ICCJ. Decizia nr. 3009/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3009/2011
Dosar nr.1813/54/2010
Şedinţa publică din 25 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamantul P.M.L. a chemat în judecată pe pârâţii Ministrul Muncii, Familiei şi protecţiei Sociale şi Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, solicitând instanţei anularea în totalitate a Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, prin care s-a dispus încetarea contractului de management începând cu data de 12 octombrie 2009 şi repunerea sa în situaţia anterioară emiterii acestui ordin, în sensul reintegrării în funcţia de director coordonator la Agenţia Judeţeană pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi, cu luarea în considerare a prevederilor art. 78 alin. (2) C. muncii şi plăţii unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale şi a prestaţiilor de asigurări sociale, ce i s-ar fi cuvenit, indexate, majorate şi reactualizate de la momentul eliberării din funcţia de director coordonator şi până la efectiva reîncadrare în funcţia deţinută anterior, cu luarea în considerare a dispoziţiilor art. 78 alin. (1) din C. muncii.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că a ocupat funcţia de director coordonator la Agenţia Judeţeană pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi începând cu data de 25 mai 2009, ca urmare a emiterii Ordinului nr. 1006 din 25 mai 2009 de numire în funcţia menţionată şi a încheierii contractului de management. Numirea sa în funcţia de director coordonator s-a făcut cu respectarea prevederilor art. III alin. (4) din OUG nr. 37/2009.
Prin Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 al Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, a fost dispusă revocarea sa din funcţia deţinută şi încetarea contractului de management începând cu data emiterii ordinului.
Faţă de această situaţie de fapt, reclamantul a susţinut că ordinul contestat a fost emis fără să existe un motiv de fapt care să justifice încetarea contractului de management, cu atât mai mult cu cât în conţinutul actului contestat nici nu se indică motivul măsurii dispuse şi a apreciat că OUG nr. 105/2009 nu poate constitui temeiul încetării contractului de management, având în vedere dispoziţiile art. VIII din actul normativ respectiv.
Totodată, reclamantul a susţinut că Ordinul nr. 193/2009 este lovit de nulitate absolută, fiind emis cu nerespectarea dispoziţiilor legale imperative referitoare la forma acestuia, respectiv art. 71 alin. (1) şi art. 74 lit. a), b) şi d) C. muncii.
2. Întâmpinările depuse în cauză
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a invocat excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât cauza dedusă judecăţii este un litigiu de muncă, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.M.P.S., arătând că Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale s-a organizat şi funcţionează ca un organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu personalitate juridică, care poate sta în instanţă în nume propriu, excepţia lipsei procedurii prealabile pentru neîndeplinirea condiţiei prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepţia netimbrării cererii şi excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior, având în vedere că temeiul legal al numirii în această funcţie, respectiv OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 au fost abrogate.
Pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, prin întâmpinare, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
3. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 410 din 30 septembrie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul P.M.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Muncii, Familiei şi protecţiei Sociale şi Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, a anulat Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, a obligat pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale la reintegrarea reclamantului şi la plata drepturilor băneşti neîncasate ca efect al ordinului contestat de la data emiterii acestuia şi până la reintegrarea în funcţie şi a respins acţiunea faţă de pârâtul Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală.
Pentru a pronunţa aceasta soluţie, instanţa de fond a reţinut că, prin Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, s-a dispus că, începând cu data de 12 octombrie 2009, se revocă din funcţia de director coordonator al Agenţiei Judeţene pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi şi încetează contractul de management al domnului P.M.L., în calitate de director coordonator al Agenţiei judeţene pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi.
Din cuprinsul ordinului contestat, Curtea a constatat că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor OUG nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale.
În exercitarea controlului legalităţii Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, Curtea a reţinut că dispoziţiile actului normativ în aplicarea căruia acesta a fost emis, au fost declarate neconstituţionale.
Astfel, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituţională a statuat că dispoziţiile art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. IV şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009 sunt neconstituţionale, reţinând că, prin procesul legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogate şi declarate neconstituţionale - OUG nr. 37/2009 să producă în continuare efecte juridice sub forma unui act nou - OUG nr. 105/2009, care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispoziţiile iniţiale în materia respectivă.
Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că, prin OUG nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
În acest context, judecătorul fondului a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, întrucât a fost emis în aplicarea unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, iar consecinţa anulării Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale este repunerea părţilor în situaţia avută anterior emiterii acestui act administrativ.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Curtea a apreciat că, în raport de faptul că emitent al actului administrativ supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ este Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, care este organizată şi funcţionează ca un organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu personalitate juridică, care poate sta în instanţă în nume propriu, potrivit art. 7 alin. (1) lit. r) din OUG nr. 116/2007, ministerul pârât nu are legitimare procesuală în raportul juridic dedus judecăţii.
4. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinţei nr. 410 din 30 septembrie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond, în mod greşit, a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, susţinând că abrogarea OUG nr. 37/2009 şi constatarea legii de aprobare a acestei ordonanţe ca fiind neconstituţională sunt evenimente legislative care au determinat revocarea din funcţie a reclamantului.
Totodată, a arătat recurenta, instanţa de fond, în mod nelegal, a dispus reîncadrarea reclamantului pe postul deţinut anterior emiterii ordinului, având în vedere că, în urma reorganizării, postul a fost desfiinţat, astfel încât, în prezent, reclamantul nu poate fi reîncadrat pe un post care nu mai există.
Instituţia recurentă a criticat, pe de altă parte, sentinţa primei instanţe în ceea ce priveşte obligarea la plata drepturilor băneşti neîncasate, precizând faptul că revocarea din funcţie s-a efectuat cu respectarea dispoziţiilor legale incidente.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare arătate.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Prin Ordinul nr. 193 din 12 octombrie 2009 emis de Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, s-a dispus revocarea reclamantului din funcţia de director coordonator al Agenţiei Judeţene pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi, precum şi încetarea contractului de management începând cu data emiterii ordinului.
Temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile OUG nr. 105/2009.
Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
De asemenea, funcţia publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înfiinţată prin OUG nr. 37/2009, care a fost şi ea, declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Astfel, Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională, în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia menţionată, s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, întrucât conţine aceleaşi soluţii legislative.
În speţă, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată de asemenea neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul, ca unică autoritate de legiferare în stat, are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţional, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice, cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere, în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control a priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituţională a reţinut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale care i-au fost aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. V, art. VIII, şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
Aşadar, în raport cu deciziile pronunţate de Curtea Constituţională referitor la aceste modificări legislative, funcţia de director coordonator al Agenţiei Judeţene pentru Prestaţii Sociale Mehedinţi se consideră a fi desfiinţată, existenţa sa fiind afectată de neconstituţionalitatea actului normativ prin care a fost înfiinţată.
Drept urmare, cum situaţia de neconstituţionalitate ivită ca efect al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcţie a intimatului-reclamant, cât şi cel prin care s-a dispus încetarea acestui act şi a contractului de management încheiat între părţi, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-şi mai pot menţine valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituţionale.
Pe de altă parte, sentinţa este criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior ordinului a cărui anulare se solicită şi a întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numit în funcţie, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că, începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin OUG nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră "diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ".
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) şi art. 3041 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge în totalitate acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale împotriva Sentinţei nr. 410 din 30 septembrie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamantul P.M.L., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 mai 2011.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 3006/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3017/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
