea oricărui drept sau libertăţi şi a oricărui interes legitim, indiferent dacă acesta rezultă din Constituţie sau din alte legi. Aşa cum s-a subliniat însă în doctrină, sintagma „interese legitime” nu impune o condiţie de admisibilitate a acţiunii în justiţie, căci caracterul legitim sau nelegitim al pretenţiilor formulate în acţiunea în justiţie rezultă numai în urma judecării pricinii respective şi va fi constatat prin hotărârea judecătorească. Ea obligă doar justiţia să ocrotească numai interesele legitime.
Pentru a putea asigura dreptul reclamantului la instanţă şi pentru a-i putea analiza caracterul „legitim” al pretenţiilor, instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român, făcându-se astfel aplicarea principiilor consacrate în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, Curtea a apreciat-o ca întemeiată, pentru următoarele considerente:
Reclamantul s-a adresat instanţei de contencios administrativ cu o acţiune îndreptată împotriva Statului Român solicitând obligarea acestuia la luarea măsurilor necesare pentru funcţionarea Fondului Proprietatea.
Trecând peste reglementarea art. 18 din Legea nr. 554/2004 care stabileşte soluţiile care pot fi dispuse de către instanţa de contencios administrativ tocmai pentru a-i asigura reclamantului accesul la justiţie, trebuie subliniat faptul că acesta nu indică instanţei maniera în care aceasta trebuie să oblige statul să acţioneze, conduita procesuală pasivă nefiind astfel în nici un fel conturată.
Raportat la principiul separaţiei puterilor în stat, autoritatea judecătorească nu este îndreptăţită să se substituie legislativului sau executivului şi să impună adoptarea unor măsuri de natura celor solicitate de către reclamant, cu alte cuvinte instanţa nu poate să instituie norme juridice cu putere de lege.
Art. 1 alin. (4) din Constituţia României prevede că statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale. Acest principiu are ca scop evitarea abuzurilor în dauna drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, separaţia puterii legislative, executive şi judecătoreşti având drept scop ca astfel, datorită regimului de separaţie, „puterea să oprească puterea”.
Întrucât separaţia priveşte cele trei funcţii principale prin care puterea se exercită în stat (funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătoreasca) ele trebuie îndeplinite de autorităţi diferite, ce colaborează între ele, pentru a evita ruperea însăşi a puterii statului, care, prin natura ei, nu poate fi decât unică, chiar dacă se manifestă în modalităţi şi forme diferite.
Aşadar, principiul consacrat constituţional presupune: separaţie, colaborare, control şi sancţionare între Autorităţile Statului în scopul echilibrării lor. Nu trebuie uitat că abuz, neexercitare corespunzătoare a atribuţiilor ce intra în sfera de competenţa a unei autorităţi presupune şi inacţiune, iar nu doar acţiune.
În acest context, de inacţiune a puterii executive, a fost chemată să acţioneze instanţa judecătorească, să dea o hotărâre, act ce intra în sfera sa de competenţă.
Curtea a fost sesizată, raportat la art. 3 C. civ., în vederea stabilirii situaţiei de fapt fără însă a se identifica textele de lege aplicabile cu privire la care trebuie raportară conduita statului.
Curtea nu poate însă acţiona ca o autoritate legiuitoare, obligând statul la a respecta norme juridice needictate de puterea legislativă.
Este de netăgăduit faptul că statul, dintr-o pasivitate asumată, omite să stabilească, în numeroase situaţii, obligaţii juridice clare, termene ori sancţiuni în sarcina sa. Această inacţiune însă nu poate fi suplinită de către instanţă prin acoperirea vidului legislativ întrucât s-ar ajunge la încălcarea principiului separaţiei puterilor, anterior invocat.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs ambele părţi, criticând soluţia instanţei de fond.
În motivarea recursului său pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, a arătat că în parte sentinţa atacată este nelegală deoarece instanţa de fond trebuie să admită excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor.
Se arată astfel că deşi Statul Român are calitatea de persoană juridică, nu este considerat în raport de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ ca subiect al unui raport juridic în mod direct, acesta neputând fi acţionat direct în judecată, acţiunea în contencios putând fi exercitată faţă de orice organ al său care acţionează în regim de putere publică, cu excepţiile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004.
În drept cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 pct. 7, 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea recursului său întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., reclamantul B.D.A. a arătat în esenţă următoarele:
Sentinţa recurată este nelegală şi netemeinică deoarece conform art. 3 lit. a) şi i) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, titlurile de despăgubire şi titlurile de conversie încorporează drepturile de creanţă ale deţinătorilor asupra Statului Român.
Deci, raportat la titlul de despăgubire al reclamantului din 08 iulie 2008 şi titlul de conversie din 14 noiembrie 2008, acestea încorporează drepturile de creanţă ale reclamantului asupra Statului Român. În conformitate cu art. 25 din Decretul nr. 31/1954, statul este reprezentant prin Ministerul Finanţelor .
S-a mai arătat de asemenea că Statul Român este acţionarul majoritar al Fondului Proprietatea, iar Ministerul Finanţelor Publice acţionează în numele şi pe seama Statului Român influenţând valoarea Fondului Proprietatea.
- Consideră recurentul că acţiunea este admisibilă întrucât statul participă nemijlocit la un raport juridic, fiind expres prevăzut de lege acest lucru.
- Pe fondul cauzei - se arată că acordarea de despăgubiri prin Fondul Proprietatea trebuie să constituie o reparaţie integrală, valoarea patrimonială având caracteristicile unui bun în înţelesul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Analizând cererile de recurs, motivele invocate, prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea nu sunt fondate pentru considerentele următoare:
În ceea ce priveşte recursul pârâtului Ministerul Finanţelor Publice se reţine având în vedere şi dispoziţiile art. 25 din Decretul nr. 31/1954 că Statul Român poate avea calitatea procesuală în litigiile de contencios administrativ atunci când participă nemijlocit la un raport juridic sau când este prevăzut de lege.
În speţă din petitul acţiunii, reclamantul B.D.A. a solicitat obligarea pârâtului să ia toate măsurile pentru ca Fondul Proprietatea să funcţioneze într-o manieră susceptibilă a îndeplini efectiv scopul despăgubirilor la care este îndreptăţit, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să îşi poată valorifica/vinde acţiunile la Fondul Proprietatea pe Bursa de Valori Bucureşti sau pe o altă piaţă reglementată, obligarea pârâtului să ia toate masurile necesare pentru ca reclamantul să îşi poată valorifica/vinde acţiunile la Fondul Proprietatea la valoarea nominală a acestora, adică la valoarea la care a fost efectuată convertirea titlului de conversie din 14 noiembrie 2008 în acţiuni la Fondul Proprietatea şi raportat la dispoziţiile art. 3 lit. a) şi i) art. 7 alin. (1) art. 9 alin. (1), art. 8 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 rezultă calitatea procesuală a Statului Român reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice.
Aşa cum a reţinut instanţa de fond, nu poate fi negat „a priori” dreptul cetăţeanului de a se adresa instanţei de judecată cu o acţiune directă contra statului, astfel s-ar încălca principiul accesului liber la justiţie prevăzut de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
În ceea ce priveşte recursul reclamantului se constată că instanţa de fond a apreciat corect că în virtutea principiului separaţiei puterilor de stat, autoritatea judecătorească nu este îndreptăţită să se substituie legislativului sau executivului şi să se dispună asupra unor măsuri stabilite prin proceduri deja stabilite prin acte normative, fiind vorba în fapt de o inacţiune a puterii executive cu privire la finalizarea procedurii privind despăgubirile, respectiv a mecanismelor necesare pentru ca reclamanta să aibă posibilitatea să-şi vândă acţiunile şi să obţină o sumă egală cu valoarea lor nominală.
În consecinţă, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile formulate de B.D.A. şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei nr. 234 din 19 mai 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1210/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1223/2011. Contencios → |
|---|
