ICCJ. Decizia nr. 1297/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1297/2011
Dosar nr. 7144/2/2010
Şedinţa publică de la 3 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 12 august 2010, reclamanta Asociaţia Naţională a Aviatorilor Pensionari a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României solicitând suspendarea executării H.G. nr. 737/2009 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, până la pronunţarea instanţei de fond.
2. Motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiat acţiunea
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că pensiile de serviciu (ocupaţionale) au fost acordate prima dată în România în 1865 de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, prin Regulamentul pensiilor militare.
Pensiile (concretizate într-o sumă) sunt asimilate dreptului de proprietate şi sunt intangibile, conform art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi art. 45 din Tratatul de la Lisabona.
În cadrul legislaţiei comunitare, cele două sisteme de pensii (ocupaţionale, respectiv din sistemul public) fac parte din instituţiile reglementate în cadrul Pilonului I Politici Comune, aceste instituţii fiind integral comunitarizate, sistemul pensiilor ocupaţionale fiind realizat prin transpunerea integrală în legislaţia naţională a Directivei nr. 86/378/EEC, modificată prin Directiva nr. 96/97/EC, în speţă de Legea nr. 223/2007.
Sistemul public de pensii este realizat prin transpunerea integrală în legislaţia naţională a Directivei nr. 79/7/EEC, concretizată în Legea nr. 19/2000.
Persoanelor care beneficiază de pensie de serviciu li se calculează pensia din sistemul public potrivit Legii nr. 19/2000, iar diferenţa până la cuantumul prevăzut de legea specială este suportată de la bugetul de stat.
Reclamanta a susţinut că pe baza Legii nr. 119/2010 au fost adoptate H.G. nr. 735/2010 şi H.G. nr. 737/2010, după ce Curtea Constituţională, prin Deciziile nr. 871/2010 şi 873/2010 a constatat neconstituţionalitatea legii numai în ceea ce priveşte pensiile de serviciu ale judecătorilor şi procurorilor, respectiv ale judecătorilor şi magistraţilor-asistenţi ai Curţii Constituţionale.
Au fost prezentate extrase din Decizia nr. 873/2010 a Curţii Constituţionale, apreciindu-se că membrii asociaţiei reclamante sunt de drept sau cel puţin de fapt în aceleaşi situaţii ca şi magistraţii în ce priveşte interdicţiile şi incompatibilităţile. Chiar dacă prevederile constituţionale sau dispoziţiile legale nu impun expres anumite incompatibilităţi în ceea ce priveşte drepturile politice sau unele drepturi economice, practic, datorită programului de muncă şi tuturor celorlalte cerinţe ale activităţii profesionale, sunt în imposibilitatea absolută de a exercita efectiv drepturile respective.
De asemenea, reclamanta a invocat Decizia Curţii Constituţionale nr. 872/2010 prin care s-a constatat că dispoziţiile art. 9 din Legea privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar sunt neconstituţionale, apreciindu-se că dificultăţile bugetului asigurărilor sociale de stat nu pot fi opuse dreptului la pensie în sensul diminuării, chiar şi temporare, a cuantumului pensiei, dreptul constituţional la pensie neputând fi afectat de proasta gestionare a bugetului respectiv.
Cu toate acestea, prin Decizia nr. 871/2010 s-a susţinut că dreptul la pensie vizează pensia obţinută în sistemul general de pensionare, neexistând un drept constituţional la pensie specială, deci la suplimentul financiar acordat de stat.
Reclamanta a invocat dispoziţiile mai importante din Legea nr. 119/2010 (art. 1-5, art. 7-10), dispoziţiile mai importante din H.G. nr. 737/2010, precum şi cadrul legislativ internaţional privind pensiile de serviciu, inclusiv cadrul legislativ comunitar privind transporturile aeriene.
Cu privire la cazurile de nelegalitate stricto sensu a H.G. nr. 737/2010, reclamanta a invocat art. 1 din Protocolul nr. 12 adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, considerând că se realizează o discriminare, în funcţie de profesie, de instituţiile statului (Guvern, Parlament, Curtea Constituţională şi Preşedinte) prin Legea nr. 119/2010 şi H.G. nr. 737/2010.
Din analiza H.G. nr. 735/2010 comparativ cu prevederile H.G. nr. 737/2010, ambele emise în temeiul art. 3 alin. (4) şi art. 4 din Legea nr. 119/2010, rezultă că în acelaşi timp se realizează şi o discriminare în cadrul aceleiaşi legi discriminatorii prin: adoptarea a două hotărâri de Guvern pentru aplicarea aceleiaşi legi în raport de categoriile de persoane ce beneficiază de pensii ocupaţionale; emiterea unor norme metodologice diferite în raport de categoriile de persoane ce beneficiază de pensii ocupaţionale; o procedură administrativă jurisdicţională specială pentru categoriile de persoane ce se încadrează în prevederile H.G. nr. 735/2010; lipsa unor norme şi a unor proceduri unitare duce la crearea unor situaţii dezavantajoase pentru categoriile de persoane prevăzute în Legea nr. 119/2010, art. 1 lit. c)-h), faţă de cele enumerate la lit. a) şi b); termenele pentru recalcularea pensiilor prevăzute de cele două hotărâri de Guvern sunt diferite; imposibilitatea obiectivă pentru categoriile de persoane prevăzute în Legea nr. 119/2010, art. 1 lit. c)-h), de stabilire în termen de 30 de zile a stagiului corect de cotizare în sistemul public de pensii şi de a beneficia de majorarea punctajelor lunare realizate.
S-a mai susţinut că aceste persoane nu au dreptul şi posibilitatea să-şi procure actele necesare şi să facă dovada tuturor veniturilor care ar trebui să fie luate în calcul la stabilirea pensiilor.
În deciziile de stabilire a pensiilor de serviciu, la data emiterii lor au fost „strecurate în mod intenţionat date inexacte pentru stabilirea cuantumului pensiei din sistemul public, tocmai pentru a se micşora contribuţia de la fondul de asigurări sociale şi a se mări contribuţia de la bugetul de stat”.
Au fost invocate dispoziţiile art. 5 alin. (4) din Legea nr. 119/2010, art. 45, lit. b) din Ordinul Ministrului Muncii nr. 340 din 04 mai 2001 pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii nr. 19/2000, H.G. nr. 1768/2005, precizându-se că în H.G. nr. 737/2010 nu este prevăzut un termen în care să se poată obţine adeverinţele corespunzătoare tuturor veniturilor realizate, inclusiv adeverinţele menţionate şi în Ordinul nr. 340/2001, la lit. B), art. 28, lit. a).
Reclamanta a mai arătat că Legea nr. 119/2010 şi H.G. nr. 737/2010 impun o restrângere cu caracter permanent a exerciţiului dreptului la pensie, aşa-zisa recalculare operând fără vreo limitare temporară şi că art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 737/2010 este în contradicţie cu Legea nr. 119/2010 care prevede că pensiile de serviciu se recalculează, fără să facă nicio distincţie în acest sens.
A considerat reclamanta că nu este corect să se atribuie punctele calculate cu ani în urmă, întrucât punctajul calculat când s-a acordat pensia de serviciu nu a fost stabilit corect şi complet, deoarece persoana în cauză primea pensia de serviciu şi nu pensia din sistemul public. Totodată, în perioada care a trecut de la calculul iniţial şi până în prezent, Legea nr. 19/2000 a suferit modificări care ar trebui aplicate şi celor care au ieşit la pensie cu mult timp în urmă.
Prin art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 737/2010, a susţinut reclamanta, se elimină posibilitatea valorificării şi a perioadelor realizate după data stabilirii iniţiale a pensiei de serviciu, iar prin art. 9 alin. (2) se instituie posibilitatea emiterii a două decizii care sunt total diferite din punct de vedere al bazei de calcul şi a modului de calcul şi, implicit, cu valori diferite ale cuantumului celor două pensii.
De asemenea, prin art. 11 sunt anulate hotărârile definitive şi irevocabile ale instanţelor judecătoreşti pronunţate în acest domeniu.
Tot cu privire la condiţia cazului bine justificat, reclamanta a arătat că H.G. nr. 737/2010 încalcă principiile statului de drept, Constituţia şi legile ţării, respectiv: principiul conform căruia România este stat de drept, este un stat social, principiul consacrării şi respectării valorilor supreme ale statului de drept, principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, principul respectării Constituţiei şi a supremaţiei sale, precum şi a legilor, principiul egalităţii între cetăţeni în forma consacrată de art. 4 alin. (2) din Constituţie, principiul îndeplinirii întocmai şi cu bună credinţă a obligaţiilor din tratatele la care România este parte şi principiul potrivit căruia fac parte din dreptul intern tratatele ratificate de Parlament, principiul universalităţii drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, principiul neretroactivităţii legii, principiul egalităţii în drepturi consacrat de art. 16 din Constituţie, principiul priorităţii convenţiilor internaţionale în raport de legislaţia internă privind drepturile şi libertăţile fundamentale, principul liberului acces la justiţie şi principiul dreptului la un proces echitabil, principiul dreptului la ocrotirea sănătăţii, principiul dreptului la măsuri de protecţie socială, principiul dreptului la proprietate privată, principiul dreptului la un nivel de trai decent, principiul nediscriminării instituţionale, legislative şi profesionale, principiul respectării drepturilor câştigate, principiul privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, restrângerea exercitării unor drepturi sau a unor libertăţi.
Pentru a susţine opinia privind încălcarea acestor principii, reclamanta a invocat practica Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauza Beyeler c. Italia din 2000, cauza Kopecky c. Slovacia, cauza Stec şi alţii împotriva Regatului Unit din 2006), practica Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene (cauza Georg Van Deetzen c. Hanptzollampt Oldenburg 1991), precum şi practica Curţii Constituţionale (Deciziile nr. 19/1993; 120/2007; 873/2010; 871/2010; 872/2010; 874/2010; 20/2000; 46/2002; 375/2005; 57/2006).
S-a mai făcut referire la opinia Consiliului Legislativ potrivit căreia intenţia Guvernului de a reduce pensiile nu poate fi pusă în practică întrucât ar încălca Constituţia.
De asemenea, s-a susţinut că H.G. nr. 737/2010 şi noua legislaţie în materie încalcă criteriile de aderare la Uniunea Europeană, respectiv criteriul politic care vizează existenţa unor instituţii stabile care ar fi garante ale democraţiei, supremaţia legii, drepturile omului şi protecţia minorităţilor, criteriul economic referitor la existenţa unei economii de piaţă funcţionale şi capacitatea de adoptare integrală a acquis-ului comunitar.
Cu privire la acest ultim criteriu, s-a susţinut că H.G. nr. 737/2010 şi noua lege încalcă acquis-ul comunitar în materie, care impune ca regulile naţionale să fie compatibile cu reglementările comunitare.
Or, prin noua legislaţie în materia pensiilor, România încetează să mai aibă reguli naţionale compatibile cu reglementările comunitare (Directivele nr. 79/7/CEE şi nr. 86/378/CEE).
Conform acestor directive, criteriile decisive pentru încadrarea într-un sistem de securitate socială ca sistem ocupaţional sunt: să se refere la o categorie particulară de lucrători, să fie direct legată de perioada de serviciu şi pensia să fie calculată prin raportare la ultimul salariu al lucrătorului.
Personalul aeronautic civil navigant profesionist se încadrează pe deplin în aceste dispoziţii comunitare.
S-a mai susţinut că este încălcat şi principiul compensării riscului profesiei, Legea nr. 223/2007 recunoscând condiţiile speciale de muncă, pensia de serviciu nefiind un privilegiu, ci un drept cuvenit ca o compensaţie parţială pentru sacrificiile şi privaţiunile specifice activităţii.
Riscurile, interdicţiile, limitările şi constrângerile profesiei personalului aeronautic civil navigant profesionist rezultă din: condiţiile de muncă speciale, severe şi cu grad ridicat de risc pe timp îndelungat; criteriile de selecţie foarte stricte; nivel ridicat de pregătire în domenii variate, pregătire care trebuie dublată de calităţi speciale şi de o personalitate puternică ce trebuie să reziste stresului.
Desfăşurarea activităţii la bordul avioanelor presupune factori permanenţi de risc şi responsabilitate şi fac îndreptăţită aşezarea acestor persoane într-o categorie cu drepturi speciale care să recunoască toţi aceşti factori, inclusiv factori risc de viaţă, risc de accidente, risc penal şi financiar, risc familial, risc sporit în expunere la boli profesionale.
Reclamanta a mai făcut referire la Regulamentul CE nr. 859/2008 al Comisiei din 20 august 2008, de modificare a Regulamentului CEE nr. 3922/91 al Consiliului care prevede cerinţe specifice pentru timpul de muncă şi de odihnă al membrilor de echipaj din toate ţările membre ale U.E.
A fost invocată şi jurisprudenţa Curţilor Constituţionale din Letonia, Lituania, Cehia şi Ungaria, care au reţinut că în statele democratice, securitatea financiară este recunoscută în mod clar ca unul dintre elementele esenţiale care asigură independenţa judecătorilor şi că modificarea unilaterală a cuantumului pensiilor este neconstituţională, cu referire directă la imposibilitatea legiuitorului de a scădea pensiile mari pentru a creşte pensiile mici.
Referitor la condiţia pagubei iminente, reclamanta a susţinut că prin aşa zisa „recalculare” se ajunge, în realitate, la suprimarea imediată şi iminentă a dreptului la pensia de serviciu, înainte de a solicita instanţei anularea H.G. nr. 737/2010 şi a posibilităţii de a cere anularea deciziilor de recalculare, respectiv de a avea posibilitatea de a invoca excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 119/2010, pentru alte motive decât cele ce au făcut obiectul deciziilor amintite.
3. Apărările formulate de pârâtul Guvernul României
Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii acţiunii pentru lipsa timbrajului, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei faţă de împrejurarea că asociaţia a iniţiat demersurile pentru suspendarea actului administrativ în nume propriu şi nu în calitate de reprezentantă a membrilor săi, nefiind probată existenţa vreunui mandat expres din partea membrilor asociaţiei în baza căruia aceasta să poată acţiona.
În raport cu dispoziţiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, asociaţia reclamantă, subiect de drept distinct, nu are legitimare procesuală activă întrucât nu probează că a suferit vreo vătămare.
Pârâtul a susţinut faptul că în ipoteza în care actul administrativ ar fi vătămat un interes legitim public, nu dispensa asociaţia reclamantă de obligaţia de a justifica acel interes personal, direct şi actual în promovarea acţiunii.
De asemenea, a fost invocată excepţia lipsei de interes, întrucât dispoziţiile actului administrativ au fost executate material, pensiile de serviciu stabilite în baza legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, fiind deja recalculate de casele teritoriale de pensii.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii, niciunul dintre motivele de nelegalitate invocate nefiind de natură să răstoarne prezumţia de legalitate a actului atacat întrucât instanţa învestită cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate prejudeca fondul litigiului.
Aspectele invocate de reclamantă reclamă în opinia pârâtului, administrarea unor probe care nu sunt compatibile cu procedura de faţă, caracterizată printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
La elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000, H.G. nr. 561/2009, proiectul fiind avizat de Ministerul Finanţelor Publice şi de Ministerul Justiţiei.
Referitor la paguba iminentă, pârâtul a arătat că recalcularea nu echivalează cu suprimarea drepturilor de pensie, care vor fi acordate în continuare, posibilitatea contestării deciziilor de recalculare şi, implicit, a recuperării sumelor la care ar fi îndreptăţiţi realizându-se în condiţiile Legii nr. 19/2000.
4. Cererea de intervenţie în proces
În cauză, a fost formulată de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale cerere de intervenţie în interesul Guvernului României, justificată de calitatea acestui minister, de contrasemnatar al H.G. nr. 737/2010.
Intervenienta a invocat excepţia netimbrării acţiunii, iar pe fond a solicitat respingerea cererii de suspendare întrucât nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Cererea de intervenţie accesorie a fost admisă în principiu la termenul de judecată din 14 septembrie 2010.
5. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 3361 din 14 septembrie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi excepţia lipsei de interes.
A respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamanta Asociaţia Naţională a Aviatorilor Pensionari în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României cu sediul în Bucureşti.
A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
6. Motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
6.1. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale active, instanţa a apreciat că nu poate fi reţinută susţinerea pârâtului conform căreia reclamanta nu a acţionat în calitate de reprezentantă a membrilor săi.
Conform art. 10 lit. a) din Statutul Asociaţiei Naţionale a Aviatorilor Pensionari, unul din scopurile pentru care aceasta a fost constituită este acela de reprezentare a membrilor săi (…) în faţa instanţelor judecătoreşti, în vederea garantării şi apărării drepturilor legal câştigate.
Or, la dosar a fost depus tabelul cu membrii asociaţiei care sunt de acord cu contestarea H.G. nr. 737/2010 şi care sunt reprezentaţi în instanţă de asociaţie, vătămarea invocată pentru formularea prezentei cereri fiind vătămarea pe care membrii asociaţiei consideră că au suferit-o prin adoptarea H.G. nr. 737/2010.
6.2. Şi excepţia lipsei de interes a fost considerată ca neîntemeiată, interesul, condiţie de exerciţiu a acţiunii civile, fiind folosul practic urmărit prin punerea în mişcare a procedurii judiciare.
Este evident că prin formularea cererii de suspendare a H.G. nr. 737/2010 reclamanţii urmăresc menţinerea cuantumului pensiilor de serviciu, faptul că acestea au fost recalculate nefiind de natură să lipsească de interes prezenta cerere.
6.2. Pe fondul cauzei au fost reţinute următoarele considerente:
Reclamanta a solicitat suspendarea executării H.G. nr. 737/2010, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 care prevede două condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ în acest scop: cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube.
Sub aspectul cazului bine justificat, reclamanta a invocat încălcarea unor principii consacrate de Constituţia României, dezvoltând pe larg motivele pentru care apreciază că acest act administrativ cu caracter normativ încalcă unele prevederi constituţionale.
În mod constant în motivarea cererii de chemare în judecată, atunci când invocă încălcarea unor norme din Constituţie, precum şi a acquis-ului comunitar, reclamanta face referire deopotrivă la H.G. nr. 737/2010 şi la noua lege în materia pensiilor, criticile sale vizând, de fapt, Legea nr. 119/2010 prin care s-a dispus recalcularea pensiilor de serviciu.
Prin H.G. nr. 737/2010 nu a fost dispusă această măsură, ci s-a stabilit doar metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010.
Având în vedere obiectul prezentei cereri de chemare în judecată, Curtea a constatat că este învestită cu examinarea aparenţei de legalitate a H.G. nr. 737/2010, ceea ce presupune o analiză sumară a conformităţii acesteia cu legea pentru executarea căreia a fost adoptată, respectiv Legea nr. 119/2010.
În consecinţă, Curtea a reţinut că nu are a se pronunţa cu privire la concordanţa dintre această lege şi Constituţia României, acesta fiind atributul Curţii Constituţionale.
De altfel, dispoziţiile Legii nr. 119/2010 au făcut obiectul unor excepţii de neconstituţionalitate care au fost soluţionate după cum urmează: prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 s-a constatat că dispoziţiile acestei legi sunt constituţionale în raport de criticile formulate, critici care vizau încălcarea art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 44, art. 47, art. 53, art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, precum şi art. 20 din Constituţie prin raportare la următoarele acte internaţionale Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (art. 1), Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (art. 17, art. 23 pct. 3 şi art. 25 pct. 1), Carta drepturilor fundamentale a U.E. [art. 1, art. 17, alin. (1), art. 25, art. 34, alin. (1) şi art. 52 alin. (1)].
De asemenea, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, s-a constatat că dispoziţiile art. 1 lit. a) şi b), d)-i) şi art. 2-12 din Legea nr. 119/2010 sunt constituţionale şi că dispoziţiile art. 1 lit. c) din lege sunt neconstituţionale în raport cu prevederile art. 124 alin. (3) şi art. 132 alin. (1) din Constituţie (este vorba despre pensiile de serviciu ale judecătorilor, procurorilor şi judecătorilor, respectiv magistraţilor-asistenţi ai Curţii Constituţionale).
Curtea a apreciat că susţinerile din cerere referitoare la încălcarea principiilor consacrate de Constituţia României nu pot fi reţinute în dovedirea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, ele vizând în realitate constituţionalitatea Legii nr. 119/2010 în temeiul căruia a fost emis actul administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, constituţionalitate asupra căreia nu se poate pronunţa instanţa ce are de soluţionat o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004.
Cât priveşte aprecierea că membrii asociaţiei reclamante sunt de drept sau cel puţin de fapt în aceleaşi situaţii ca şi magistraţii în ce priveşte interdicţiile şi incompatibilităţile avute în vedere la pronunţarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 873 din 25 iunie 2010, prima instanţă a constatat că aceasta tinde să sublinieze tot neconstituţionalitatea legii în privinţa categoriei de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. g).
Tot sub aspectul cazului bine justificat, reclamanta face o comparaţie între cele două hotărâri de Guvern emise în temeiul Legii nr. 119/2010 – H.G.nr. 737/2010 şi H.G. nr. 735/2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislaţiei privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale poliţiştilor şi alte funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.
S-a susţinut că se creează o discriminare prin adoptarea a două hotărâri de Guvern pentru aplicarea aceleiaşi legi, exemplificându-se prin instituirea a două termene diferite pentru recalcularea pensiilor, termenul de o lună prevăzut de H.G. nr. 737/2010 şi, respectiv, termenul de 5 luni prevăzut de H.G. nr. 735/2010.
A reţinut prima instanţă, că reclamanta nu a precizat care sunt dispoziţiile legale încălcate prin instituirea termenului de 30 de zile şi care ar fi obligat pârâtul să reglementeze un singur termen de recalculare pentru toate categoriile de pensii prevăzute de art. 1 din Legea nr. 119/2010.
De altfel, Curtea a apreciat că cele două termene sunt reglementate chiar de Legea nr. 119/2010 [art. 4 alin. (1) lit. a) şi b)], Guvernul României nefăcând altceva decât să preia în cele două hotărâri aceste termene, asigurând astfel conformitatea actelor administrative cu dispoziţiile legale în temeiul cărora au fost emise.
Cu privire la imposibilitatea obiectivă pentru toate categoriile de persoane ce beneficiază de pensiile prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010, de stabilire în termen de 30 de zile a stagiului corect de cotizare în sistemul public de pensii şi de a beneficia de majorarea punctajelor lunare realizate Curtea a reţinut, pe de o parte, că este o simplă apreciere a reclamantei ce nu poate fi reţinută ca motiv de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, iar pe de altă parte, că potrivit art. 7 din Legea nr. 119/2010, pensiile recalculate pot fi contestate conform procedurii prevăzute de Legea nr. 19/2000.
Astfel, în ipoteza în care beneficiarul pensiei consideră că aceasta nu a fost recalculată în mod corect, are posibilitatea de a o contesta în instanţă unde poate face dovada tuturor veniturilor care, în opinia sa, ar trebui să fie luate în calcul la stabilirea pensiei.
Referitor la susţinerea că în deciziile de stabilire a pensiilor de serviciu, la data emiterii lor, au fost „strecurate” în mod intenţionat date inexacte pentru stabilirea cuantumului pensiei din sistemul public, s-a constatat că aceasta nu reprezintă o consecinţă a punerii în executare a H.G. nr. 737/2010, fiind vorba despre emiterea deciziilor de stabilire a pensiilor de serviciu (şi nu a celor de recalculare), care, în cazul în care conţineau date inexacte, puteau fi contestate în scopul calculării corecte a acestor pensii, astfel încât recalcularea să aibă în vedere cuantumuri corecte ale pensiilor de serviciu.
Faptul că H.G. nr. 737/2010 nu prevede un termen în care să poată fi obţinute adeverinţele corespunzătoare tuturor veniturilor realizate, inclusiv adeverinţele menţionate la lit. B), art. 28, lit. a) din Ordinul Ministrului Muncii nr. 340/2001 nu constituie un motiv de nulitate a actului administrativ, nefiind necesară reglementarea expresă a unui termen în acest scop, termenul de 30 de zile stabilit pentru recalcularea pensiilor fiind cel în care pot fi obţinute şi aceste adeverinţe.
Cât priveşte practica Curţii Constituţionale, a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene menţionată în cererea de chemare în judecată s-a constatat că aceasta este invocată în sprijinul susţinerii că Legea nr. 119/2010 încalcă Legea fundamentală a statului prin prisma dispoziţiilor art. 20 care stabilesc că dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte şi că în caz de neconcordanţe între acestea şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.
Referitor la condiţia pagubei iminente, reclamanta a invocat atât tulburarea bunei funcţionări a instituţiilor şi autorităţilor publice, ca urmare a diminuării pensiilor, cât şi suprimarea imediată şi iminentă a dreptului la pensia de serviciu.
Curtea a apreciat că nu se poate reţine producerea unei perturbări grave a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public prin stabilirea prin H.G. nr. 737/2010 a metodologiei de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010, reclamanta neprecizând despre ce instituţii sau autorităţi este vorba şi cum se produce, în concret, o asemenea perturbare prin recalcularea pensiilor speciale.
De asemenea, măsura recalculării acestor pensii, care nu a fost dispusă prin H.G. nr. 737/2010, ci prin Legea nr. 119/2010, nu are drept consecinţă suprimarea dreptului la pensie, ci reducerea cuantumului pensiilor speciale.
În fine, a reţinut instanţa de fond, această reducere este, aşadar, consecinţa intrării în vigoare a Legii nr. 119/2010, prevederile metodologiei de recalculare fiind stabilite în aşa fel încât să pună în executare dispoziţiile legale de diminuare a pensiilor speciale, motiv pentru care nu poate considera că H.G. nr. 737/2010 este actul cu caracter normativ care produce un prejudiciu material beneficiarilor pensiilor de serviciu.
7. Recursul formulat de reclamanta Asociaţia Naţională a Aviatorilor Pensionari împotriva sentinţei nr. 3361 din 14 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal
Motive de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
7.1. Motive de neconstituţionalitate, nelegalitate, încălcare a principiilor şi drepturilor fundamentale ale cetăţenilor consacrate de dreptul comunitar şi de tratatele şi pactele internaţionale ratificate de România în această materie.
7.1.1. Precizări şi susţineri de ordin general privind încălcarea de către instanţa de fond a principiului legalităţii în dreptul administrativ şi în general, a reglementărilor ce constituie cadrul legislativ aplicabil în materie şi implicit, a celor referitoare la cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Instanţa de contencios administrativ are competenţa verificării respectării de către actele administrative unilaterale, în speţă a H.G. nr. 737/2010, a supremaţiei Constituţiei şi a legilor, respectiv a principiilor şi drepturilor fundamentale consacrate de Constituţie.
În acest context, recurenta apreciază că sunt pe deplin valabile cazurile de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 constând în încălcarea principiilor statului de drept, a Constituţiei şi a legilor ţării, prezentate pe larg în cererea iniţială.
În ceea ce priveşte Decizia Curţii Constituţionale nr. 872/2010, se arată că instanţa de contencios constituţional are competenţa controlului constituţionalităţii legilor, iar instanţa de contencios administrativ are obligaţia să respecte şi să aplice principiile şi drepturile fundamentale din Constituţie, din dreptul comunitar în materie, toate tratatele şi pactele internaţionale ratificate de România ce au legătură cu speţa, precum şi însăşi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, fiind relevantă opinia separată formulată în Decizia nr. 872/2010.
Se mai reţine că dreptul la pensiile de serviciu făcând parte din Pilonul I – Comunitatea Economică Europeană – prin Legea nr. 119/2010 şi H.G. nr. 737/2010 – au fost grav încălcate prevederile Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană în ceea ce priveşte principiul priorităţii dreptului comunitar faţă de orice act normativ naţional.
7.1.2. Se invocă prin motivele de recurs şi încălcarea următoarelor prevederi din Legea nr. 119/2010:
- art. 3 alin. (2), art. 4 alin. (1), lit. a) şi b), care fac referire la o singură hotărâre de Guvern;
- emiterea unor norme metodologice diferite în raport de categoriile de persoane ce beneficiază de pensii ocupaţionale;
- o procedură administrativă jurisdicţională specială pentru categoriile de beneficiari ai pensiilor ocupaţionale ce se încadrează în prevederile H.G. nr. 737/2010;
- lipsa unor norme şi a unor proceduri unitare duce la crearea unor situaţii dezavantajoase pentru categoriile de persoane ce beneficiază de pensii ocupaţionale;
- termenul pentru recalcularea pensiilor speciale este de o lună, iar termenul pentru recalcularea pensiilor militarilor şi poliţiştilor este de cinci luni;
- imposibilitatea obiectivă pentru categoriile de persoane ce beneficiază de pensii ocupaţionale de a li se stabili stagiul corect de cotizare în interesul public de pensii şi de a beneficia de majorarea punctajelor lunare realizate;
- în lipsa datelor, pensiile vor fi recalculate greşit, în sensul diminuării lor, astfel încât are loc o restrângere cu caracter permanent a exerciţiului dreptului la pensie;
- prevederile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 737/2010 sunt în contradicţie cu Legea nr. 119/2010 care prevede că pensiile de serviciu se recalculează, fără să se facă nicio distincţie în acest sens;
- prin art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 737/2010 se instituie posibilitatea emiterii a două decizii total diferite;
- prin art. 11 din H.G. nr. 737/2010 sunt anulate hotărârile irevocabile ale instanţelor judecătoreşti pronunţate în domeniu;
- în speţă nu s-au emis instrucţiuni de aplicare a H.G. nr. 737/2010, astfel cum au procedat Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Ministerul Apărării Naţionale;
- există o discriminare în funcţie de profesie, realizată de instituţiile statului prin emiterea H.G. nr. 737/2010 .
7.1.3. Sistemul pensiilor ocupaţionale este realizat prin transpunerea integrală în legislaţia naţională a Directivei nr. 86/378/EEC, modificată prin Directiva nr. 96/97/EC şi este reprezentat de Legea nr. 223/2007.
7.1.4. Prin recalcularea pensiilor se reduce inacceptabil cuantumul acestora, unii dintre pensionari ajungând la nivelul pragului minim de sărăcie.
7.2. Motive concrete de neconstituţionalitate, nelegalitate, încălcare a principiilor şi drepturilor fundamentale ale cetăţenilor consacrate de dreptul comunitar şi de tratatele şi pactele internaţionale ratificate de România în această materie, încălcate prin hotărârea instanţei de fond.
7.2.1. Argumentul potrivit căruia verificarea legalităţii actului administrativ normativ trebuie limitată exclusiv la legalitatea stricto sensu, adică la raportarea lui la cuprinsul Legii nr. 119/2010 şi Legii nr. 19/2000, fără a putea examina actul şi în raport de dispoziţiile constituţionale vine în contradicţie cu principiul supremaţiei Constituţiei şi cu principiul legalităţii în dreptul administrativ.
7.2.2. Recurenta arată că face toate demersurile interne şi internaţionale atât pentru abrogarea H.G. nr. 737/2010, cât şi a Legii nr. 119/2010, ce contravin principiilor fundamentale şi drepturile cetăţeneşti fundamentale consacrate de Constituţie, de dreptul comunitar şi dreptul internaţional în materia dreptului la pensia de serviciu.
7.2.3. Argumentul instanţei de fond, conform căruia este învestită cu examinarea aparenţei de legalitate a H.G. nr. 737/2010, este greşit, în realitate fiind vorba nu numai despre o concordanţă cu legea stricto sensu, cât mai ales cu principiile şi drepturile deja arătate, precum şi cu prevederile constituţionale.
7.2.4. Recurenta arată că a cerut neconstituţionalitatea H.G. nr. 737/2010 şi nu a Legii nr. 119/2010, care este în contradicţie cu dreptul comunitar şi internaţional în materie, ce are prioritate faţă de dreptul intern.
7.2.5. Există o discriminare evidentă între prevederile H.G. nr. 737/2010 şi H.G. nr. 735/2010, în contextul încălcării principiilor şi drepturilor constituţionale, ale dreptului comunitar şi internaţional în materie.
7.2.6. Metodologia stabilită a determinat recalcularea eronată a pensiilor, iar termenul foarte scurt este discriminatoriu raportat la cel stabilit prin H.G. nr. 735/2010.
7.2.7. Condiţia pagubei iminente se referă la demotivarea personalului din aviaţia civilă care poate conduce la perturbarea funcţionării serviciului.
8. Apărările formulate de intimatul-pârât Guvernul României
Prin notele scrise depuse la dosar, intimatul-pârât solicită respingerea recursului ca nefondat.
8.1. În principal, solicită a se constata că recurenta nu mai justifică interes în recursul formulat, în raport de sentinţa civilă nr. 295/CA din 29 noiembrie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 688/45/2010, urmare a respingerii cererii de anulare a H.G. nr. 737/2010, formulată de Asociaţia Naţională a Aviatorilor Pensionari, precum şi faţă de executarea dispoziţiilor a căror suspendare se solicită.
8.2. Pe fondul recursului, arată că nu sunt îndeplinite prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
În mod corect, instanţa de fond a constatat că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, susţinerile reclamantei-recurente vizând procesul de anulare a actului normativ în discuţie.
9. Întâmpinarea formulată de intimatul-intervenient Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale
Intimatul consideră că măsura suspendării executării actului administrativ unilateral atacat nu poate fi dispusă, nefiind îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată.
II. Considerentele instanţei de recurs
1. Cu privire la apărările formulate de intimatul-pârât Guvernul României referitor la excepţia lipsei de interes în recursul formulat
1.1. Excepţia este neîntemeiată
Interesul recurentei-reclamante subzistă cât timp nu s-a pronunţat o hotărâre irevocabilă în ceea ce priveşte acţiunea ce a format obiectul Dosarului nr. 688/45/2010 aflat pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi în care s-a pronunţat sentinţa nr. 295 din 29 noiembrie 2010.
Suspendarea executării actului administrativ, reglementată de art. 14, presupune fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice, fie amânarea temporară a producerii de efecte juridice.
Chiar şi în ipoteza în care actul administrativ a fost executat, în speţă, s-a realizat recalcularea pensiilor în baza Legii nr. 119/2010 şi a H.G. nr. 737/2010, în temeiul art. 14, persoana vătămată poate obţine suspendarea efectelor până la momentul pronunţării unei instanţe asupra fondului cererii de anulare a actului administrativ.
2. În ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-reclamantă Asociaţia Naţională a Aviatorilor Pensionari
2.1. Recursul este nefondat
2.2. Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, stabileşte, prin dispoziţiile art. 14, condiţiile în care instanţa de contencios administrativ poate suspenda executarea unui act administrativ.
Procedura suspendării actului administrativ este o excepţie de la executarea din oficiu a actului şi se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite cumulativ cele două ipoteze ale textului, şi anume: cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat presupune aprecierea cu deplină obiectivitate a aparenţei de ilegalitate a actului administrativ.
Însăşi Legea nr. 554/2004 modificată şi completată defineşte cazul bine justificat în art. 2 alin. (1) lit. t) ca fiind „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”.
Astfel, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte care ţin de legalitatea actului administrativ, deoarece acestea vizează fondul cauzei şi pot fi analizate numai în cadrul soluţionării acţiunii în anularea actului.
2.3. Recurenta-reclamantă a invocat ca fiind împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, motive de neconstituţionalitate, de nelegalitate, de încălcare a principiilor şi drepturilor fundamentale ale cetăţenilor consacrate de dreptul comunitar şi de tratatele şi pactele internaţionale ratificate de România în această materie.
Încălcarea principiului legalităţii în dreptul administrativ şi a principiului priorităţii dreptului comunitar sau a drepturilor fundamentale ale cetăţenilor pot fi analizate numai cu ocazia soluţionării fondului pricinii.
Suntem întrutotul de acord cu opinia recurentei, exprimată în sensul că instanţa de contencios administrativ are competenţa verificării respectării de către actele administrative a supremaţiei Constituţiei, a legilor, principiilor şi drepturilor fundamentale consacrate de Constituţie.
O atare analiză este completă şi nu poate fi realizată fără a se prejudeca fondul cauzei, argumentele invocate ţinând chiar de legalitatea actului administrativ.
2.4. În ceea ce priveşte încălcarea unor prevederi din Legea nr. 119/2010, instanţa de recurs apreciază că motivele invocate nu reprezintă împrejurări de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Elaborarea a două metodologii de recalculare a pensiilor materializată prin adoptarea a două acte administrative unilaterale cu caracter normativ, H.G. nr. 735/2010 şi H.G. nr. 737/2010 nu conduce de plano la încălcarea prevederilor Legii nr. 119/2010.
Însăşi legea vorbeşte de două modalităţi de recalculare a pensiei, în raport de specificul pensiilor, militare sau de serviciu.
H.G. nr. 737/2010 a recalculat pensiile de serviciu, cel puţin aparent conform Legii nr. 119/2010, în termenul şi pe baza datelor stabilite în lege.
Însuşi art. 3 din Legea nr. 119/2010 dispune în privinţa a două categorii de pensii, urmând ca prin metodologia de recalculare să se stabilească în concret modul de recalculare a pensiilor, ceea ce s-a şi realizat prin dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 737/2010.
Deciziile de care face vorbire art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 737/2010 sunt rezultatul aplicării dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 119/2010.
Este firesc, datorită noului concept al legiuitorului în privinţa sistemului de pensii şi a altor drepturi de asigurări sociale, ca şi pensiile stabilite în urma unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, anterioare legii, să nu mai fie menţinute şi să poată fi recalculate conform noii legi.
Aceasta nu înseamnă că hotărârile judecătoreşti au fost anulate, dar nu-şi mai pot produce efectele în prezent, datorită modificării regimului pensiei de serviciu.
Nu se poate aprecia că lipsa unor instrucţiuni de aplicare a H.G. nr. 737/2010 ar duce la crearea unei îndoieli serioase asupra legalităţii actului, câtă vreme Legea nr. 119/2010 impune numai elaborarea metodologiei de recalculare a pensiilor de serviciu, conform art. 3 alin. (3).
La rândul său, „discriminarea în funcţie de profesie” invocată prin motivele de recurs este indisolubil legată de adoptarea Legii nr. 119/2010 şi nu de neconcordanţa actului administrativ cu legea în baza căruia a fost emis.
2.5. Argumentul potrivit căruia verificarea legalităţii actului administrativ normativ trebuie extinsă de la raportarea lui la cuprinsul Legii nr. 119/2010 şi în raport de dispoziţiile constituţionale este pertinent numai în cadrul analizei pe fond a actului, deoarece neconstituţionalitatea priveşte în primul rând legea şi care se extinde, în urma acestei constatări şi la actul administrativ de rang subordonat legii.
2.6. În mod corect instanţa de fond a reţinut că nerespectarea prevederilor constituţionale nu poate face obiectul unei analize a cazului bine justificat.
Concordanţa actului administrativ cu legea şi mai ales cu principiile şi drepturile cetăţenilor, după cum deja s-a arătat în cuprinsul considerentelor instanţei de recurs ţine de însăşi legalitatea actului administrativ şi nu poate fi analizată în cadrul unei proceduri excepţionale, de suspendare a actului administrativ, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
2.7. Cu privire la îndeplinirea condiţiei prevenirii pagubei iminente, aspectele arătate în cuprinsul motivelor de recurs sunt nerelevante, dat fiind că prima condiţie s-a constatat a nu fi îndeplinită, iar pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ este obligatorie întrunirea cumulativă a celor două condiţii impuse de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
3. Faţă de acestea, nefiind întrunite motivele de recurs, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Asociaţia Naţională a Aviatorilor Pensionari împotriva sentinţei nr. 3361 din 14 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1289/2011. Contencios. Anulare act emis de... | ICCJ. Decizia nr. 1334/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
