ICCJ. Decizia nr. 2266/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2266/2011
Dosar nr. 4871/2/2009
Şedinţa publică de la 15 aprilie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Prima instanţă
a) Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios, Administrativ şi Fiscal la data de 29 mai 2009, reclamantul V.D. în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele României – dl. T.B. a solicitat anularea Decretului nr. 444 din 18 martie 2009 emis de pârât.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că, prin Hotărârea nr. 315 din 23 octombrie 2008 a secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a fost aprobat Raportul Inspecţiei Judiciare privind controlul efectuat la Secţia Parchetelor Militare, Parchetul Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel şi unităţile din subordine în legătură cu modul de îndeplinire a atribuţiilor de conducere ce decurg din legi şi regulamente de către procurorii cu funcţii de conducere, a eficienţei manageriale şi a calităţii corespunzătoare a serviciului.
Reclamantul a motivat că, prin Raportul Inspecţiei Judiciare s-au reţinut o serie de nereguli privind exercitarea managementului în cadrul acestei secţii, printre care şi lipsa de control eficient a cauzelor aflate în curs de soluţionare, considerându-se că reclamantul V.D. şi-a exercitat în mod necorespunzător atribuţiile manageriale motiv pentru care s-a propus revocarea sa din funcţia de conducere.
A susţinut că propunerea de revocare din funcţie a fost formulată de către ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti ca urmare a solicitării procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar în temeiul art. 94 lit. c), art. 100 alin. (1) şi art. 134 din Constituţia României şi art. 54 din Legea nr. 303/2004, Preşedintele României a emis actul pe care îl contestă, prin care a fost revocat din funcţia de procuror adjunct al Secţiei parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Reclamantul a apreciat că Decretul nr. 444/2009 este un act administrativ nelegal, deoarece conţinutul actului nu este conform conţinutului legii în baza căreia a fost emis şi nu a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative şi cu respectarea procedurii şi a normelor de tehnică juridică prevăzută de lege.
În sensul că, actul atacat este nemotivat sub aspectul luării măsurii revocării din funcţie, a precizat că simpla înşiruire a unor texte de lege neputând fundamenta luarea acestei măsuri, întrucât era necesar să fie prezentate, cel puţin în rezumat, în mod clar şi precis rezultatul procedurilor de cercetare şi modul de evaluare a probatoriilor, pentru a nu se încălca dreptul la apărare şi prezumţia de nevinovăţie.
Altă critică de nelegalitate a privit încălcarea cerinţei conformităţii actului administrativ cu legea, motivată pe împrejurarea că revocarea din funcţia de conducere, înainte de expirarea mandatului, încalcă principiul de asigurare a stabilităţii în funcţie.
În drept, acţiunea a fost întemeiată pe Legea nr. 554/2004.
b) Întâmpinările formulate în cauză
Pârâtul a depus întâmpinare prin care a invocat excepţiile lipsei procedurii administrative prealabile şi a lipsei de interes, iar în subsidiar, pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
În şedinţa publică de la termenul de judecată din 25 noiembrie 2009, Curtea a dispus în temeiul art. 161 din Legea nr. 554/2004, introducerea în cauză a Consiliului Superior al Magistraturii, Secţia pentru Procurori, în calitate de pârât.
Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare prin care a invocat excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi a lipsei de interes, iar în subsidiar, pe fond, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată şi a depus la dosar documentaţia care a stat la baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru Procurori, menţionată în actul contestat.
La termenul de judecată din 21 aprilie 2010, Curtea a respins excepţiile lipsei procedurii administrative prealabile, lipsei calităţii procesuale pasive şi a lipsei de interes invocate de pârâţi pentru motivele reţinute în încheierea de şedinţă de la acel termen.
c) Sentinţa şi motivarea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 2409 din 19 mai 2010 Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamantul V.D. în contradictoriu pârâtul Preşedintele României – T.B. şi Consiliul Superior al Magistraturii - secţia pentru procurori, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut că prin Decretul nr. 444 din 18 martie 2009, Preşedintele României a revocat din funcţia de procuror – şef adjunct al secţiei parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pe general – maior magistrat V.D.
În preambulul acestui decret s-a reţinut că la baza actului a stat propunerea ministrului justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti, precum şi Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii– Secţia pentru procurori din 12 martie 2009.
Instanţa de fond a apreciat ca fiind incidente în cauză dispoziţiile art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 din care rezultă fără echivoc atribuţia Preşedintelui României de a revoca procurorii din funcţiile de conducere prevăzute de lege la alin. (1).
Condiţia cerută de lege pentru revocare este existenţa propunerii Ministrului Justiţiei şi avizul Consiliului Superior al Magistraturii pentru motivele enumerate în conţinutul art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.
Critica de nelegalitate adusă de reclamant actului contestat în sensul că este nemotivat sub aspectul dispunerii măsurii de revocare din funcţia de conducere, în raport de prevederile legale menţionate anterior, a fost apreciat de instanţa de fond ca neîntemeiată deoarece Preşedintele României, prin actul de revocare din funcţie, nu are obligaţia să motiveze măsura de revocare.
Preşedintele României dispune revocarea doar în cazul în care actele premergătoare şi anume propunerea ministrului justiţiei şi avizul Consiliului Superior al Magistraturii au fost suficient de motivate şi i-au format convingerea că măsura trebuie dispusă, motivarea actului contestat aparţine autorităţilor publice care emit actele premergătoare. S-a arătat că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ are competenţa să verifice şi legalitatea acestor operaţiuni administrative, atunci când este contestat actul de revocare din funcţie materializat într-un decret emis de preşedintele României.
Decretul Preşedintelui României de revocare din funcţia de conducere a unui procuror, în temeiul art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, este un act administrativ care are la bază operaţiuni administrative cu o valoare de aviz conform (atât propunerea ministrului justiţiei, cât şi avizul Consiliului Superior al Magistraturii) în lipsa cărora actul este nelegal.
Instanţa de fond a înlăturat şi susţinerea reclamantului în sensul că revocarea din funcţia de conducere a procurorilor este a sancţiune disciplinară, întrucât acesta face o confuzie între funcţia de conducere şi funcţia de procuror.
Doar în cazul funcţiei de magistrat (procuror, judecător) se poate dispune eliberarea din funcţie ca sancţiune disciplinară, conform art. 65 lit. e) din Legea nr. 303/2004.
În speţă, propunerea ministrului justiţiei şi avizul Consiliului Superior al Magistraturii au avut în vedere „exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinilor manageriale” prevăzute ca motiv de revocare din funcţia de conducere de art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004.
Cu privire la încălcarea cerinţei conformităţii actului administrativ cu legea, invocată de reclamant ca o critică de nelegalitate a actului contestat, s-a reţinut că este neîntemeiată.
În cazul funcţiei de conducere nu poate opera principiul stabilităţii în funcţie,deoarece în această situaţie scopul legii are în vedere competenţele stabilite pentru structura, compartimentul, secţia care trebuie să funcţioneze la parametri optimi printr-o organizare eficientă şi de aceea conducătorul entităţii trebuie să-şi menţină, pe toată durata conducerii, atribuţiile manageriale şi comportamentul adecvat, comunicarea cu personalul şi aptitudinile manageriale nealterate pentru a nu afecta activitatea structurii.
Prima instanţă a reţinut că din Hotărârea nr. 76 din 12 martie 2009 a Consiliului Superior al Magistraturii – secţia pentru procurori a rezultat că, reclamantul prin activităţile manageriale desfăşurate a creat un dezechilibru în activitatea unităţilor militare de parchet din teritoriu prin practicarea instabilităţii delegării, că a existat dezechilibru între volumul de activitate desfăşurat de un singur procuror în raport cu volumul activităţii celorlalţi procurori din cadrul secţiei; s-a constatat lipsa diligenţelor generalului-maior magistrat V.D. privind planificarea activităţilor la nivelul secţiei parchetelor militare şi nerealizarea unui control eficient al activităţii acestora, în sensul că nu au fost luate măsuri de ordin organizatoric; existenţa unei bariere de comunicare între procurorul militar şef adjunct şi general maior magistrat V.D. şi procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel; depăşirea termenului de soluţionare în unele cauze, deşi urmărirea penală s-a realizat în general în mod ritmic; existenţa unor diferenţe în privinţa repartizării cu operativitate a cauzelor penale; nerespectarea dispoziţiilor legale privind modurile de sesizare a organelor de urmărire penală şi în privinţa comunicării soluţiilor; nerespectarea termenelor procedurale impuse de lege în ceea ce priveşte soluţionarea plângerilor formulate împotriva actelor şi măsurilor dispuse de procuror; disfuncţii în activitatea managerială în ceea ce priveşte activitatea de înregistrare a plângerilor, memoriilor, petiţiilor, deficienţe în modul de înregistrare a cauzelor, numărul cauzelor înregistrate fiind mărit artificial prin faptul că dosarele soluţionate de unităţile din subordine în care conducerea secţiei a dispus infirmarea soluţiei au fost înregistrate la secţie sub număr de dosar penal şi apoi conexate la număr dosar al unităţii subordonate.
Toate aceste aspecte care se încadrează în sintagma legală „exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale” au fost constatate în urma inspecţiei judiciare şi consemnate în Raportul întocmit ulterior inspecţiei.
Instanţa a reţinut că raportul de evaluare a activităţii profesionale a reclamantului, pentru perioada 2005-2007, depus la dosar de către reclamant, nu este relevant în speţă.
Actul contestat a fost emis în anul 2009, iar actele subsecvente decretului nr. 444/2009 au fost emise şi întocmite în anul 2008, astfel că, evaluarea activităţii pentru o perioadă anterioară anului 2008 nu este concludentă în cauză.
În cauză a rezultat că reclamantul a exercitat necorespunzător atribuţiile manageriale, iar constatarea unei activităţi necorespunzătoare a impus luarea măsurii de revocare din funcţia de conducere.
2. Instanţa de recurs
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând soluţia instanţei de fond.
a) Motivele de recurs
Reclamantul a susţinut în motivele de recurs că decretul emis de Preşedintele României, privind eliberarea sa din funcţie este act administrativ de autoritate individual, care trebuie să îndeplinească mai multe condiţii, între acestea fiind şi motivarea, pentru a se legitima adoptarea actului respectiv.
A motivat recurentul, că decretul nr. 444/2009 emis de Preşedintele României nu îndeplineşte aceste condiţii, deoarece în situaţia în care Preşedintele României şi-ar fi însuşit motivarea actelor premergătoare trebuia ca în cuprinsul decretului să se indice conţinutul acestor acte, procedurile de cercetare şi modul de evaluare a probatoriilor.
A precizat că eliberarea din funcţia pe care a deţinut-o are caracterul unei sancţiuni disciplinare, că decretul s-a emis cu încălcarea cerinţei conformităţii actului administrativ cu legea, întrucât prin revocarea sa din funcţie înainte de expirarea mandatului s-a nesocotit condiţia privind stabilitatea în funcţie.
Recurentul a arătat că instanţa de fond nu a analizat probatoriile efectuate în cauză din care rezultă că Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii a fost adoptată cu nesocotirea criteriilor legale instituite prin art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004
b) Întâmpinările formulate în cauză
Preşedintele României a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului, cu motivarea că decretul de eliberare din funcţie s-a emis cu respectarea prevederilor art. 94 lit. c) şi art. 100 alin. (1) din Constituţia României, precum şi art. 54 din Legea nr. 303/2004.
S-a arătat că Decretul a fost motivat în raport de propunerea Ministrului Justiţiei avizată favorabil de secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii şi că nu există nicio cauză care să afecteze validitatea acestui decret.
Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat prin întâmpinare, respingerea recursului, arătându-se că Decretul Preşedintelui României a fost motivat prin trimiterea la propunerea Ministerului Justiţiei şi a avizului Consiliului Superior al Magistraturii, care sunt temeinic motivate.
Pe fond, s-a precizat că nu s-a nesocotit principiul stabilităţii în funcţie, care priveşte funcţia de procuror şi nu pe aceea de conducere, care se circumscrie unor exigenţe manageriale.
c) Analiza motivelor de recurs
Înalta Curte, examinând motivele de recurs, acţiunea, situaţia de fapt existentă în cauză şi legislaţia aplicabilă reţine:
Obiectul acţiunii
Obiectul acţiunii l-a format anularea decretului nr. 444/2009 al Preşedintelui României, prin care reclamantul-recurent a fost eliberat din funcţia de procuror şef adjunct al secţiei parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Legislaţia aplicabilă
Legea nr. 303/2004, art. 54 alin. (4) Revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător.
Alin. (3) Preşedintele României poate refuza motivat numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1), aducând la cunoştinţa publicului motivele refuzului.
Art. 51 alin. (2) Revocarea din funcţia de conducere a judecătorilor se dispune de Consiliul Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea adunării generale ori a preşedintelui instanţei, pentru următoarele motive:
a) în cazul în care nu mai îndeplinesc una dintre condiţiile necesare pentru numirea în funcţia de conducere;
b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale;
c) în cazul aplicării uneia dintre sancţiunile disciplinare.
Constituţia României art. 94 numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege;
Art. 100 alin. (1) În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în M. Of. al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului.
Art. 134 alin. (1) Consiliul Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii.
Din analiza legislaţiei aplicabile în domeniu rezultă că potrivit art. 94 lit. c) din Constituţia României, Preşedintele României are şi atribuţia de a numi în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege.
Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor reglementează în cuprinsul art. 54 alin. (1) atribuţia Preşedintelui României de a numi procurorii şefi de secţie în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Revocarea procurorilor numiţi potrivit art. 54 alin. (1) se face, în baza art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2005 de Preşedintele României, la propunerea Ministerului Justiţiei cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) din aceeaşi lege.
Din conţinutul normativ al art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, Înalta Curte reţine că, avizul dat de Consiliul Superior al Magistraturii propunerii Ministerului Justiţiei de eliberare din funcţie face parte din categoria juridică a avizului conform.
Avizul conform sau obligatoriu este un act pregătitor care reprezintă opinia pe care autoritatea este obligată, potrivit legii, să o ceară unui alt organ, iar la emiterea actului trebuie să se conformeze acestuia.
Întotdeauna avizul conform este expres prevăzut în lege, ceea ce este definitoriu pentru acest gen de aviz este faptul că organul emitent, cel care hotărăşte este organul care a dat avizul, conţinutul actului fiind determinat de acest aviz.
Natura juridică a avizului Consiliului Superior al Magistraturii pentru eliberarea din funcţiile de conducere ale procurorilor, prevăzut în art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 rezultă din redactarea art. 54 alin. (4) din această lege.
Astfel, potrivit normei de drept indicate, revocarea se face de Preşedintele României, la propunerea Ministerului Justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii.
Atunci când legiuitorul a înţeles să instituie dreptul de apreciere al Preşedintelui, a dispus expres prin conţinutul normei juridice această prerogativă.
În sensul de mai sus, sunt prevederile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, care reglementează dreptul Preşedintelui României de a refuza numirea în una din funcţiile de conducere prevăzute în art. 54 alin. (1), precum şi condiţiile exercitării refuzului.
Decretul Preşedintelui României a fost motivat prin enunţarea în partea introductivă a temeiurilor de drept şi a condiţiilor legii privind propunerea Ministerului Justiţiei şi avizul Secţiei pentru Procurori a Consiliului Superior al Magistraturii.
Aşa cum a rezultat din expunerea de mai sus, în cazul avizului conform, preşedintele României nu poate exercita dreptul de apreciere asupra măsurii eliberării din funcţia propusă de Ministerul Justiţiei şi avizată de Consiliul Superior al Magistraturii.
Motivarea unui act emis de o autoritate publică constituie o condiţie a legalităţii actului, cu scopul de a se preîntâmpina adoptarea unor astfel de acte cu exces de putere, adică prin exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Potrivit art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul la bună administrare include, între alte aspecte, şi obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.
În cauza prezentă, Preşedintele României, în exercitarea atribuţiilor sale a emis decretul de revocare din funcţia de procuror şef adjunct al Secţiei Parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reclamantului-recurent, motivele adoptării actului fiind incluse în cuprinsul acestuia, respectiv propunerea ministrului de justiţie şi avizul Consiliului Superior al Magistraturii, acestea fiind singurele condiţii cerute de lege pentru adoptarea decretului, fără a fi necesar ca în cuprinsul decretului să se preia conţinutul actelor respective.
Critica privind încălcarea principiului stabilităţii în funcţie este şi aceasta nefondată.
În activitatea profesională procurorii se bucură, potrivit art. 3 din Legea nr. 303/2004, de stabilitate în funcţia de procuror.
Însă, prin decretul nr. 444/2009 reclamantul nu a fost revocat din funcţia de procuror, ci dintr-o funcţie de conducere, pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, aptitudinile manageriale, potrivit art. 54 alin. (4) şi art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.
Potrivit art. 65 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 303/2004 judecătorii şi procurorii sunt eliberaţi din funcţie, ca sancţiune disciplinară.
Aşadar, procurorului i se poate aplica sancţiunea disciplinară a eliberării din funcţie, iar cel care îndeplineşte o funcţie de conducere poate fi revocat din funcţie, măsura neavând consecinţe asupra funcţiei de procuror.
Din analiza probatoriilor efectuate în cauză se constată că şi motivul de recurs privind adoptarea Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii cu nesocotirea criteriilor stabilite prin art. 51 alin. (2) este neîntemeiat.
Măsura a fost determinată tocmai de neîndeplinirea criteriilor prevăzute de art. 51 alin. (3) şi următoarele din Legea nr. 303/2004, amplu redate de instanţa de fond.
Având în vedere considerentele prezentei decizii, Înalta Curte, în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de V.D., sentinţa primei instanţe fiind legală şi temeinică.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de V.D. împotriva sentinţei nr. 2409 din 19 mai 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 15 aprilie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2263/2011. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 2275/2011. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
