ICCJ. Decizia nr. 4189/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4189/2011
Dosar nr.10667/2/2009
Şedinţa publică din 20 septembrie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa civilă nr. 3530 din 22 septembrie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul P.T., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Generală a Muncii; a anulat Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecţia Generală de Muncă; a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia avută anterior emiterii Deciziei nr. X/2009; a obligat pârâţii, în solidar, la plata drepturilor salariale şi a prestaţiilor de asigurări sociale cuvenite începând cu data de 14 octombrie 2009 şi până la data reintegrării; a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. X/2009 ca rămasă fără obiect.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că la baza actului contestat în prezenta cauză au stat prevederile OUG nr. 105/2009, mai exact art. IV din ordonanţă, declarat neconstituţional prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009.
S-a reţinut că, deşi prezenta acţiune în justiţie a fost introdusă înainte de declararea neconstituţionalităţii OUG nr. 105/2009, art. IV, reclamantul a invocat nelegalitatea actului pentru încălcarea Legii nr. 188/1999 şi de asemenea şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
Instanţa de fond a apreciat că Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 este un act subsecvent OUG nr. 105/2009 şi lipsirea de temei constituţional a acestui act normativ are ca efect lipsirea de temei legal a actului subsecvent, precum şi faptul că, fiind lipsit de temei legal actul subsecvent, Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 lezează statutul juridic al reclamantului, avut anterior emiterii acestui act. Astfel, apare întemeiată solicitarea reclamantului de anulare a deciziei contestate.
S-a mai reţinut în considerentele hotărârii atacate că prin anularea Deciziei nr. X din 13 octombrie 2009 ca nelegală, repunerea în situaţia anterioară emiterii acesteia (ceea ce presupune reintegrarea şi plata de despăgubiri sub forma salariilor cuvenite pentru perioada cât a fost lipsit de exercitarea funcţiei) reprezintă un efect direct al înlăturării actului administrativ nelegal. Mai exact, actul de numire în funcţie şi Contractul de management din 26 mai 2009 devin actuale şi produc efecte juridice şi, faţă de această situaţie de fapt şi de drept, susţinerile pârâtei în sensul că acţiunea reclamantului ar fi lipsită de obiect sunt neîntemeiate.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâţii Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Inspecţia Muncii, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
1. Prin recursul formulat, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi 3041 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale critică hotărârea instanţei de fond pentru modul de soluţionare a excepţiei lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în soluţionarea cauzei deduse judecăţii, a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi a excepţiei lipsei procedurii prealabile.
Astfel, recurentul arată că soluţionarea cauzei dedusă judecăţii, reprezentând litigiu de muncă, este de competenţa materială a Tribunalului, secţia conflicte de muncă, în favoarea căruia trebuia declinată competenţa, conform art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., coroborat cu art. 284 C. muncii şi art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă; că în cauză are calitate procesuală pasivă numai Inspecţia Muncii, ca emitentă a deciziei a cărei anulare se solicită şi că instanţa de fond nu a luat în considerare neîndeplinirea procedurii prealabile cu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, conform prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Mai arată recurentul că instanţa, aplicând greşit legea, a constatat că acţiunea este scutită de taxa de timbru, împrejurare faţă de care apreciază că obligativitatea achitării taxei de timbru nu a fost îndeplinită.
Invocând Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale, recurentul arată că începând cu data de 28 februarie 2010 funcţia de director coordonator nu mai există, iar persoanele care ocupau aceste funcţii nu mai pot fi considerate ca fiind conducătorii serviciilor publice deconcentrate.
2. Prin recursul declarat în cauză, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi 3041 C. proc. civ., recurenta-pârâtă Inspecţia Muncii arată, în esenţă, faptul că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată de OUG nr. 105/2009, act normativ declarat neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009, astfel că nu se poate considera ca fiind legal, funcţional şi actual actul normativ (OUG nr. 37/2009) în baza căruia a fost emis Ordinul nr. 1286 din 26 mai 2009 în baza căruia reclamantul a solicitat reintegrarea pe funcţia deţinută anterior.
Pe cale de consecinţă, apreciază recurenta, din moment ce Ordinul nr. 1286 din 26 mai 2009 este lipsit de bază normativă, actul nu se poate bucura de prezumţia de legalitate şi opozabilitate în faţa cetăţenilor beneficiari ai serviciilor oferite de Inspectoratul Teritorial de Muncă Gorj, instituţie ce ar urma să fie condusă de către reclamant.
Mai arată recurenta că, prin reintegrarea reclamantului în baza unui act administrativ emis în temeiul unei ordonanţe neconstituţionale, se ajunge astfel la situaţia reactivării OUG nr. 37/2009, act normativ abrogat şi declarat neconstituţional, instituindu-se o prezumţie de legalitate a dispoziţiilor neconstituţionale din OUG nr. 37/2009 reluate mutatis mutandis în OUG nr. 105/2009, ajungându-se în acest mod la consacrarea aplicabilităţii şi actualităţii unor prevederi neconstituţionale.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile formulate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi de Inspecţia Muncii sunt fondate, în limita considerentelor în continuare arătate.
Înalta Curte apreciază că nu se impune analizarea motivelor de recurs referitoare la respingerea de către instanţa de fond a excepţiei necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în soluţionarea cauzei deduse judecăţii, a excepţiei lipsei procedurii prealabile şi a excepţiei netimbrării acţiunii, excepţii soluţionate prin Încheierea de şedinţă din data de 2 iunie 2010, încheiere pe care recurentul-pârât Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale nu a înţeles să o atace odată cu fondul.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, în virtutea principiului disponibilităţii părţii, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligaţii corelative unor drepturi, atât drepturile, cât şi obligaţiile fiind necesar a forma un conţinut reglementat de anumite norme juridice.
Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparţine numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de faţă, în raport de obiectul acţiunii şi de motivarea în fapt şi în drept a acesteia, rezultă că şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale are calitate procesuală pasivă.
Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale este neîntemeiată în raport de împrejurarea că, prin actul contestat, pârâta Inspecţia Generală a Muncii a dispus încetarea unui contract de management în care Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale este parte contractantă, precum şi în raport de faptul că analiza legalităţii Deciziei prin care o altă autoritate publică suprimă efectele juridice ale unui contract în care nu a fost parte poate fi făcută doar în contradictoriu cu părţile semnatare ale contractului de management.
Pe fondul cauzei, cu privire la legalitatea deciziei contestate, Înalta Curte constată următoarele:
Prin Decizia contestată în cauză, nr. X din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecţia Generală de Muncă, s-a dispus încetarea Contractului de management din 26 mai 2009 al reclamantului P.T. din funcţia de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Gorj, începând cu data de 14 octombrie 2009, cu menţiunea că dispoziţia s-a făcut în baza prevederilor OUG nr. 105/2009.
Astfel, temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile OUG nr. 105/2009.
Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
De asemenea, funcţia publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înfiinţată prin OUG nr. 37/2009, care a fost, şi ea, declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Astfel, Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia sus-menţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, întrucât conţine aceleaşi soluţii legislative.
În speţă, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată de asemenea neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi, implicit cuprinsul normativ al ordonanţei, au fost declarate neconstituţionale, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional a actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv a actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere, în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009, este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Sentinţa este criticabilă şi sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior deciziei a cărei anulare se solicită şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
De altfel, prin Deciziile nr. 413/2010 şi nr. 414/2010, Curtea Constituţională a reţinut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale care i-au fost aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. V, art. VIII, şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
Aşadar, în raport cu deciziile pronunţate de Curtea Constituţională referitor la aceste modificări legislative, funcţia de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Gorj se consideră a fi desfiinţată, instanţa de fond în mod greşit apreciind că reclamantul mai poate fi reintegrat într-o astfel de funcţie, a cărei existenţă a fost afectată de neconstituţionalitatea actului normativ prin care a fost înfiinţată.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi de Inspecţia Muncii şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantului, ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi de Inspecţia Muncii împotriva Sentinţei civile nr. 3530 din 22 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 septembrie 2011.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 4178/2011. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 4190/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
