ICCJ. Decizia nr. 1909/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1909/2011
Dosar nr. 400/2/2010
Şedinţa publică de la 31 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 15 ianuarie 2010 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta C.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând:
1. să se constate că pârâtul nu şi-a îndeplinit obligaţia de a soluţiona cererea reclamantei de redobândire a cetăţeniei române;
2. să fie obligat pârâtul să trimită reclamantei invitaţia de a depune actele necesare redobândirii cetăţeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii;
3. să fie obligat pârâtul să îi plătească 100 RON pe fiecare zi de întârziere.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, la data de 21 mai 2009, s-a adresat cu o cerere Secţiei Consulare a Ambasadei României din Chişinău, instituţie competentă conform Legii cetăţeniei române nr. 21/1991 modificată şi republicată, să primească cererile de redobândire a cetăţeniei române din partea solicitanţilor (foşti cetăţeni români şi descendenţii acestora până la gradul II), care au domiciliul în Republica Moldova.
Prin sentinţa civilă nr. 3833 din 11 iunie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantei C.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a constatat că pârâtul nu şi-a îndeplinit obligaţia de a soluţiona cererea reclamantei de redobândire a cetăţeniei române şi a obligat pe pârât să trimită reclamantei invitaţia de a depune actele necesare redobândirii cetăţeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii, sub sancţiunea plăţii de 100 RON daune cominatorii pe fiecare zi de întârziere.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut situaţia de fapt potrivit căreia, la data de 21 mai 2009, reclamanta s-a adresat cu o cerere scrisă Secţiei Consulare a Ambasadei României din Chişinău în vederea redobândirii cetăţeniei române, însă instituţia pârâtă nu a răspuns reclamantei până la momentul sesizării instanţei.
Curtea a constatat faptul că nici Legea nr. 21/1991 republicată şi nici Legea nr. 554/2004 nu derogă de la termenul general de 30 de zile în care trebuie soluţionată o cerere, iar dispoziţiile legale incidente nu fac distincţie între autorităţile publice, în privinţa termenului, în funcţie de volumul activităţii lor.
Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a apreciat că s-a depăşit termenul rezonabil de soluţionare prevăzut de art. 10 din Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei, ratificată de către România prin Legea nr. 396 din 14 iunie 2002 publicată în M. Of. nr. 490/09.07.2002.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, pârâtul a arătat că instanţa de fond a ignorat starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deşi tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situaţia specifică a derulării procedurii consulare sub potenţialul pe care instituţia îl învedera şi pe care şi l-a dorit să se atingă în anii următori.
Recurentul a susţinut că, în prezent, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător faţă de anii anteriori, prin deschiderea unei locaţii a Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău, dar acumularea cererilor de intenţie a cetăţenilor moldoveni pentru redobândirea cetăţeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează şi astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanţelor acestor cetăţeni de a fi programaţi cât mai repede în vederea depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza Legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanţilor, dar care nu au formulat acţiune în instanţă), să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamantei.
Autoritatea recurentă a precizat că răspunsul adresat reclamantei a fost redactat şi transmis în interiorul termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data recepţionării petiţiei la Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău.
În acest context, recurentul consideră că nu sunt întrunite condiţiile existenţei unei împrejurări de a nu se fi răspuns solicitanţilor în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau aceea a unui refuz nejustificat. Singurele elemente ce se impuneau a fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorităţii publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii şi faptul ca acesta să nu încorporeze un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus cu uşurinţă la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele contenciosului administrativ.
Răspunsul administrativ primit de reclamantă nu a reprezentat un refuz de soluţionare a cererii de depunere a dosarului, ci a redat condiţiile concrete în care acesta urma să fie procesat, fără a conţine formulări pur potestative din partea autorităţii publice solicitate, în sensul de a nu îndeplini obligaţia prevăzută de Legea nr. 21/1991.
Pe de o parte, durata termenului rezonabil a fost decantată numai în jurisprudenţa C.E.D.O. dar, chiar şi aşa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condiţiile în care solicitanţii sunt rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită, durata analizării cererii determinând o vătămare prin limitarea drepturilor individului faţă de celelalte persoane în mijlocul cărora trăieşte în mod statornic şi care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetăţean, ipoteză în care nu se regăseşte reclamanta.
Pe de altă parte, instanţa nu avea niciun temei legal pentru a obliga instituţia pârâtă la primirea cererii de redobândire a cetăţeniei „în termen de 30 de zile", iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză şi germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispoziţiilor normative scrise) şi este inacceptabil ca instanţa română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spaţiului anglo-saxon.
Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanţelor fiecărui caz în parte şi nu doar de durata termenului este constantă şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetăţeniei.
Recurentul a mai precizat faptul că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce modifică şi completează Legea nr. 21/1991, potrivit căreia cererea şi documentele vizând recunoaşterea cetăţeniei române vor putea fi înregistrate şi la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcţiei Cetăţenie din cadrul Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligenţă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetăţeniei române.
Totodată, recurentul a susţinut că instanţa de fond, în mod nelegal, a acordat daune cominatorii.
Examinând sentinţa recurată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în ceea ce priveşte acordarea daunelor cominatorii, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Potrivit doctrinei şi practicii judiciare, daunele cominatorii reprezintă o instituţie creată pentru garantarea indirectă a executării obligaţiilor de „a face”, intuitu personae.
Înalta Curte reţine că procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite din hotărâri judecătoreşti nu prevede o atare sancţiune, procedura de executare fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 şi următoarele din Legea nr. 554/2004).
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar are în vedere şi faptul că, în dreptul comun, posibilitatea de constrângere a debitorului unei obligaţii de a face care nu se poate realiza decât cu concursul nemijlocit al acestuia şi care nu se poate aduce la îndeplinire prin executare silită, nu se poate concretiza decât prin aplicarea unei amenzi civile, care se plăteşte în contul statului şi nu al creditorului, creditorul putând însă să fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligaţiei.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond, în mod greşit, a obligat pârâta la plata daunelor cominatorii, în cauză nefiind incidente prevederile art. 24 Legea nr. 554/2004, care instituie o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
Prin urmare, Înalta Curte va modifica sentinţa recurată, în sensul că va respinge capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata de daune cominatorii.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte va înlătura critica recurentului privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, având în vedere dispoziţiile art. 12 alin. (3) Legea cetăţeniei nr. 21/1991, conform cărora persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României, cererile fiind înaintate de îndată Comisiei pentru Cetăţenie.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior menţionat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, se impunea aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie”.
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de „termen rezonabil” este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie « civilă », dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii - septembrie 2006 - şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a Secţiei Consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia dedusă judecăţii.
În ceea ce priveşte menţionarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică şi completează Legea nr. 21/1991, instanţa constată că dispoziţiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acţiunii şi nu au putere retroactivă.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge cererea privind daunele cominatorii, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 2833 din 11 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea privind daunele cominatorii ca neîntemeiată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1900/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1910/2011. Contencios. Litigiu privind regimul... → |
|---|
