ICCJ. Decizia nr. 1249/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1249/2011
Dosar nr. 185/33/2010
Şedinţa publică de la 2 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamantul V.S. a chemat în judecată pe pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicitând obligarea pârâtelor la îndeplinirea tuturor formalităţilor legale preliminare necesare emiterii deciziei şi la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire în Dosarul nr. 15507/CC având ca obiect acordarea de despăgubiri în condiţiile legii speciale privind regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pentru cota de ½ parte din imobilul teren în suprafaţă de 1.044 m.p. situat în Cluj-Napoca, judeţul Cluj, şi obligarea pârâtelor la plata sumei de 1.500 RON cu titlu de penalităţi pentru fiecare zi de întârziere de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a sentinţei şi până la executarea efectivă a acesteia în sensul îndeplinirii tuturor formalităţilor legale privind emiterea deciziei în dosarul de despăgubire pentru imobilul respectiv.
Prin sentinţa nr. 238 din 20 mai 2010, Curtea de Apel Cluj a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu această pârâtă, a admis excepţia inadmisibilităţii şi în consecinţă, a respins excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 186 din 02 iunie 2006 emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului.
Totodată, a admis excepţia nulităţii cererii de chemare în garanţie formulată de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în contradictoriu cu Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului şi a anulat cererea de chemare în garanţie, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii V.I.G. şi B.E., în contradictoriu cu Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, în consecinţă, a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor la îndeplinirea tuturor formalităţilor legale preliminare necesare emiterii deciziei şi la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire în Dosarul nr. 15507/CC, având ca obiect acordarea de despăgubiri în condiţiile legii speciale privind regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pentru cota de ½ parte din imobilul teren în suprafaţă de 1.044 m.p. situat în Cluj-Napoca, judeţul Cluj, precum şi la plata sumei de 1.500 RON cu titlu de penalităţi pentru fiecare zi de întârziere de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a sentinţei şi până la executarea efectivă a acesteia în sensul îndeplinirii tuturor formalităţilor legale privind emiterea deciziei în dosarul de despăgubire pentru imobilul respectiv.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut în esenţă că, având în vedere decizia nr. 186 din 02 iunie 2006 emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, precum şi dispoziţiile art. 16 din Titlul VII al Legii 247/2005 şi ale art. 2 din H.G. nr. 361/2005, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor nu are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.
Referitor la excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 186 din 02 iunie 2006 a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului, instanţa de fond, având în vedere dispoziţiile Legii nr. 554/2004, a constatat că actele administrative emise în conformitate cu Legea nr. 10/2001 nu pot fi atacate pe calea excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Concluzionând , instanţa de fond a apreciat că în cauză nu este posibilă restituirea dosarului pentru reanalizare şi completare, acest lucru fiind făcut prin exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice atât prin încălcarea limitei competenţei prevăzute de lege, cât şi prin încălcarea unui drept deja recunoscut de lege în favoarea reclamanţilor conform art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.
Împotriva acestei sentinţe, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, a declarat recurs Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., conform cărora instanţa poate examina cauza sub toate aspectele, dat fiind că hotărârea recurată nu poate fi atacată cu apel şi deci recursul nu poate fi limitat la motivele de casare prevăzute de art. 304 C. proc. civ.
Recurenta-pârâtă consideră sentinţa atacată ca fiind nelegală şi netemeinică şi formulează următoarele critici:
1. – instanţa de fond în mod greşit a anulat cererea de chemare în garanţie a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului, cu motivarea că aceasta nu are obiect cert şi determinat şi nu este circumscrisă art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Obiectul cererii de chemare în garanţie, precizează recurenta-pârâtă este individualizat şi anume se referă la acoperirea prejudiciului cauzat prin acordarea daunelor cominatorii şi a cheltuielilor de judecată, prejudiciul fiind şi el concretizat, ca urmare a obligării sale la îndeplinirea formalităţilor legale preliminare necesare emiterii deciziei şi la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, în Dosarul nr. 15507/CC, sub sancţiunea plăţii unor penalităţi.
În ceea ce o priveşte, susţine recurenta-pârâtă, nu poate pune în executare sentinţa civilă nr. 238 din 20 mai 2010 a Curţii de Apel Cluj, în condiţiile în care Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, entitate care a fost învestită cu soluţionarea notificării, nu a transmis dosarul aferent deciziei nr. 186/2006 care să conţină şi înscrisuri privind întinderea dreptului de proprietate al autorului reclamanţilor.
2. – instanţa de fond în mod greşit, a respins excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 186/2006, emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, cu motivarea că neputând fi atacate pe cale de acţiune în contencios administrativ, actele administrative emise în conformitate cu Legea nr. 10/2001, nu pot fi atacate nici pe calea excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În lipsa documentelor privind întinderea dreptului de proprietate al autorului reclamanţilor, arată recurenta-pârâtă, decizia nr. 186/2006 a fost emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului cu încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi art. 23 din Legea nr. 10/2001, republicată, precum şi a principiului de soluţionare a notificărilor, conform căruia sarcina probei proprietăţii şi a deţinerii legale a acesteia la momentul deposedării abuzive, revine persoanei care se pretinde a fi îndreptăţită.
În prezent, susţine recurenta-pârâtă, dosarul aferent deciziei nr. 186/2006 a fost remis Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului, în vederea motivării propunerii de acordare a măsurilor reparatorii, în favoarea reclamantului, pentru cota de ½ din terenul în suprafaţă de 1.044 m.p., situat în municipiului Cluj-Napoca.
Concluzionează recurenta-pârâtă, formulând această critică, în sensul că motivele pentru care consideră decizia nr. 186/2006 emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului ca fiind nelegală, pot forma obiectul controlului judecătoresc pe calea excepţiei de nelegalitate, neexistând posibilitatea declanşării unui astfel de control în condiţiile legii speciale, respectiv Legea nr. 10/2001, republicată, astfel, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond.
3. – instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că nu este posibilă restituirea dosarului pentru reanalizarea şi completare, acest lucru fiind făcut prin încălcarea limitei competenţei prevăzute de lege, cât şi prin încălcarea unui drept deja recunoscut de lege în favoarea reclamanţilor.
Legiuitorul a lăsat la aprecierea Comisiei Centrale numai fixarea modului concret de stabilire a ordinii de soluţionare a dosarelor privind acordarea despăgubirilor, în prezent ordinea de soluţionare a dosarelor fiind cea a înregistrării acestora, nu şi etapele ce trebuiesc parcurse în vederea emiterii deciziei conţinând titlu de despăgubire, etape în cadrul cărora se procedează şi la verificarea existenţei înscrisurilor enumerate de prevederile pct. 16.5. din Normele de aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, astfel cum a procedat Comisia şi în prezenta speţă.
4. – în mod nelegal instanţa de fond a obligat Comisia Centrală la plata sumei de 1.500 RON cu titlu de penalităţi pentru fiecare zi de întârziere de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a sentinţei şi până la executarea efectivă a acesteia în sensul îndeplinirii tuturor formalităţilor privind emiterea deciziei în dosarul de despăgubire.
În speţă, a fost solicitată reanalizarea şi completarea dosarului reclamanţilor cu înscrisurile necesare privind întinderea dreptului de proprietate asupra cotei de ½ din terenul în suprafaţă de 1.044 m.p., avându-se în vedere tocmai scopul urmărit de Comisia Centrală, acela de a despăgubi în mod just şi rezonabil persoanele care, într-adevăr, au dreptul la astfel de despăgubiri, evitându-se îmbogăţirea fără justă cauză a celor care nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de Legea nr. 10/2001, respectiv Titlul VII din Legea nr. 247/2005.
Se solicită admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul respingerii cererii de chemare în judecată formulată de reclamanţi, iar în subsidiar, în cazul în care instanţa va trece peste motivele de recurs formulate, să concluzioneze, cel puţin, asupra nelegalităţii acordării penalităţilor de întârziere.
Intimaţii-reclamanţi au depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.
Analizând recursul formulat de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în raport de motivele invocate, actele şi lucrările dosarului, precum şi legislaţia incidentă în cauză, Înalta Curte constată că este întemeiat, în limitele şi potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.
Primul motiv de recurs formulat se referă la anularea greşită de către prima instanţă a cererii de chemare în garanţie, a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului, cererea formulată de pârâta Comisia Centrală.
Instanţa de fond a rezolvat în mod corect acest capăt de cerere, în acord şi cu dispoziţiile legale aplicabile.
Potrivit art. 60 alin. (1) C. proc. civ. „partea poate să cheme în garanţie o altă persoană împotriva căreia ar putea să se îndrepte, în cazul când ar cădea în pretenţii cu o cerere în garanţie sau în despăgubire”.
Conform acestui text de lege, instituţia chemării în garanţie se întemeiază pe existenţa unei obligaţii de garanţie sau despăgubire şi revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros.
Deci, obligaţia de garanţie sau despăgubire, care justifică incidenţa instituţiei chemării în garanţie, există în materie contractuală, cum ar fi cazul actelor de vânzare-cumpărare, dar şi în cazul altor transmisiuni de bunuri, condiţie ce trebuie a fi îndeplinită fiind aceea că remiterea bunurilor să se facă cu titlu oneros.
Scopul cererii de chemare în garanţie este acela de a asigura celui ce a căzut în pretenţii, posibilitatea de a se despăgubi de la partea de la care a dobândit un drept.
În speţă, situaţia este diferită, deoarece recurenta-pârâtă este singura care poate fi obligată la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, conform art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, această soluţie putând fi stabilită de instanţa de contencios administrativ sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.
Din moment ce instanţa de judecată a obligat-o la emiterea titlului de despăgubire, a considerat că aceasta este în culpă pentru nerespectare a termenului rezonabil de rezolvare a dosarului.
Pe de altă parte, astfel cum corect susţin intimaţii-reclamanţi, cererea de chemare în garanţie nu a fost formulată cu respectarea „condiţiilor de formă pentru cererea de chemare în judecată”, dispoziţiile prevăzute de art. 61 C. proc. civ., recurenta-pârâtă mulţumindu-se să arate că, în cazul în care va cădea în pretenţii, să răspundă chemate în garanţie pentru eventualul prejudiciu, precum şi pentru cheltuielile de judecată.
Deci, în mod corect, a reţinut prima instanţă că cererea de chemare în garanţie nu cuprinde, în concret, pretenţia, pe care Comisia Centrală o are faţă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului şi a pronunţat soluţia de anulare a acesteia.
Cel de-al doilea motiv de recurs se referă la soluţionarea greşită a excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 186/2006 emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, excepţie pe care instanţa de fond a respins-o ca inadmisibilă.
Este neîntemeiată şi această critică, deoarece practică Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este constantă în a considera că actele administrative care intră sub incidenţa prevederilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 – pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară şi care nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ nu pot forma, potrivit principiului simetriei juridice, nici obiectul excepţiei de nelegalitate, astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.
Intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi decizia nr. 186 din 02 iunie 2006 emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului prin care se propune acordarea de despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv de către stat şi care nu mai pot fi restituire în natură, întrucât potrivit art. 26 din Legea nr. 10/2001 aceasta se atacă în termen de 30 de zile de la comunicare de către partea interesată la secţia civilă a Tribunalului, deci este supusă unei competenţe derogatorii pentru a fi atacată şi nu pe calea contenciosului administrativ.
De altfel, recurenta-pârâtă pretinde că nelegalitatea acestei decizii este determinată de lipsa documentelor privind întinderea dreptului de proprietate al autorului reclamanţilor, fapt ce nu o împiedică să solicite completarea dosarului, aşa cum de altfel a şi procedat, dosarul fiind remis către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului.
Într-un al doilea motiv de recurs, pârâta susţine că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că nu este posibilă restituirea dosarului pentru reanalizare şi completare, prin aceasta depăşindu-şi limitele competenţei prevăzute de lege şi încălcându-se drepturile recunoscute de lege în favoarea intimaţilor-reclamanţi.
Într-adevăr, potrivit prevederilor pct. 16.5. din Normele metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, dispoziţiile de soluţionare a notificărilor (în speţă decizia nr. 186/2006 a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului) trebuiesc însoţite de înscrisurile necesare aferente, astfel cum sunt enumerate de text, înscrisuri doveditoare ale dreptului de proprietate ale persoanelor îndreptăţite.
Recurenta-pârâtă susţine că în speţă decizia emisă de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului nu a avut ataşate toate înscrisurile necesare astfel că s-a impus restituirea dosarului către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului pentru a fi completat.
Nu poate fi contestat dreptul recurentei-pârâte de a solicita completarea dosarului cu actele necesare, astfel cum greşit a considerat instanţa de fond, însă nu trebuie neglijată nici culpa acesteia care a lăsat dosarul în nelucrare din anul 2006 până în anul 2010, remiterea dosarului în vederea completării făcându-se abia în 22 februarie 2010, când cu adresa din 22 februarie 2010 a înaintat dosarul entităţii investită cu soluţionarea notificării, deci după data introducerii acţiunii de către intimaţii-reclamanţi la 01 februarie 2010.
Astfel cum susţine recurenta-pârâtă, procedura instituită de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 presupune parcurgerea mai multor etape, acestea necesitând timp pentru a se putea ajunge la faza finală de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire, dar tocmai având în vedere acest lucru şi pentru respectarea termenului rezonabil în rezolvarea dosarelor, aceasta este ţinută a răspunde pentru efectuarea acestor proceduri într-un timp cât mai scurt posibil, astfel încât scopul final al legii, să fie atins, şi anume acela al obţinerii reparaţiilor materiale de către persoanele îndreptăţite la despăgubiri potrivit Legii nr. 10/2001.
Recurentei-pârâte nu-i este îngăduită tergiversarea soluţionării unor astfel de dosare, cu depăşirea unui termen rezonabil în spiritul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
În exercitarea prerogativelor în derularea procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor, cuprinse în Capitolul V din Titlul VII din Legea nr. 247/2005, Comisia Centrală nu poate beneficia de o marjă de apreciere atât de discreţionară încât să implice încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, garantate de Constituţie şi de celelalte legi.
De aceea, în mod corect, instanţa de fond a obligat-o la îndeplinirea tuturor formalităţilor legale preliminare necesare emiterii deciziei şi la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubiri în Dosarul nr. 15507/CC – privind pe intimaţii-reclamanţi.
Chiar şi completarea dosarului cu înscrisurile necesare ţine de diligenţele pe care recurenta-pârâtă trebuie să le întreprindă pe lângă Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, pentru a i se permite să continue procedurile de finalizare a actului reprezentând titlu de despăgubire.
Or, cum în speţă aceste diligenţe au fost făcute cu întârziere, după aproximativ 4 ani, nu poate fi exonerată de culpă în ceea ce priveşte tergiversarea soluţionării dosarului.
Cât priveşte ultimul motiv de recurs, acela că în mod eronat a fost obligată la plata unor penalităţi pe fiecare zi de întârziere, se constată că acesta este întemeiat.
Potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, instanţa de fond obligând autoritatea publică să emită un act administrativ, poate pronunţa această soluţie aplicând şi o penalitate pentru fiecare zi de întârziere.
După cum se observă, textul de lege lasă la latitudinea instanţei, în funcţie de circumstanţele cauzei, aplicarea acestei sancţiuni.
În speţă, deşi s-a reţinut şi culpa recurentei-pârâte în nesoluţionarea într-un termen rezonabil a cauzei, instanţa de control judiciar consideră că în mod eronat acesteia i s-a aplicat de către instanţa de fond şi sancţiunea unei penalităţi de 1.500 RON pe fiecare zi de întârziere de la rămânerea irevocabilă a sentinţei şi până la executarea efectivă a acesteia.
În primul rând, îndeplinirea tuturor formalităţilor legale privind emiterea deciziei în dosarul de despăgubire nu mai depinde în exclusivitate de comportamentul său, în speţă aceasta socotind că se impune completarea dosarului cu înscrisurile necesare, dosarul aflându-se la entitatea notificată – Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului –, chiar dacă se reţine culpa acesteia în restituirea cu întârziere a dosarului şi anume la o dată ulterioară introducerii acţiunii de către intimaţii-reclamanţi.
În al doilea rând trebuie să i se dea posibilitatea să facă demersurile necesare pentru parcurgerea etapelor procedurale prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, astfel cum a fost obligată, pentru a se ajunge în final la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire.
În al treilea rând, trebuie apreciat şi faptul că recurenta-pârâtă Comisia Centrală este o entitate în subordinea Ministerului Finanţelor, neavând un buget propriu din care să poată plăti astfel de penalităţi.
Pentru aceste considerente, considerând că sub acest ultim aspect recursul este fondat, în baza art. 312 C. proc. civ. acesta urmează a fi admis, iar sentinţa instanţei de fond modificată în parte în sensul înlăturării obligării recurentei pârâte la plata penalităţilor de 1.500 RON pe zi de întârziere.
Vor fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei nr. 238 din 20 mai 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că înlătură obligarea recurentei-pârâte la plata penalităţilor de 1.500 RON pe zi de întârziere.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1230/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1302/2011. Contencios → |
|---|
