ICCJ. Decizia nr. 4340/2011. Contencios
| Comentarii |
|
I Instanța de fond
1.Cererea reclamanților
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția comercială, contencios administrativ și fiscal la data de 15 martie 2011, disjunsă din dosar, B.F., C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G., L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G., O.D., O.S., P.I., R.R.G., L.G., S.A., V.A.I., salariați ai Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive au chemat în judecată Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri și Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, invocând excepția de nelegalitate a Ordinelor: din 28 decembrie 2009, emise de Președintele Agenției.
în motivarea acțiunii s-a arătat că nelegalitatea ordinelor emise de Președintele Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, la 28 decembrie 2009, subsecvente H.G. nr. 1437/2009, a Ordinelor din 28 decembrie 2009, prin care au fost reîncadrați în funcții contractuale sau numiți în funcții publice salariații Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive, este determinată de faptul că actele administrative pe baza cărora au fost emise sunt la rândul lor nelegale.
S-a mai arătat că lipsa competenței și a calității de reprezentant al Președintelui Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, prematuritatea emiterii ordinelor nr. 2162/2009, nr. 10/2009, nr. 11/2009, nr. 1/2010, afectează și actele menționate.
De asemenea, au arătat reclamanții că personalul Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive era personal contractual, salarizat conform salarizării personalului din instituții publice cu venituri extrabugetare, prin negociere în contractele colective de muncă sau contracte individuale de muncă, potrivit H.G. nr. 361/1999 pentru aplicarea O.G. nr. 14/1998.
La 10 februarie 2010, salariații Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive au formulat plângere prealabilă solicitând respectarea contractului colectiv de muncă și arătând că transformarea posturilor și statul de funcții s-au întocmit fără avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici și fără existența fișelor de post prevăzute în legislația în vigoare.
La plângerea prealabilă s-a primit răspunsul din 16 februarie 2010.
2.Apărările pârâtei
Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive a formulat întâmpinare solicitând respingerea excepțiilor de nelegalitate.
S-a invocat, excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S.A. fostă Ș.A., V.A.I., deoarece nu se mai află în raporturi de muncă sau de serviciu cu instituția pârâtă.
S-a mai invocat excepția lipsei procedurii prealabile și a tardivității acțiunii în raport cu ordinele Președintelui Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive din 28 decembrie 2009.
3.Soluția instanței de fond
Analizând cu prioritate excepțiile invocate, în raport de prevederile art. 137 C. proc. civ. și art. 109 alin. (2) și (3) C. proc. civ., Curtea a constatat că acestea nu sunt întemeiate, reținând că reclamanții I.G., M.A., N.G., S.A. fostă Ș.A., V.A.I., justifică cerința calității procesuale active, iar faptul că nu se mai află în raporturi de muncă sau de serviciu cu instituția pârâtă nu are relevanță în ce privește efectele produse de ordinele atacate pentru perioada de timp în care aceste persoane și-au menținut calitatea de angajat al agenției.
S-a mai reținut din probele administrate nu rezultă data încetării raporturilor de serviciu pentru a se aprecia asupra caracterului întemeiat al excepției invocate, dimpotrivă ordinele emise pentru fiecare dintre persoanele menționate I.G., M.A., N.G., S.A. fostă Ș.A., V.A.I. atestând la 28 decembrie 2009, că persoanele a căror calitate este în discuție, au fost numite în funcții publice în cadrul Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive.
Asupra excepției de inadmisibilitate a cererii, Curtea de apel a reținut că, potrivit art. 7 alin. (1) Legea nr. 554/2004 în cauză nu lipsește plângerea prealabilă la data formulării cererii - 15 martie 2011 - autoritatea emitentă fiind sesizată în vederea revocării actelor administrative atacate, iar prin adresa din 16 februarie 2010, Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive a răspuns plângerii prealabile arătând că la data încadrării, respectiv 28 decembrie 2009, O.U.G. nr. 1/2010, nu era în vigoare.
Curtea a mai reținut însă că cererea de față are ca obiect excepția de nelegalitate a Ordinelor de numire în funcțiile publice din 28 decembrie 2009, ipoteză în care nu este necesară parcurgerea procedurii prealabile.
Cu privire la nerespectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) Legea nr. 554/2004 pentru introducerea cererii (excepției de nelegalitate), Curtea de apel a constatat, în primul rând, că deși actele administrative cu caracter individual au fost comunicate reclamanților, iar în temeiul acestora au primit drepturile bănești astfel stabilite, pe o perioadă mai mare de un an, pentru evitarea aplicării art. 11 Legea contenciosului administrativ, reclamanții au invocat nelegalitatea ordinelor pe calea excepției de nelegalitate.
în cadrul acesteia, textul susmenționat nu este aplicabil, de vreme ce art. 4 Legea contenciosului administrativ permite sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate, oricând în cursul unui proces.
Prin sentința nr. 285/F-CONT din 17 noiembrie 2011 a Curții de Apel Pitești, s-a respins excepția inadmisibilității excepțiilor de nelegalitate a Ordinelor din 28 decembrie 2009, pentru lipsa procedurii prealabile.
A respins excepțiile de nelegalitate a Ordinelor Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive din 28 decembrie 2009, formulate de reclamanți în contradictoriu cu pârâta Agenția Nucleară și Pentru Deșeuri Radioactive.
A reținut instanța de fond că, fără a se putea anula actele administrative, acțiunea directă nemaifiind în termen, nu se pot înlătura nici efectele acestora, produse de la data emiterii lor, excepția de nelegalitate neatrăgând asemenea consecințe ci numai o constatare asupra legalității actului. Raportul juridic existent între autoritate și persoana în discuție, nu se modifică și nu se stinge prin eventuala admitere a excepției de nelegalitate, singura consecință fiind aceea că, în litigiul principal, nu se va mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
în condițiile în care, doctrina administrativă nu distinge între nulitatea absolută și cea relativă a actelor administrative, aspect relevat și în regimul juridic al termenelor imperativ prevăzute de lege pentru sesizarea instanței (art. 11 Legea nr. 554/2004), s-ar impune ca excepția de nelegalitate să poată fi invocată cu respectarea termenelor prevăzute pentru acțiunea directă. De altfel, și în materie civilă este contrazisă frecvent aplicarea adagiului que temporalia sunt ad agendum, perpetua sunt ad excipiendum, astfel că a fortiori în materia administrativă regula menționată nu poate fi primită.
A mai constatat instanța de fond că față de soluțiile pronunțate prin sentințele nr. 282/F/CONT/17.05.2011, nr. 283/F/CONT/17.05.2011, nr. 284/F/CONT/17.05.2011 cu privire la excepția de nelegalitate a Ordinelor nr. 2162/2009, nr. 10/2009 și nr. 11/2009, excepția nu poate fi primită, de vreme ce s-a constatat legalitatea Ordinului nr. 2162/2009 de numire în funcția de Președinte al Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, nu se poate reține că ordinele atacate cu prezenta excepție de nelegalitate nu au fost date de către organul competent potrivit legii.
Nu s-a putut reține nici că ordinele atacate au fost comunicate în copie salariaților preluați de la Agenția Națională pentru Deșeuri Radioactive, deși se aflau în concediu de odihnă, concedii medicale/maternitate, lipsind o asemenea dovadă la dosarul cauzei.
Cu privire la încălcarea art. 54 alin. (5) și (6) Legea nr. 188/1999, Curtea de apel a reținut că textul nu se referă la aspectele invocate, atât în forma actului normativ în vigoare la data emiterii ordinelor atacate, cât și în forma actuală. într-adevăr potrivit art. 62 alin. (5) Legea nr. 188/1999 fișa postului aferentă funcției publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcționarului public. însă pe de o parte, cu privire la acest aspect nu s-au administrat probe, iar pe de altă parte, nu se poate reține nelegalitatea ordinului în condițiile în care fișa postului nu a fost înmânată funcționarilor publici, ulterior emiterii ordinului, nulitatea fiind determinată de cauze concomitente emiterii actului.
în ce privește depunerea jurământului, cu încălcarea prevederilor art. 62 alin. (6) Legea nr. 188/1999, respectiv anterior comunicării ordinelor de numire în funcțiile publice către salariați, Curtea reține că o asemenea dovadă nu a fost făcută, iar adresa din 8 februarie 2010, transmisă d-lui I.G. de către Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, coroborată cu întâmpinarea formulată de Agenție, arată că numai persoana menționată a refuzat depunerea jurământului.
De asemenea, Curtea nu poate reține că statutul juridic al reclamanților, astfel cum a fost determinat prin ordinele atacate, nu a fost acceptat de către reclamanți, în condițiile în care, până la sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate, aceștia au primit drepturile bănești astfel stabilite, fără a le contesta.
Asupra aspectului legat de lipsa avizului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici cu privire la stabilirea funcțiilor publice, se reține că acesta nu este întemeiat. Nota de fundamentare din Proiectul de act normativ H.G. nr. 1437/2009, poartă avizul favorabil al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, această autoritate arătând și ulterior prin adresa din 10 februarie 2010, punctul de vedere cu privire la preluarea personalului în cadrul Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive, urmare a desființării agențiilor preexistente.
II.Instanța de recurs
1.Criticile reclamanților
împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții care au criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie , arătând că în mod greșit s-a respins excepția de nelegalitate a ordinelor indicate în acțiunea introductivă, deoarece:
-Ordinele s-au emis prematur înainte ca Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive să fie înființată și Președintele acesteia să dobândească statutul de reprezentant legal al acestei instituții.
-nu a existat avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pentru structura funcțiilor publice folosită și pentru transformarea posturilor/funcțiilor din funcții contractuale în funcții publice, contrar art. 107 alin. (1) și art. 111 Legea nr. 188/1999, avizarea Notei de Fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 care nu se publică, necomplinind această lipsă;
-Ordinele atacate încalcă și art. 54 alin. (5) și (6) Legea nr. 188/1999, pentru că nu s-au anexat fișele posturilor și nu s-a depus jurământul înaintea comunicării acestora;
-s-au încălcat prevederile art. 14 alin. (2) H.G. nr. 1437/2009 , întrucât nu s-au respectat drepturile și obligațiile rezultate din raportul de serviciu și de muncă existente la data intrării în vigoare a hotărârii.
Recurenții au învederat că în mod greșit prima instanță a reținut că Ordinele atacate s-au comunicat în perioada în care aceștia se aflau la serviciu, ci în concedii medicale, de maternitate sau de odihnă, documentele aflându-se în posesia angajatorului, or că nu s-au comunicat fișele posturilor în anexa la ordinele de numire sau că nu s-a dovedit că nu s-a depus jurământul, considerându-se în mod eronat că reclamanții au acceptat noul statut al funcțiilor prin încasarea drepturilor bănești cuvenite ca urmare a ocupării noilor funcții, din moment ce au contestat situația la sediul instituției, dar și la A.N.A.F..
S-a mai învederat că în mod greșit prima instanță a disjuns excepțiile de nelegalitate, de fondul cauzei, încălcând astfel art. 165 C. proc. civ..
în drept, s-a invocat ca temei legal al admiterii recursului art. 304 alin. (9) C. proc. civ. și art. 3041.
2.Apărările intimatei
Intimata Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, prin reprezentant legal și prin întâmpinarea depusă la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
3.Considerentele înaltei Curți asupra recursului
Analizând sentința criticată prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 3041C. proc. civ., reține următoarele:
Motivele de recurs invocate de reclamanți nu conțin critici de nelegalitate a sentinței atacate, ci reprezintă o reluare a argumentelor prezentate instanței de fond în susținerea excepției de nelegalitate a actelor administrative enumerate în petitul acțiunii introductive.
Astfel, prin Legea nr. 329/2009 - art. 3, alin. (1) lit. a)-d) s-au stabilit modurile de reorganizare a diferitelor instituții sau autorități, regula fiind aceea a desființării acestora, din rațiuni economico financiare.
Din Anexa 1 a Legii rezultă că Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive a provenit din comasarea prin fuziune a Agenției Nucleare cu Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, care s-a desființat, personalul acesteia fiind preluat de noua entitate, mandatată de legiuitor să-l reorganizeze - art. 3, 4, 5 și 6 Legea nr. 329/2009 criteriile de oportunitate ale instituției neputând fi cenzurat de instanță.
Prin H.G. nr. 1437/2009 art. 14 s-a aprobat Regulamentul de organizare și funcționare și structurare organizatorică a noii instituții, abrogându-se H.G. nr. 1601/2003 privind organizarea și funcționarea Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive și H.G. nr. 267/2007 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale Agenției Nucleare.
Prin urmare, H.G. nr. 1437/2009 este actul de înființare al Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive, chiar dacă nu conține termenul de "înființare" conținutul reglementării și efectele acesteia fiind neechivoce sub acest aspect.
în temeiul acestui act normativ s-a emis Ordinul ministrului economiei nr. 2162/2009 privind numirea în funcția de președinte al Agenției, Ordinul din 28 decembrie 2009 privind preluarea și încadrarea personalului Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive și a personalului Agenției Nucleare, Ordinul din 28 decembrie 2009 privind aprobarea organigramei Departamentului pentru Promovarea, Dezvoltarea și Monitorizarea Activităților Nucleare și a Organigramei Departamentului pentru administrarea Națională a Deșeurilor Radioactive precum și aprobarea Statutului de personal al Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive emis de Președintele Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive.
Celelalte Ordine a căror nelegalitate s-a invocat pe calea excepției din 28 decembrie emise de Președintele Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive privesc încadrarea recurenților - reclamanți în funcții publice sau contractuale, în structura instituției rezultată din fuziune și salariul de încadrare.
Susținerile recurenților cum că Ordinul ministrului economiei nr. 2162/2009 privind numirea în funcția de președinte al Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive încalcă art. 15 lit. d) Legea nr. 90/2001, întrucât acesta trebuia numit prin Decizia Primului ministru, deoarece avea rang de secretar de stat și că Ordinul s-a emis înaintea adoptării și publicării H.G. nr. 1437/2009 de înființare a Agenției, sunt nefondate.
Astfel, toate actele normative privind noua instituție rezultată din comasarea celor două Agenții, structura organizatorică, încadrarea personalului, aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare s-au adoptat de autoritățile competente printr-un pachet legislativ în aceeași zi - 18 noiembrie 2009 , fiind publicată H.G. nr. 1437/2009 în M.O. nr. 865/11.12.2009, la aceeași dată fiind emis Ordinul 2162/2009.
Nu s-au încălcat nici dispozițiile art. 15 lit. d) Legea nr. 90/2001 la numirea Președintelui Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive de către Ministrul Economiei și Finanțelor și nu de către Primul Ministru, deoarece funcția publică nu se confundă cu rangul funcționarului public, respectiv funcția publică de Președinte al Agenției, cu rangul acesteia , corespunzător celui de secretar de stat, astfel că în mod legal Președintele Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive a fost numit de către Ministrul de resort. Susținerile recurenților privind inexistența avizului Agenției Nucleare a Funcționarilor Publici pentru structura posturilor funcționarilor publici conform art. 107 alin. (1) și (2) și art. 11 Legea nr. 188/1999 sunt nefondate, fiind contrazise înscrisurile depuse la dosar din care rezultă că s-a avizat favorabil Nota de fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, dosar fond, care a comunicat Președintelui Sindicatului Național al Funcționarilor Publici că modificarea drepturilor salariale ale personalului Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive s-a realizat cu acordul acestora, prin depunerea jurământului de credință în cazul funcționarilor publici, în baza Ordinului de numire.
Potrivit dispozițiilor art. 1169 C. civ., aplicabile și în materia contenciosului administrativ, oricine face o alegație în fața instanței este dator să o dovedească.
Potrivit acestor prevederi legale, reclamanții trebuiau să-și probeze susținerile lor privind comunicarea Ordinelor contestate , privind numirea lor în funcții publice în cadrul Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive, în perioada în care nu se aflau la serviciu, ci în concedii medicale, de maternitate și de odihnă și faptul că nu li se s-a comunicat fișa postului ca anexă a actului de numire conform art. 62 alin. (5) Legea nr. 188/1999 și nu art. 54 alin. (5) și (6) greșit indicate de recurenți, ori că nu au depus jurământul anterior ordinelor de numire, însă asemenea dovezi nu au fost produse, nici la fond nici în recurs, sentința instanței de fond prin care s-au înlăturat susținerile reclamanților sub aceste aspecte fiind temeinică și legală.
Nefondate sunt și afirmațiile privind încălcarea art. 165 C. proc. civ. prin disjungerea soluționării excepțiilor de nelegalitate de fondul cauzei, deoarece prima instanță nu a făcut altceva decât să aplice dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ care au prioritate, ca reglementări speciale în privința procedurii de soluționare a excepției de nelegalitate, potrivit principiului "specialia generalibus derogant".
De altfel, recurenții tind la constatarea nulității/anularea contractelor de muncă, așa cum s-a cerut la fond ori chiar în situația admiterii excepției de nelegalitate aceasta nu ar avea drept consecință decât înlăturarea actului pretins nelegal din cauza de fond, nu și anularea actelor subsecvente, care nu se putea solicita decât în cazul în care s-ar fi cerut anularea actului administrativ, în temeiul art. 1 alin. (6) și art. 8 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu respectarea termenului de introducere a acțiunii prevăzute de art. 11 din Lege.
Constatând că prevederile Ordinelor a căror nelegalitate s-a invocat nu contravin niciunui act juridic cu forță juridică superioară și că sentința atacată este temeinică și legală, nefiind afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare, prevăzut de art. 304 C. proc. civ., înalta Curte va respinge recursul reclamanților ca nefondat, în drept făcându-se aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) și (2) Legea nr. 554/2001.
4.Soluția instanței de recurs
în temeiul art. 274 C. proc. civ. recurenții-reclamanți au fost obligați să plătească intimatei Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive 2.086 RON cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4342/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4335/2011. Contencios → |
|---|
