ICCJ. Decizia nr. 1309/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1309/2011
Dosar nr. 5248/121/2009
Şedinţa publică de la 4 martie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta I.C.A. a chemat în judecată autoritatea pârâtă Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Galaţi pentru anularea deciziilor emise de aceasta în legătură cu stabilirea indemnizaţiei destinate creşterii copiilor gemeni şi obligarea la plata unei indemnizaţii pentru fiecare copil născut, în cuantum stabilit de lege începând cu data naşterii dreptului, actualizată la data plăţii efective.
Încă din cuprinsul cererii de chemare în judecată reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, solicitând constatarea nelegalităţii acestor dispoziţii şi a faptului că sunt îndeplinite dispoziţiile art. 3 alin. (21) din H.G. nr. 1025/2006.
Reclamanta a arătat că dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005 sunt în contradicţie cu legea, considerându-se cuvenit dreptul la indemnizaţie numai pentru naştere, mamelor care aduc pe lume unul sau mai mulţi copii, precum şi faptul că, în situaţia sa, cu o sarcină gemelară, din care a rezultat naşterea a doi copii, dreptul se naşte asupra a două indemnizaţii pentru cei doi copii născuţi.
Reclamanta a mai arătat că, potrivit art. 2 alin. (1) şi art. 3 alin. (1) din Normele metodologice, indemnizaţia se acordă „pentru fiecare dintre primele 3 naşteri survenite după data de 01 ianuarie 2006 inclusiv (...)”, prin naştere înţelegându-se „aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii”.
S-a mai arătat că definiţia dată naşterii în normele metodologice diferă de cea din legea în aplicarea căreia au fost adoptate, completând astfel în mod nelegal ordonanţa şi creând o stare de diferenţiere între copii născuţi din sarcină simplă sau multiplă.
Prin sentinţa nr. 190 din 16 septembrie 2010, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate formulată de reclamanta I.C.A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale şi Guvernul României şi a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 1 din O.U.G. nr. 148/2005 se referă în mod expres la indemnizaţia pentru creşterea copilului şi nu fac nicio referire la copii gemeni, sau la faptul că indemnizaţia se acordă pentru o singură naştere. H.G. nr. 1025/2006 este dată în aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 148/2005, stabilind norme metodologice. Astfel, la art. 3 alin. (1) din hotărâre se face referire la naştere, prin care s-ar înţelege aducerea pe lume a unuia sau mai mulţi copii vii, ceea ce contravine total disp. art. 1 din O.U.G. nr. 148/2005.
Ca atare, admiţând excepţia de nelegalitate, instanţa a constatat nelegalitatea disp. art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâţii Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale şi Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
I. Pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, în motivarea recursului declarat, arată că excepţia de nelegalitate este inadmisibilă, din conţinutul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultând faptul că excepţia de nelegalitate poate fi invocată doar în cazul în care persoana a fost vătămată printr-un act administrativ unilateral, avându-se în vedere interpretarea literală şi sistematică a dispoziţiilor textului legal invocat.
Recurenta arată că dispoziţiile unui act administrativ normativ sunt de interes general, astfel încât nu se poate susţine că acelaşi act poate fi nelegal pentru anumite persoane (cele implicate în litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate), dar rămâne legal şi executoriu pentru celelalte.
Mai arată recurenta că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a legii, pentru următoarele considerente:
Dispoziţiile art. 3 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, aprobate prin H.G. nr. 1025/2006, cu modificările şi completările ulterioare, ce constituie obiectul excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantă, definesc naşterea ca fiind aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii.
Potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, cu modificările şi completările ulterioare, concediul şi indemnizaţia lunară prevăzute la art. 1, respectiv la art. 2, precum şi stimulentul prevăzut la art. 3, se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 naşteri sau, după caz, pentru primii trei copii adoptaţi, luaţi în plasament sau în plasament în regim de urgenţă, ori încredinţaţi în vederea adopţiei.
Textul menţionat, cuprins în O.U.G. nr. 148/2005, cu modificările şi completările ulterioare, prevede acordarea indemnizaţiei pentru naştere şi nu pentru fiecare copil rezultat în urma unei naşteri.
Legiuitorul, după sintagma „după caz” a enumerat situaţiile pentru primii trei copii adoptaţi, luaţi în plasament sau în plasament în regim de urgenţă ori încredinţaţi în vederea adopţiei şi în niciun caz copiii din sarcini gemelare şi/sau multiple.
Dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, aprobate prin H.G. nr. 1025/2006, cu modificările şi completările ulterioare, definesc naşterea ca fiind aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii. Definiţia a fost preluată din Dicţionarul explicativ al limbii romane şi a fost însuşită de Guvernul României prin adoptarea acestei hotărâri.
Potrivit art. 6 alin. (4) din O.U.G. 148/2005, beneficiarul indemnizaţiei este părintele aflat în concediu, indiferent de durata concediului pentru creşterea copilului pe toata perioada acestuia are dreptul la o singură indemnizaţie indiferent de numărul de copii pe care îi creşte până la 2 şi respectiv 3 ani, copiii în vârsta de până la 2 ani şi respectiv 3 ani au dreptul la alocaţie de stat majorată, aceasta alocaţie acordându-se pentru fiecare copil.
Se mai arată în motivele de recurs că, din coroborarea textelor de lege invocate, rezultă indubitabil că intenţia legiuitorului a fost stabilirea indemnizaţiei în funcţie de numărul de naşteri şi nu după numărul de copii rezultaţi din fiecare naştere.
În sprijinul acestei opinii legale, de acordare a unei singure indemnizaţii de creştere a copilului, indiferent de numărul copiilor rezultaţi dintr-o singură naştere, sunt şi dispoziţiile privitoare la acordarea concediului pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, de până la 3 ani.
Concediul pentru creşterea copilului în vârsta de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, de până la 3 ani, precum şi indemnizaţia lunară corespunzătoare acestuia, se cuvin unuia dintre părinţii fireşti ai copilului, în cazul primelor 3 naşteri, sau pentru primii 3 copii ai persoanei care a adoptat copilul, căreia i s-a încredinţat copilul în vederea adopţiei sau care are copilul în plasament ori în plasament în regim de urgenţă, cu excepţia asistentului maternal profesionist, precum şi persoanei care a fost numită tutore.
Recurenta mai susţine că în acelaşi sens sunt şi dispoziţiile Deciziei nr. 937 din 19 decembrie 2006, a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, publicată în M. Of., Partea I, nr. 64/26.01.2007, prin care a fost respinsă aceasta excepţie, în raport cu art. 16 din Constituţia României, republicată.
Se arată de către recurentă că, şi după modificările intervenite prin Legea nr. 239/2009, nu se acordă în cazul naşterilor gemelare două indemnizaţii, ci cuantumul indemnizaţiei prevăzute la art. 1 alin. (1) se majorează cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, astfel că pronunţarea unei soluţii în sensul admiterii cererii formulate de reclamantă ar conduce la apariţia unor discriminări între beneficiarii de astfel de prestaţii sociale, respectiv indemnizaţia pentru creşterea copilului, contravenind astfel dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Constituţia României, republicată, potrivit cărora cetăţenii sunt egali în fata legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.
II. Guvernul României, a invocat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, având în vedere dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea, părţii interesate (...)”.
Arată recurentul că, după cum reiese din textul legal citat, excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu şi pe cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.
Pe fondul cauzei, recurentul mai arată că dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, raportat la prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, definesc naşterea ca fiind „aducerea pe lume a unuia sau mai mulţi copii vii”, iar potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din actul normativ menţionat, concediul şi indemnizaţia lunară, precum şi stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 naşteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2), respectiv una dintre persoanele care a adoptat copilul, căreia i s-a încredinţat copilul în vederea adopţiei, sau care are copilul în plasament ori în plasament în regim de urgenţă.
Aşadar, indemnizaţia se cuvine pentru fiecare dintre primele 3 naşteri sau pentru primii 3 copii adoptaţi, luaţi în plasament sau în plasament în regim de urgenţă ori încredinţaţi în vederea adopţiei.
Acest text de lege recunoaşte dreptul la acordarea unei singure indemnizaţii pentru familie, indiferent dacă aceasta are gemeni, pe considerent că această indemnizaţie reprezintă un substitut al salariului, deoarece în perioada concediului de creştere şi îngrijire a copilului, contractul individual de muncă al celui în cauză este suspendat, conform legii.
Mai arată recurentul că recunoaşterea drepturilor prevăzute în ipoteza normei legale, pentru fiecare naştere şi nu pentru fiecare copil, nu reprezintă o problemă de nelegalitate şi nu încalcă principiul egalităţii de tratament între copii proveniţi dintr-o sarcină simplă sau multiplă, nefiind vorba de drepturi ce aparţin copilului, că raţiunea legiuitorului, care transpare din actele normative în discuţie [O.U.G. nr. 148/2005, H.G. nr. 1025/2006, C. muncii - art. 49 alin. (2) şi art. 51 alin. (1)] este unitară şi evidenţiază, ca finalitate, sprijinirea familiei, prin realizarea unui echilibru social-economic şi nu reprezintă o măsură directă de protecţie a copilului, cum este cea realizată prin alocaţia de stat pentru copii.
Examinând cauza în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:
Referitor la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de Guvernul României, Înalta Curte constată că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007, „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze”.
În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al acestui articol: „Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Este adevărat că legiuitorul, în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, face trimitere, în privinţa analizării legalităţii, la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral”, fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ.
Aceasta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată.
Referitor la criticile ce vizează fondul cauzei, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate:
Acordarea indemnizaţiei pentru creşterea copilului, lunar şi nu doar la momentul naşterii, o singură dată, confirmă că definiţia naşterii, avută în vedere la adoptarea O.U.G. nr. 148/2005, trebuie raportată la numărul de copii rezultaţi din naştere.
De asemenea, se poate reţine că la adoptarea acestui act normativ, legiuitorul a avut în vedere situaţia cea mai frecventă, aceea a naşterii simple, ceea nu poate exclude din sfera de aplicare şi situaţiile de excepţie, înlăturând de la beneficiul legii anumite categorii de persoane, fără existenţa unei justificări obiective.
H.G. nr. 1025/2006 a fost adoptată pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului.
Prin acest act normativ au fost definiţi beneficiarii şi situaţiile de eligibilitate pentru acordarea dreptului de indemnizaţie pentru creşterea copilului şi au fost prevăzute condiţiile şi procedurile de acordare a dreptului.
Normele metodologice prevăzute în art. 3 sunt însă în contradicţie cu dispoziţiile legale pentru aplicarea cărora au fost emise, deoarece definiţia stabilită pentru naştere, ca element de referinţă în acordarea indemnizaţiei lunare, creează o discriminare între persoanele aflate în situaţii identice, fără să existe o justificare de ordin obiectiv.
Definind naşterea ca reprezentând aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii, art. 3 din H.G. nr. 1025/2006 completează în mod nelegal actul normativ cu forţă superioară în aplicarea căruia a fost adoptat şi încalcă principiul egalităţii de tratament între copiii proveniţi dintr-o sarcină simplă şi multiplă.
Art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului prevede că indemnizaţia lunară se cuvine pentru fiecare dintre primele trei naşteri sau, după caz, pentru primii trei copii ai persoanelor aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2) [persoanele care au adoptat copilul, cărora li s-a încredinţat copilul în vederea adopţiei, sau care au copilul în plasament ori în plasament în regim de urgenţă, precum şi persoana care a fost numită tutore].
Definind naşterea într-o manieră contrară literei şi spiritului O.U.G. nr. 148/2005 şi limitând acordarea drepturilor prevăzute de ordonanţa de urgenţă la numărul naşterilor, prin neluarea în considerare a numărului copiilor vii rezultaţi din fiecare naştere, art. 3 din H.G. nr. 1025/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 contravine prevederilor actului normativ în aplicarea căruia a fost adoptat.
Într-adevăr, O.U.G. nr. 148/2005 se referă la indemnizaţia lunară ce se cuvine pentru fiecare dintre primele trei naşteri sau pentru primii trei copii ai persoanelor aflate în una din situaţiile prevăzute la art. 5 alin. (2) din acelaşi act normativ, iar la modul cum s-a definit naşterea prin Normele metodologice de aplicare a ordonanţei de urgenţă s-a creat o discriminare nepermisă între copii născuţi şi cei, de exemplu, adoptaţi, în sensul că în cazul adopţiei s-ar primi o indemnizaţie pentru fiecare copil, în ipoteza în care se adoptă doi gemeni, iar pentru gemenii născuţi în cadrul unei familii s-ar acorda o singură indemnizaţie.
De altfel, este de menţionat şi faptul că Legea nr. 239/2009 a modificat dispoziţiile art. 2 din O.U.G. nr. 148/2005, iar potrivit acestei modificări cuantumul indemnizaţiei se majorează cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleţi sau multipleţi, începând cu al doilea copil provenit dintr-o astfel de naştere.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursurile vor fi respinse ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale şi de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 190 din 16 septembrie 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1305/2011. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 1364/2011. Contencios → |
|---|
