ICCJ. Decizia nr. 4243/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4243/2011
Dosar nr. 564/57/2010
Şedinţa publică de la 21 septembrie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul B.S. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Pădurilor şi Administraţia Naţională Apele Române ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 1394 din 22 octombrie 2009 emis de pârâtul Ministrul Mediului şi Pădurilor, prin care îşi încetează aplicabilitatea ordinele privind numirea în funcţiile de director coordonator la sistemele de gospodărire a apelor din cadrul Administraţiei Naţionale Apele Române;
- anularea adresei nr. 11199/ AS din 27 octombrie 2009 emisă de Administraţia Naţională Apele Române
- reintegrarea reclamantului în funcţia de director coordonator al Sistemului de Gospodărire a Apelor Hunedoara,
- obligarea pârâţilor la plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale ce s-ar fi cuvenit reclamantului de la momentul încetării contractului de management până la efectiva reîncadrare în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului atacat.
În motivarea acţiunii a arătat că ordinul prin care s-a dispus încetarea aplicabilităţii ordinelor privind numirea în funcţiile de director coordonator la sistemele de gospodărire a apelor din cadrul Administraţiei Naţionale Apele Române precum şi adresa respectivă, prin care s-a arătat că începând cu data de 27 octombrie 2009 încetează exercitarea atribuţiilor specifice calităţii de coordonator al sistemele de gospodărire a apelor din cadrul Administraţiei Naţionale Apele Române sunt nelegale şi netemeinice întrucât ordinul respectiv nu a fost comunicat reclamantului, O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată ulterior numirii sale în funcţie iar raporturile dintre părţi sunt guvernate de contractul de management care este asimilat cu contractul individual de muncă.
Prin întâmpinare, pârâta Administraţia Naţională Apele Române a invocat excepţia inadmisibilităţii justificat de faptul că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în termen legal, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Administraţiei Naţionale Apele Române întrucât nu aceasta a emis ordinul atacat, excepţia lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr. 105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituţională iar pe fond a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.
Prin notele scrise, pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor a invocat excepţia inadmisibilităţii justificat de faptul că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în termen legal, excepţia lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr. 105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituţională iar pe fond a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 226 din 29 septembrie 2010 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Administraţia Naţională Apele Române, excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia lipsei de obiect, a admis în parte acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul B.S. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor şi în consecinţă, a anulat în parte Ordinul nr. 1394 din 22 octombrie 2009 emis de ministrul mediului, respectiv în ceea ce priveşte pct. 8 din anexa, a respins celelalte solicitări, a respins acţiunea formulată de reclamantul B.S. în contradictoriu cu Administraţia Naţională Apele Române pentru anularea în parte a adresei nr. 11.199/AS/2009.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că având în vedere că Administraţia Naţională Apele Române este emitentul actului a cărui anulare se solicită, în mod evident, faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aceasta are calitate procesuală pasivă în cauză, independent de temeinicia sau netemeinicia pretenţiei, sens în care excepţia invocată de aceasta cu privire la acest aspect urmează a fi respinsă.
Faţă de această împrejurare, raportat la situaţia premisă instituită de art. 7 alin. (1) din lege, excepţia lipsei procedurii prealabile este inadmisibilă şi urmează a fi respinsă.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr. 105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituţională, instanţa a reţinut că aceasta este neîntemeiată atâta timp cât decizia nr. 160/2009 emisă în baza acestui ordin a produs efecte pentru o perioadă determinată iar scopul demersurilor judiciare ale reclamantului este tocmai repararea pretinsului prejudiciu cauzat prin actele administrative emise în baza unei ordonanţe de urgenţă neconstituţionale.
Aşa cum s-a arătat în Decizia nr. 414/2010 emisă de Curtea Constituţională „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă etc.)”.
Raportat la motivele de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instanţa a dispus anularea în parte a ordinului contestat, emis în aplicarea în concret a unui act normativ lipsit de temei constituţional, respectiv cu privire la poziţia nr. 8 din Anexa, pentru care reclamantul justifică interes.
În ceea ce priveşte adresa nr. 11.199/AS/2009 emisă de Administraţia Naţională Apele Române curtea a reţinut că aceasta nu are caracterul unui act administrativ în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 întrucât ea nu face decât să aducă la cunoştinţa unităţilor subordonate - direcţiile de ape - ceea ce s-a dispus prin Ordinul 1394/2009 al ministrului mediului, reproducând în mod fidel conţinutul acestuia, fără să cuprindă menţiuni noi cu caracter executoriu faţă de acesta. Ca atare natura juridică a acestui înscris fiind aceea de corespondenţă administrativă şi nicidecum aceea de act administrativ ea nu poate face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, cererea reclamantului cu privire la aceasta urmând a fi respinsă.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâţii Ministerul Mediului şi Pădurilor şi Administraţia Naţională a Apelor Române au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin motivele de recurs formulate reclamantul susţine următoarele:
Postul reclamantului a fost înfiinţat tocmai în baza O.G. 37/2009, iar acesta l-a ocupat printr-un ordin întemeiat tocmai pe acest text de lege.
Neconstituţională fiind şi aceasta, ca şi O.G. nr. 105/2009, este evident că postul acestuia se desfiinţează, ca urmare a respectării principiului accesorium sequitur principalem adagiu adus în practică chiar de Curtea Constituţională prin Decizia 414/2010 „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă etc.)."
Instanţa nu a cercetat tot fondul problemei, ci s-a limitat la a constata faptul că Ordinul 1394/2009 a fost emis în baza O.G. nr. 105/2009, iar cu ocazia declarării neconstituţionale a acesteia instanţa a considerat că şi Ordinul 1394/2009 a fost lipsit de efecte. Ce a omis instanţa este tocmai faptul că prin declararea neconstituţională a O.G. nr. 105/2009 şi a O.G. nr. 37/2009, a dispărut temeiul Ordinului de numire în funcţie a reclamantului.
Astfel, lămurirea tuturor aspectelor în care se încadrează speţa arată că indiferent dacă O.G. nr. 105/2009 rămâne sau nu în vigoare, prin declararea neconstituţională a O.G. nr. 37/2009 dispar temeiurile pentru care s-a încheiat contractul de management cu reclamantul.
Încetarea contractului de management al reclamantului s-a făcut ca urmare a emiterii Ordinului nr. 1394/2009 al Ministerului Mediului, iar nu drept consecinţa a vreunui act emis de Administraţia Naţională Apele Romane.
Astfel, Ministerul Mediului a emis Ordinul nr. 1394/2009, prin care s-a încetat aplicabilitatea Ordinelor emise de Ministerul Mediului privind numirea în funcţiile de director coordonator de S.G.A., dat fiind faptul ca S.G.A. - urile nu se mai regăsesc în lista serviciilor publice deconcentrate, posturile de conducere de natura directorului coordonator desfiinţându-se astfel, ca urmare a apariţiei O.U.G. nr. 105/2009, care abroga O.U.G. nr. 37/2009.
Fragmentând conţinutul alin. (1) al art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, reclamantul încearcă sa creeze falsa impresie că funcţia sa nu ar fi afectată de acest articol. În fapt, articolul respectiv dispunea "Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi al celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1, precum şi adjuncţii acestuia, sunt şi rămân desfiinţate sau, după caz, se desfiinţează". Inexistenta în anexa respectiva a S.G.A. - urilor duce, per a contrarie, la concluzia ca anterioarele posturi de director de S.G.A., iar nu de director coordonator - prin O.U.G. nr. 37/2009 - nu au fost niciodată desfiinţate (nefiind in anexa respectiva).
Acest post contractual, anterior apariţiei O.U.G. nr. 37/2009, nu fusese ocupat de reclamant.
Pe de altă parte, în contradicţie cu susţinerile pe care se bazează această anulare nelegală şi nefondată, instanţa, deşi în temeiul principiului rolului activ al judecătorului, ar fi putut observa, nu ia în calcul ca acelaşi citat din decizia nr. 414/2010 al Curţii Constituţionale, face ca si contractul de management şi ordinul ministrului mediului nr. 702/2009 sunt lipsite de efecte, consecinţa fiind faptul că inclusiv numirea şi contractul de management al reclamantului sunt lipsite de efecte. Această motivare contradictorie nu poate duce decât la aplicarea art. 304 pct. 7, coroborat cu art. 312 alin. (3) C. proc. civ.
Examinarea cauzei şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele în continuare arătate.
Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursurile, va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Ministerul Mediului şi Pădurilor şi Administraţia Naţională a Apelor Române împotriva sentinţei civile nr. 226 din 29 septembrie 2010 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge în tot acţiunea formulată de reclamant.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 septembrie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4233/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4248/2011. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
