ICCJ. Decizia nr. 2459/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2459/2011
Dosar nr.1365/54/2010
Şedinţa publică din 03 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în primă instanţă
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamantul N.A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, a solicitat anularea Ordinului nr. 58/23 aprilie 2009 şi a Ordinului nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de instituţia pârâtă şi obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri salariale egale cu diferenţa dintre drepturile salariale ce i se cuveneau ca director executiv adjunct neîncasate şi cele primite pe funcţia de consilier superior pe care a fost retrogradat, reactualizată cu rata inflaţiei la zi până la data plăţii, pe perioada 23 mai 2009 - 21 ianuarie 2010, când a încetat raportul de serviciu.
În motivarea cererii, reclamantul a expus situaţia de fapt potrivit căreia, prin Ordinul nr. 908/01 octombrie 2008, a fost numit de către autoritatea pârâtă director executiv adjunct la Agenţia Judeţeană pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi, începând cu data de 01 noiembrie 2008, fiind preluat prin transfer în interesul serviciului de pe aceeaşi funcţie de la Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Mehedinţi unde şi-a desfăşurat activitatea din anul 1967, prin Ordinul nr. 58/23 aprilie 2009 i s-a acordat un preaviz de 30 zile, iar prin Ordinul nr. 109/21 mai 2009, a fost eliberat din funcţia publică de conducere şi retrogradat pe funcţia de consilier superior.
Referitor la actele a căror anulare o solicită, reclamantul a susţinut că la baza emiterii acestora a stat OUG nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 758/06.11.2009.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 327 din 28 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul N.A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, a anulat Ordinele nr. 58/23 aprilie 2009 şi nr. 109/21 mai 2009 emise de Preşedintele A.N.P.S. şi a obligat A.N.P.S. la plata unei despăgubiri egale cu diferenţa dintre drepturile salariale cuvenite conform funcţiei de director executiv adjunct şi cele efectiv încasate în perioada 23 mai 2009 - 20 ianuarie 2010.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond, în exercitarea controlului legalităţii asupra actelor administrative contestate, a constatat că dispoziţiile actului normativ în aplicarea căruia acestea au fost emise, au fost declarate neconstituţionale.
Astfel, a reţinut judecătorul fondului, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, deoarece OUG nr. 37/2009 afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului în sensul art. 115 alin. (6) din Constituţie, instituţii dintre care fac parte şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie.
Totodată, instanţa de fond a reţinut că Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 758/6.11. 2009, anterior promovării acţiunii în prezenta cauză la data de 30 noiembrie 2009.
În ceea ce priveşte excepţiile neîndeplinirii procedurii prealabile sau a tardivităţii acţiunii, invocate în cauză, Curtea, analizând dispoziţiile legale incidente, respectiv art. 9 alin. (1) şi (4) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, a reţinut că plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, astfel că reclamantul nu era ţinut să îndeplinească procedura prealabilă împotriva actelor administrative contestate în prezenta cauză şi, în mod evident, în raport de data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. şi data promovării prezentei acţiuni, cererea nu poate fi respinsă ca tardivă.
Evocând într-o manieră detaliată considerentele Curţii Constituţionale şi reţinând faptul că efectele deciziei Curţii Constituţionale se răsfrâng, pe de o parte, direct şi nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, iar pe de altă parte, prin intermediul mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie şi art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992, şi în alte cauze, prima instanţă a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 58/23 aprilie 2009 şi a Ordinului nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale exclusiv în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale şi fără legătură cu activitatea concretă a funcţionarului public a cărui eliberare din funcţie şi numire pe o altă funcţie s-a dispus prin acestea.
Pe de altă parte, Curtea a apreciat că, în raport de considerentele deciziei Curţii Constituţionale, nu se mai impune examinarea apărărilor instituţiei pârâte în sensul că, actualmente, reintegrarea reclamantului pe funcţia publică de conducere anterior ocupată nu mai este posibilă, deoarece aceasta nu mai există, întrucât reclamantul nu a solicitat reintegrarea.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termenul legal, pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurenta a susţinut, în esenţă, că reducerea postului reclamantului a fost determinată de desfiinţarea funcţiei publice de director executiv adjunct al A.J.P.S. Mehedinţi, în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 şi ale art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, astfel cum erau în vigoare la data emiterii ordinelor atacate, avându-se în vedere necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare.
Pe de altă parte, instituţia recurentă a precizat că Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale nu poate fi obligată la plata despăgubirilor solicitate, întrucât revocarea din funcţie a reclamantului s-a efectuat cu respectarea dispoziţiilor legale incidente.
Intimatul-reclamant N.A. a depus note scrise la dosarul cauzei, solicitând respingerea recursului formulat, ca nefondat.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimatul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ Ordinul nr. 58/23 aprilie 2009 şi Ordinul nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de instituţia pârâtă, prin care, după acordarea unui preaviz de 30 zile, a fost eliberat din funcţia publică de conducere şi retrogradat pe funcţia de consilier superior.
Ambele acte contestate au fost emise, în esenţă, în baza OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Astfel, deciziile contestate au fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr. 1257/2009, prin care, în cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a acestei Ordonanţe de Urgenţă, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea OUG nr. 37/2009.
Viciul de constituţionalitate constatat cu privire la OUG nr. 37/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza şi pentru executarea unor dispoziţii neconstituţionale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal şi nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziţii neconstituţionale.
Actele şi măsurile adoptate în baza acestei Ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al acestui act normativ şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond
Menţinerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Autoritatea recurentă recunoaşte că OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 au fost declarate neconstituţionale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituţional a unui act normativ, intervenite ulterior eliberării reclamantului din funcţia publică de conducere, nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.
Înalta Curte subliniază că, în cazul declarării neconstituţionalităţii unor legi sau ordonanţe, dispoziţiile din lege sau alte acte normative cu aceeaşi forţă juridică îşi încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curţii, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituţionale nu sunt puse în acord cu dispoziţiile Curţii.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieşire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispoziţiilor unei legi sau ordonanţe.
Deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, Decizia Curţii Constituţionale fiind definitivă şi obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituţional îşi pierde eficienţa.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reţine ca având aplicabilitate în cauză Decizia nr. 186/1999 a Curţii Constituţionale, în care s-a subliniat că, în considerarea efectelor obligatorii şi erga omnes ale deciziilor Curţii Constituţionale, instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura dispoziţiile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
Mai mult, întrucât excepţia ridicată privind neconstituţionalitatea OUG nr. 37/ 2009 era deja soluţionată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009, pentru că aceasta conţine aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele care au constituit obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei.
În faţa unui astfel de comportament constituţional rezultă că efectele deciziei pronunţate în controlul a priori se extind în mod evident şi asupra soluţiilor adoptate în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituţională înainte de promulgare şi ca urmare, nu a avut o existenţă juridică proprie.
Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că intimatul deţinea, în baza Ordinului nr. 908/01 octombrie 2008, funcţia publică de conducere de director executiv adjunct la Agenţia Judeţeană pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi, funcţie pe care a pierdut-o în urma aplicării OUG nr. 37/2009.
În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că, începând cu data de 28 februarie 2010, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin OUG nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, faţă de situaţia de fapt descrisă anterior, obligarea recurentei-pârâte la plata unei despăgubiri egale cu diferenţa dintre drepturile băneşti cuvenite şi cele efectiv încasate de către intimatul-reclamant în funcţia de execuţie apare ca justă şi întemeiată, în condiţiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă, intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu constând în diferenţa dintre drepturile salariale efectiv încasate şi cele care i s-ar fi cuvenit în situaţia în care actul nelegal nu ar fi intervenit, iar cariera acestuia a fost afectată din motive ce exclud culpa funcţionarului public.
Instanţa de control judiciar reţine, prin urmare, aşa cum a făcut-o şi judecătorul fondului, că, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii patrimoniale, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 998 - 999 C. civ., criticile formulate de recurentă sub acest aspect nefiind întemeiate.
Pe de altă parte, art. 9 din Legea nr. 554/2004 constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituţia României, potrivit căruia instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale.
Instanţa de control judiciar constată justa interpretare dată de judecătorul fondului, în sensul că demersul procesual al reclamantului se încadrează în prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind declanşat cu respectarea condiţiilor art. 4 şi 5 teza I din articolul menţionat şi având ca obiect principal acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul material cauzat prin adoptarea şi aplicarea unor ordonanţe declarate neconstituţionale.
Contrar susţinerilor instituţiei recurente, incidenţa mecanismului procesual instituit prin normele amintite mai sus nu este înlăturată de faptul că, formal, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009 a fost constatată a priori neconstituţionalitatea Legii de aprobare a OUG nr. 37/2009, pentru că, în considerentele ce vin să explice şi să întărească dispozitivul deciziei, Curtea Constituţională a afirmat explicit că viciile de neconstituţionalitate afectează însuşi conţinutul normativ al Ordonanţei de urgenţă. Totodată, tocmai ca efect al controlului de constituţionalitate declanşat anterior promulgării, în condiţiile art. 146 lit. a) din Constituţie, legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 nu a intrat niciun moment în vigoare, efectele vătămătoare fiind produse de ordonanţă, iar nu de o lege în sens formal.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale împotriva sentinţei nr. 327 din 28 iunie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 03 mai 2011.
Procesat de GGC - AS
| ← ICCJ. Decizia nr. 2416/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 2479/2011. Contencios → |
|---|
