ICCJ. Decizia nr. 4330/2011. Contencios
| Comentarii |
|
1. Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe
Prin acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Arhivele Naționale, A.G. și P.R., reclamanta M.C. a solicitat anularea dispoziției Directorului General al Arhivelor Naționale din 2007 și a raportului comisiei de control din 04 septembrie 2007, obligarea pârâtelor A.G. și P.R. la plata, în solidar, a daunelor morale în cuantum de 10.000 RON și să se constate că în perioada 20 - 24 august 2007 la Serviciul Arhive Contemporane s-a efectuat un control de fond.
Prin sentința civilă nr. 1666 din 13 aprilie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins capătul de cerere privind anularea dispoziției din 15 august 2007, ca neîntemeiat, a admis în parte acțiunea reclamantei și a anulat raportul Comisiei de Control din 4 septembrie 2007 în privința acesteia.
Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență că prin dispoziția Directorului General al Arhivelor Naționale din 15 august 2007 s-a dispus desfășurarea unui control tematic la Serviciul Arhive Contemporane din cadrul D.A.N.I.C., în perioada 20 - 24 august 2007, fiind determinată și componența comisiei de control.
Serviciul Arhive Contemporane era condus la acel moment de reclamanta M.C., în calitate de șef serviciu.
Urmare acestui control a fost întocmit raportul privind constatările și concluziile rezultate, din 4 septembrie 2007, declasificat din 6 mai 2009.
Examinând dispozițiile art. 2 alin. (2) din Instrucțiunile din 17 mai 2000 privind organizarea și executarea inspecțiilor și controalelor în unitățile Ministerului de Interne, prima instanță a reținut că pot fi de fond sau tematice controalele care se execută de către structuri investite cu astfel de atribuții sau comisii constituite din specialiști numiți prin ordin de către comandanții (șefii) structurilor cu drept de control.
Conform art. 6 din aceste Instrucțiuni controalele tematice urmăresc verificarea, analiza, îndrumarea și sprijinul numai a unei activități, iar conform alin. (4) din același articol la încheierea controalelor tematice nu se acordă calificative, rezultatele analizându-se de către comandanții care le-au organizat și executat stabilindu-se măsurile ce se impun în funcție de concluziile desprinse, consemnate în rapoarte.
Modalitatea de desfășurare și obiectivele inspecțiilor și controalelor de fond sunt prevăzute în disp.art. 5 și art. 8 din aceleași Instrucțiuni, iar în mod particular obiectivele verificate în cadrul acestor controale la Arhivele Naționale din cadrul MAI sunt prevăzute de dispozițiile art. 9 alin. (7) din Instrucțiuni.
Curtea de Apel a mai constatat că în preambulul raportului se menționează că obiectivele controlului aferent perioadei ianuarie 2006 - iulie 2007 au fost aduse la cunoștința personalului serviciului, încunoștințare care însă nu a fost probată de nici un înscris existent la dosarul cauzei.
Totodată, din conținutul acestui raport a rezultat că perioada controlului a vizat în fapt și o alta, anterioară celei menționată, respectiv documente, role de microfilm, alte asemenea materiale din anii 1993, 1995, 1997, 1998, 2000, 2001, referate din 1997 fiind de asemeni supuse controlului efectuat.
Obiectivele verificate în cadrul acestui control și consemnate în raport sunt proprii unui control de fond în raport de dispozițiile art. 8 lit. a), f), k), l) și m), și nu unui control tematic care are ca obiectiv verificarea, analiza, îndrumarea și sprijinul unui serviciu sau compartiment.
Astfel, între obiectivele unui control tematic, potrivit dispozițiilor legale anterior menționate, nu se poate număra calitatea actului managerial al conducerii serviciului sau îndeplinirea atribuțiilor și sarcinilor specifice de către șeful serviciului, iar concluziile unui control tematic nu se pot referi la oportunitatea ocupării de către o anumită persoană a unei funcții de conducere.
în cauză, prima instanță a reținut că a fost efectuat un control de fond, care însă nu a fost aprobat și desfășurat potrivit dispozițiilor legale în vigoare, astfel încât susținerile reclamantei din acest punct de vedere au fost apreciate ca fiind întemeiate.
în ceea ce privește capătul de cerere privind anularea dispoziției din 15 august 2007 Curtea de apel l-a apreciat ca neîntemeiat în considerarea conținutului acesteia prin care s-a stabilit numai componența comisiei de control și a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. o) Legea nr. 554/2004 modificată și republicată, reclamanta nefăcând nicio probă din care să reiasă că numirea unor persoane într-o comisie de control îi poate vătăma un drept sau un interes legitim.
2. Motivele de recurs înfățișate de recurenta-pârâtă
împotriva hotărârii instanța de fond pârâta Arhivele Naționale ale României a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., coroborat cu art. 3041C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susținut că soluția ca și considerentele hotărârii primei instanțe exprimă un mod incorect, superficial, confuz și contradictoriu de stabilire a situației de fapt și de neînțelegere a textului de lege aplicabil, în finalitatea lui.
S-a arătat că instanța a preluat necenzurat și neverificat susținerile reclamantei care, fără temei a pretins că a avut loc un control de fond, contrar art. 8 din Instrucțiunile nr. 1135/2000, privind organizarea și executarea inspecțiilor și controalelor în unitățile Ministerului de Interne ("Instrucțiuni").
în contextul reproducerii conținutului art. 8 din Instrucțiuni recurenta a arătat că rezultă cu evidență care sunt obiectivele ce se urmăresc, în principal, cu ocazia controalelor de fond și cele în situația controalelor tematice, art. 8 lit. a) făcând trimitere la art. 9 din același act normativ.
Recurenta a mai susținut că instanța de fond, în raport de normele legale evocate, trebuie să constate că potrivit planului tematic de control nr. 8111 din 6 mai 2009, controlul efectuat la Serviciul Arhive Contemporane în perioada 20 august 2007 - 24 august 2007 a urmărit numai două obiective și anume calitatea actului managerial al conducerii serviciului și îndeplinirea atribuțiilor și serviciilor specifice de către șeful serviciului și personalul din subordine, pentru fiecare dintre cele 2 obiective fiind expres indicate activitățile supuse verificării.
Arătând în detaliu modalitatea în care s-a desfășurat controlul și explicând rațiunile pentru care, pe parcursul controlului s-a impus și verificarea înregistrărilor făcute în instrumentele obligatorii de evidență și în perioada anterioară anilor 2006-2007, recurenta a concluzionat în sensul că natura controlului efectuat rezultă și din concluziile exprimate.
Astfel, față de deficiențele constatate una dintre măsurile stabilite a fost efectuarea ulterioară a unui control de fond, însă comisia nu a propus nici retragerea salariului de merit al reclamantei și nici sesizarea Comisiei de disciplină din cadrul Arhivelor Naționale, cum eronat a susținut reclamanta.
3. Soluția și considerentele instanței de recurs
Recursul este fondat.
Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, față de apărările formulate dar și din oficiu, potrivit art. 3041C. proc. civ., înalta Curte reține că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu greșita aplicare și interpretare a legii, în sensul și pentru considerentele în continuare arătate.
Urmare a controlului desfășurat în perioada 20-24 august 2007 la Serviciul Arhive Contemporane din cadrul Direcției Arhive Naționale Istorice Centrale a fost întocmit raportul privind constatările și concluziile rezultate, din 4 septembrie 2007, declasificat din 6 mai 2009.
Examinând acest raport din perspectiva prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) Legea nr. 554/2004, independent de susținerile contradictorii ale părților și ca atare examinate, privitoare la natura controlului desfășurat, tematic sau de fond, înalta Curte reține că acesta nu reprezintă un act administrativ în sensul textului de lege arătat, potrivit cu care, pentru a fi calificat ca atare, actul unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în executarea în concret a legii se impune a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.
în cauză raportul Comisiei de Control din 4 septembrie 2007 a cărui anulare a fost solicitată de reclamantă și admisă de altfel de prima instanță, în ceea ce o privește pe aceasta, este structurat în două mari părți, respectiv Cap.I - Calitatea actului managerial al conducerii serviciului și Cap. II - îndeplinirea atribuțiilor și sarcinilor specifice de către șeful serviciului și personalul din subordine pentru realizarea mai multor activități, distinct analizate, urmate de o secțiune de măsuri.
Examinând cele 15 măsuri propuse de către echipa de control, în vederea remedierii deficiențelor constatate, înalta Curte apreciază că niciuna dintre acestea nu este de natură a antrena, în sensul textului de lege sus-arătat modificări directe și efective ale raportului de serviciu al reclamantei-intimate, respectiv nu produce efecte juridice întrucât nu creează, nu modifică și nici nu suprimă o situație juridică subiectivă sau obiectivă.
Procesul verbal ce face obiectul analizei în prezenta cauză nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, deși emană de la o autoritate administrativă în condițiile în care scopul emiterii nu a fost acela de a genera efecte juridice de sine-stătătoare ci doar de a evidenția anumite fapte sau împrejurări din activitatea reclamantei, în vederea unei posibile reexaminări ulterioare.
Din această perspectivă se impune așadar a fi interpretată și măsura dispusă la pct. 15, respectiv, propunerea de analiză ulterioară a oportunității menținerii în funcția de șef al serviciului a d-nei M.C., care din perspectiva Legii nr. 554/2004, republicată nu ar putea avea decât caracter preparator, contrar celor apreciate de instanța de fond.
Așa-fiind, înalta Curte apreciază că se impunea ca prima instanță să analizeze și să rețină, cu prioritate, natura juridică a actului supus cenzurii instanței de contencios administrativ, examinarea celorlalte aspecte menționate în considerentele hotărârii referitoare la dreptul vătămat, raportat la prevederile art. 2 alin. (1) lit. o) Legea nr. 554/2004, fiind subsecvente și subsumate calificării corecte și determinării după caz, a efectelor juridice produse.
De altfel și în cuprinsul acestui din urmă text de lege dreptul vătămat este definit prin trimitere expresă la actul administrativ. Cu alte cuvinte nu se poate reține o vătămare în sensul Legii nr. 554/2004 a oricărui drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ, căruia nu i se aduce atingere printr-un act administrativ.
Or, în condițiile în care instanța de control judiciar reține că actul supus cenzurii în cauză nu satisface cerința textului de lege ce definește actul administrativ în mod evident nu se impune examinarea potențialei vătămări pretinse a fi fost produsă reclamantei-intimate de un act ce nu are o astfel de natură juridică.
în fine, reținând că nici susținerea reclamantei în sensul că prin actul contestat i-a fost diminuat, respectiv înlăturat salariul de merit, nu se confirmă, mai cu seamă că o astfel de măsură dacă a fost dispusă printr-un act ulterior, separat, aceasta nici nu a fost distinct contestată în prezenta cauză, înalta Curte , în temeiul art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 2 alin. (1) lit. c) Legea nr. 554/2004, va admite recursul de față.
în consecință, se va modifica hotărârea atacată numai în parte, în sensul că se va respinge integral acțiunea reclamantei-intimate, respectiv și capătul de cerere privind anularea procesului verbal de control. Solicitarea de anulare a acestui act nu poate fi primită în condițiile în care s-a demonstrat că acesta nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind astfel exceptat de la controlul de legalitate de către instanțele de contencios administrativ.
Totodată, instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond, în mod corect a respins capătul de cerere privind anularea dispoziției din 15 august 2007, prin care s-a stabilit competența comisiei de control, chiar dacă temeiul legal reținut este diferit, în sensul că nici cu privire la acest act nu se poate vorbi de vătămarea unui drept, prealabil stabilirii naturii juridice de act administrativ, a actului contestat. Cum însă soluția adoptată este principial corectă, înalta Curte o a menține ca atare, cu motivarea prezentată în cuprinsul prezentei decizii.
Raportat la modalitatea de soluționare a recursului de față nu se mai impunea examinarea celorlalte critici, subsidiare, cuprinse în recursul promovat de recurenta-pârâtă.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4333/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4329/2011. Contencios → |
|---|
