ICCJ. Decizia nr. 490/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 490/2011
Dosar nr.735/45/2009
Şedinţa publică din 28 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Procedura în primă instanţă
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, să se constate dreptul său de a beneficia de despăgubiri, în conformitate cu Legea nr. 381/2002, să fie obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate naturală şi să îndeplinească toate celelalte obligaţii administrative prevăzute de lege şi de Ordinul nr. 419/2002, în vederea acordării efective a despăgubirilor, sub sancţiunea de daune, în sumă de 5.000 RON pe zi întârziere.
A mai solicitat reclamanta, să fie obligat pârâtul, Guvernul României, să adopte hotărârea de declarare a stării de calamitate, sub sancţiunea de daune, să fie obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să verifice, să aprobe şi să transmită direcţiilor agricole sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri pentru pagubele suferite ca urmare a secetei excesive din anul agricol 2008 - 2009, obligarea pârâţilor la achitarea sumei de 43.124,80 RON reprezentând despăgubiri, stabilirea unui termen de plată cât mai scurt şi rezonabil pentru plata despăgubirilor, precum şi obligarea pârâţilor la daune în sumă de 5.000 RON pentru fiecare zi de întârziere peste termenul stabilit de instanţă.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a invocat excepţiile privind inadmisibilitatea cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, lipsei calităţii procesuale pasive în parte din cererile formulate şi inadmisibilităţii introducerii acţiunii mai înainte de a se fi adoptat hotărârea prevăzută de Legea nr. 381/2002, solicitând respingerea acţiunii, în ceea ce-l priveşte, întrucât prin adresa nr. 125128 din 30 septembrie 2009 a sesizat Guvernul cu privire la starea de calamitate intervenită, solicitându-i să o includă pe agenda de lucru.
Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinare, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în parte din cereri, excepţia lipsei plângerii administrative prealabile, solicitând respingerea acţiunii pentru că nu s-au întrunit condiţiile legale care să permită acordarea de despăgubiri, în condiţiile în care proiectele hotărârilor de guvern trebuie să fie supuse unui proces de avizare, în cadrul unor termene şi proceduri obligatorii, care, însumate, depăşesc termenul solicitat de reclamantă.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 47/CA din 5 martie 2010, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile sesizării instanţei şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamanta a înfiinţat, în anul agricol 2008 - 2009, culturi de grâu şi rapiţă, şi că, în cursul lunii mai 2009, a înştiinţat Primăria Comunei Pogana, în legătură cu pagubele suferite, ca urmare a secetei excesive şi persistente.
Urmare acestei înştiinţări, Primăria comunei Pogana a convocat autorităţile publice cu atribuţiuni în domeniu, precum şi societatea de asigurări, pentru a se proceda la evaluarea pagubelor produse de secetă, constatările făcute fiind consemnate în procesele-verbale de constatare şi evaluare a pagubelor la culturile agricole încheiate în cursul lunii mai 2009.
La finalul perioadei de recoltare, au fost încheiate noi procese-verbale de constatare, ocazie cu care s-a făcut şi o evaluare a pagubelor, produse culturilor de rapiţă şi grâu de către secetă.
Pe baza documentaţiei primite, Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Vaslui a întocmit o situaţie centralizatoare, ce a fost vizată de către Instituţia Prefectului, documentaţie ce a fost înaintată Ministerului Agriculturii.
Ministerul Agriculturii, la rândul său, a întocmit o informare cu privire la efectele fenomenului de secetă, pe care a înaintat-o Secretariatului General al Guvernului cu Adresa din 30 septembrie 2009, propunând "declararea stării de calamitate, pe baza informaţiilor privind aria de răspândire a fenomenelor naturale furnizate de Administraţia Naţională de Meteorologie şi stabilirea nivelului despăgubirilor, gradual, în funcţie de procentul de afectare a culturilor", estimându-se un efort bugetar de 810 milioane RON.
Întrucât, până la începutul lunii noiembrie 2009, nu s-a plătit nicio sumă cu titlu de despăgubiri, reclamanta a introdus prezenta acţiune, în temeiul Legii nr. 381/2002 şi a Legii nr. 554/2004, considerând că în mod nejustificat nu s-a dat eficienţă actului prin care autorităţile competente au fost încunoştiinţate despre cazul de calamitate naturală sesizat şi pierderile produse culturilor agricole înfiinţate în acel an agricol.
Prima instanţă, analizând cu prioritate excepţia lipsei procedurii prealabile, a constatat că Legea nr. 381/2002 nu conţine norme de procedură privitoare la raporturile juridice născute din faptul apariţiei unor fenomene naturale şi boli care generează calamităţi naturale şi nici cu privire la soluţionarea eventualelor litigii născute din aplicarea prevederilor actului normativ evocat.
Aşa fiind, în lipsa unor norme derogatorii, judecătorul fondului a considerat că litigiul de faţă se supune regulilor generale aplicabile în contenciosul administrativ, reguli consacrate prin Legea nr. 554/2004.
De asemenea, a mai constatat că prin depunerea înştiinţării prevăzute de art. 19 lit. c) din Legea nr. 381/2002, nu se naşte un raport juridic direct între producătorii agricoli, persoane fizice sau juridice, şi autorităţile implicate în procedura de constatare şi acordare de despăgubiri, respectiv comisia formată pe plan local, Direcţia Generală Judeţeană pentru Agricultură, Ministerul Agriculturii şi, în final, Guvernul României, chemat să declare starea de calamitate prin hotărâre şi să stabilească valoarea despăgubirilor ce urmează a fi acordate producătorilor agricoli şi condiţiile de acordare a acestor despăgubiri.
Simplul fapt al înştiinţării cu privire la pierderile produse culturilor agricole de calamităţile naturale nu dă naştere, în mod automat şi de deplin drept, la o obligaţie pentru autorităţile administrative chemate în judecată de a plăti, în mod individual, direct şi nemijlocit, fiecărui producător agricol în parte, suma estimată ca fiind cuvenită, întrucât o atare obligaţie directă nu este recunoscută prin Legea nr. 381/2002, iar pe de altă parte pentru că în procesul decizional însăşi Guvernul României este condiţionat de parcurgerea procedurilor prevăzute de Regulamentul aprobat prin HG nr. 561/2009 şi de existenţa resurselor financiare presupuse de aplicarea Legii privind acordarea despăgubirilor în caz de calamităţi naturale în agricultură, în cadrul şi în limita bugetului de stat aprobat de Parlamentul României.
Astfel, a apreciat că cererea de obligare a Ministerului Agriculturii să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate naturală şi respectiv cererea de obligare a Guvernului României să adopte hotărârea de declarare a stării de calamitate naturală, în termen de 5 zile de la comunicarea documentaţiei de către Ministerul Agriculturii, excede în mod vădit limitelor şi procedurilor consacrate prin Legea nr. 381/2002, tratarea lor trebuind să se facă prin prisma procedurilor de drept comun aplicabile în contenciosul administrativ, printre care se regăseşte şi cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, dorinţa, legitimă, de a primi despăgubiri neputând justifica suprimarea etapelor procedurale şi anularea regulilor pe baza cărora se acordă despăgubiri în caz de calamităţi naturale în agricultură.
De altfel, în cauză, Guvernul României nici nu a afirmat că refuză să dea finalitate actului de sesizare al Ministerului Agriculturii, ci doar a susţinut că pentru luarea măsurilor propuse are nevoie de avizele necesare şi de resurse bugetare, care să permită plata despăgubirilor, proceduri ce nu pot fi încadrate în termenele solicitate de reclamantă, fără a exista şi o bază legală pentru o atare cerere.
Concluzionând, prima instanţă a avut în vedere că prin depunerea înştiinţării prevăzute de Legea nr. 381/2002, nu se naşte un raport obligaţional direct şi nemijlocit între producătorul agricol şi autorităţile administrative centrale decidente, care să susţină afirmaţia potrivit căreia operează un refuz de a soluţiona în termenul legal o cerere, astfel că reclamantei îi incuba obligaţia ca pentru cererile nereglementate în mod expres de Legea nr. 381/2002, să urmeze procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ, în speţă, neparcurgerea acestei proceduri constituind un fine de neprimire a acţiunii.
3. Recursul declarat de reclamantă
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, conform dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Printr-o primă critică, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond în mod greşit a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru lipsa procedurii prealabile, considerând că procedura îndeplinită de societate nu reprezintă o plângere prealabilă în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004, ci doar o procedură impusă de Legea nr. 381/2001.
Susţine recurenta-reclamantă că a îndeplinit procedura impusă de art. 10 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 381/2001, care prevede respectarea unor termene de avizare cu privire la starea de calamitate, procedură care, susţine recurenta, echivalează cu procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Faţă de procedura îndeplinită, recurenta-reclamantă susţine că se află în situaţia unui refuz nejustificat din partea pârâţilor, astfel că nu mai este necesar a fi îndeplinită procedura prealabilă impusă de Legea nr. 554/2004.
Sub aspectul procedurii administrative, recurenta-reclamantă susţine că a depus în probaţiune procesele-verbale de constatare a pagubelor, documentaţia depusă la Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Vaslui, conform dispoziţiilor Legii nr. 381/2002, sesizările adresate Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Vaslui şi Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, precum şi Nota de fundamentare elaborată de minister din 30 septembrie 2009 şi înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în 30 septembrie 2009.
Mai arată recurenta că pârâtul Guvernul României a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii numai cu privire la capătul 3 din cererea de chemare şi că instanţa în mod greşit a admis excepţia cu privire la toate capetele de cerere din acţiune.
Printr-o altă critică din recurs, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra situaţiei refuzului nejustificat invocat prin acţiune, astfel că nu a analizat şi nu s-a pronunţat asupra acestei susţineri.
Printr-o a treia critică din recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile Legii nr. 381/2001, existând posibilitatea ca instanţa să fi refuzat dreptul la despăgubiri pentru că nu există finanţare din partea pârâtului, motiv pentru care motivele invocate de către instanţă sunt contradictorii, neexistând nicio prevedere legală din care să rezulte această împrejurare.
4. Apărarea intimaţilor
Intimaţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin întâmpinarea depusă la dosar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii recurate prin care raportat la obiectul acţiunii, prima instanţă a apreciat în mod judicios că litigiul dedus judecăţii se supune regulilor generale aplicabile contenciosului administrativ consacrate prin Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Apreciază intimaţii că nu trebuie confundate procedura prealabilă administrativă reglementată de Legea nr. 381/2002 în baza căreia reclamanta şi-a întemeiat acţiunea cu procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ, ea fiind instituită prin lege specială ca o condiţie obligatorie pentru recunoaşterea dreptului subiectiv la despăgubiri, iar nu ca o condiţie pentru exercitarea dreptului la acţiune în justiţie, reţinută de instanţa de fond ca fiind neîndeplinită.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
1. Hotărârea instanţei de recurs
Analizând cauza, prin prisma motivelor de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:
Din expunerea rezumativă a lucrărilor dosarului, rezultă că instanţa de fond a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, reţinând, în esenţă, că cererea de a fi obligat Ministerul Agriculturii să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate naturală şi respectiv cererea de a fi obligat Guvernul României să adopte hotărârea de declarare a stării de calamitate naturală excede în mod vădit limitelor şi procedurilor consacrate prin Legea nr. 381/2002, iar analiza cererilor respective trebuie să fie făcută prin prisma procedurilor de drept comun aplicabile în contenciosul administrativ, printre care se regăseşte şi cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Este adevărat că, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".
Potrivit probatoriului administrat, Înalta Curte constată că reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. a îndeplinit procedura administrativă prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 381/2002 privind acordarea despăgubirilor în caz de calamităţi naturale în agricultură şi de Capitolul II - "Constatarea şi evaluarea pagubelor produse de calamităţi naturale" din Normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Ordinul ministrului agriculturii, alimentaţiei şi pădurilor nr. 419/2002, dovadă în acest sens fiind înştiinţările, procesele-verbale de constatare şi evaluare a pagubelor la culturile agricole, procesele-verbale de recoltare, poliţele de asigurare, aflate în dosarul de fond.
Totodată, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă S.C. "A&A F." S.R.L. s-a adresat Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale prin Adresa din 4 noiembrie 2009, solicitând să i se comunice dacă potrivit atribuţiilor ce îi reveneau a analizat documentaţia de constatare a calamităţilor şi a procedat la sesizarea Guvernului potrivi dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 381/2002.
Având în vedere faptul că pârâţii nu au dat curs solicitării ce le-a fost adresată de S.C. "A&A F." S.R.L. prin adresa menţionată, recurenta-reclamantă s-a adresat instanţei competente, în condiţiile Legii nr. 554/2004, invocând refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.
În jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a reţinut că procedura prealabilă este impusă de lege numai în cazul acţiunilor în anularea unui act administrativ, nu şi în cazul celor întemeiate pe tăcerea autorităţii publice de rezolvare a cererii (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 3940 din 14 noiembrie 2006, publicată în Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal, pe anul 2006, Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2007, p. 52 - 54), cum este cazul în speţa de faţă, având în vedere "tăcerea" administraţiei cu privire la cererea reclamantei de adoptare de către Guvern a hotărârii de declarare a stării de calamitate.
Pe cale de consecinţă, se reţine că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. nu a îndeplinit procedura prealabilă impusă de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Mai mult, din petitul acţiunii reclamantei rezultă că se solicită obligarea autorităţilor-pârâte la îndeplinirea operaţiunilor administrative pentru plata despăgubirilor prevăzute de Legea nr. 381/2002.
Înalta Curte reţine că Legea nr. 381/2002 prin prevederile sale impune parcurgerea unor proceduri şi operaţiuni administrative punctuale deopotrivă din partea autorităţilor cât şi a producătorilor agricoli persoane fizice sau juridice pentru obţinerea despăgubirilor pentru calamităţi naturale în agricultură - Astfel, Capitolul II - vizează Constituirea sumei destinate producătorilor agricoli, Capitolul III - Constatarea şi evaluarea pagubelor produse de calamităţile naturale, Capitolul IV - Drepturile şi obligaţiile producătorilor agricoli.
Aceste operaţiuni au fost realizate în parte de către autorităţile implicate şi de către reclamantă.
Înalta Curte apreciază că aceste operaţiuni reprezintă în sine procedura administrativă obligatorie de urmat pentru valorificarea dreptului de despăgubire pentru pagubele rezultate din calamităţi naturale în agricultură prevăzut de lege.
În acest sens, nu este aplicabilă procedura prealabilă prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 deoarece nu se poate aprecia că toate demersurile efectuate de reclamantă conform Legii nr. 381/2002 şi Normelor metodologice de aplicare a legii nu sunt suficiente pentru a considera că autoritatea a fost sesizată anterior instanţei de judecată cu cererea reclamantei de recunoaştere a dreptului privind despăgubirile prevăzute de Legea nr. 381/2002.
Instanţa de fond va stabili dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii tuturor procedurilor, în termenele şi condiţiile stabilite imperativ de Legea nr. 381/2002 şi a Normelor metodologice de aplicare a acesteia.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile din recurs, care se circumscriu motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., referitoare la greşita respingere de către instanţa de fond a acţiunii prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii, urmând ca, în temeiul art. 20 alin. (3) teza a 2-a din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1), (2) şi (5) C. proc. civ., să admită recursul, să caseze hotărârea recurată şi să trimită cauza, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de S.C. "A&A F." S.R.L. împotriva Sentinţei nr. 47/CA din 5 martie 2010 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza la aceeaşi instanţă, spre rejudecare.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 ianuarie 2011.
Procesat de GGC - CL
| ← ICCJ. Decizia nr. 489/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 492/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
