ICCJ. Decizia nr. 1080/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs

Comentarii

0

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 1080/2012

Dosar nr. 4686/303/2008

Şedinţa publică de la 28 februarie 2012

Asupra recursurilor de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentinţa nr. 3956 din 3 iunie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate invocată de S.N. I.P. SA Bucureşti în Dosarul nr. 4686/303/2008 al Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti şi a constatat nelegalitatea Anexei nr. 4 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public la statului, în privinţa imobilului care formează obiectul titlului de proprietate nr. XX emis în favoarea S.N. I.P. SA Bucureşti, dispunând anularea acestor dispoziţii.

Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:

Prin H.G. nr. 1705/2006 s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului prevăzut în Anexele nr. 1, 4, 6 care fac parte integrantă din hotărâre, actualizată la 4 decembrie 2006.

Anexa nr. 4 a acestui act normativ stabileşte imobilele aflate în proprietatea Statului român şi în administrarea M.Ap.N., la pct. 2 fiind menţionat imobilul din Bucureşti, cod de clasificarea 82909, denumire imobil 1125, imobil în privinţa căruia M.AP.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia judeţeană de stabilire a drepturilor de proprietate privată a terenurilor a Sectorului 6, S.N. I.P. SA şi SC S.C. SRL, constatarea nulităţii absolute a titlului de proprietate din 23 ianuarie 2007 eliberat de C.J. S.D.P.T. Bucureşti, a procesului-verbal de punere în posesie din 12 ianuarie 2007, a Hotărârii nr. 921 din 17 noiembrie 2006 emisă de Comisia municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi a contractului de vânzare cumpărare autentificat din 26 aprilie 2007 încheiat între S.N. I.P. SA şi SC S.C. SRL.

Argumentele M.Ap.N. invocate în susţinerea acestei cereri de chemare în judecată se referă la faptul că dreptul de proprietate asupra acestui teren aparţine starului român, iar dreptul de administrare aparţine M.Ap.N., astfel cum i-a fost atribuit prin Jurnalul Consiliului de miniştri din 16 ianuarie 1913 care atestă dreptul de administrare al Ministerului de război, iar Cartea de hotărnicie din 1928 consfinţeşte proprietatea ministerului, titlul fiind transcris în Registrul de transcripţiuni al Tribunalului Raional din 12 decembrie 1957.

Prima instanţă reţine că la 23 ianuarie 2007 Comisia judeţeană de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a municipiului Bucureşti a emis titlul de proprietate din 23 ianuarie 2007 în favoarea autorului excepţiei de nelegalitate, pentru terenul arabil în suprafaţă de 19 ha 116,5 m.p. situat în extravilanul Sectorului 6 Bucureşti prin reconstituirea dreptului de proprietate potrivit documentaţiei aflată la Dosarul nr. 4686/203/2008 al Judecătoriei Sectorului 6, emiţându-se procesul verbal de punere în posesie.

Prin contractul de vânzare-cumpărare din 26 aprilie 2007, S.N. I.P. SA a vândut o suprafaţă de 13 ha 8746 m.p. către SC S.C. SRL, iar conform ultimului raport de expertiză efectuat în cauză s-a constatat că parcela nr. 3 din terenul în suprafaţă totală de 19 ha 0116,47 m.p., parcela în suprafaţă de 138.745,60 m.p. este identificat şi în cuprinsul Anexei nr. 4 la H.G. nr. 1705/2006 pe baza documentaţiei cadastrale întocmite de Direcţia topografică militară pentru terenul aflat în administrarea unei cazarme militare.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 213/1998, Statul sau unităţile administrativ teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public în limitele şi condiţiile legii, text de lege care impune aşadar respectarea legalităţii şi în ceea ce priveşte modul de includere a bunurilor în domeniul public al Statului.

Dispoziţiile art. 7 din aceeaşi lege prevăd principalele modalităţi prin care un bun aflat în proprietatea privată poate trece în proprietatea publică a statului, neoferind unei hotărâri de Guvern prin care se inventariază bunurile proprietate publică un eventual caracter constitutiv de drepturi.

Operaţiunea de inventariere a unor bunuri pretins aparţinând domeniului public al statului nu face parte din modalităţile anterior menţionate, iar în lipsa uneia dintre astfel de proceduri, instanţa de judecată investită cu cercetarea legalităţii inventarului centralizat al bunurilor aflate în domeniul public al Statului, urmează să analizeze apartenenţa unui bun la domeniul public prin raportare la dispoziţiile legale comune.

Din înscrisurile existente la dosarul cauzei, respectiv Jurnalul Consiliului de Miniştri din 16 ianuarie 1913, Cartea de hotărnicie pentru moşia Cotroceni 363/1928, decizia nr. 161/1996, bunul situat în Bucureşti, se află în administrarea M.Ap.N., în niciunul dintre aceste acte nespecificându-se faptul că s-ar fi aflat în proprietatea, fie a statului român, fie a M.AP.N.

Pe de altă parte, nu există nicio dovadă că dreptul de proprietate al statului sau al M.AP.N. asupra acestui teren, ar fi fost transcris, respectiv ar fi fost intabulat în Cartea Funciară, acest aspect fiind de altfel recunoscut şi de către M.Ap.N. în cadrul administrării probei cu interogatoriu pentru ca acesta să fie opozabil terţilor.

În consecinţă, se poate reţine că emitentul actului administrativ, a cărui nelegalitate se solicită a se constata, nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor impuse de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în ceea ce priveşte modalitatea prin care terenul proprietate privată a intrat în domeniul public al statului, exercitarea dreptului de administrare de către M.Ap.N. asupra acestuia neputând fi asimilată vreunuia dintre cazurile prevăzute de aceste dispoziţii legale.

Cu certitudine, din înscrisurile existente la dosarul cauzei reiese că terenul se afla, anterior emiterii H.G. nr. 1705/2006, în domeniul privat al statului, din nici un mijloc de probă neputându-se deduce trecerea acestuia în proprietatea publică a statului.

Emiterea ulterioară a unor acte de dispoziţie asupra acestui teren de către autorităţile locale nu face obiectul cenzurii instanţei de contencios administrativ, revenind în competenţa instanţei investită cu soluţionarea acţiunii de fond analiza legalităţii acestor acte constitutive sau translative de proprietate din perspectiva competenţei autorităţilor publice locale de a le adopta.

A fost înlăturat argumentul M.Ap.N. referitor la faptul că în raport de dispoziţiile legale care reglementează destinaţia anumitor categorii de bunuri (Decretul-lege nr. 87/1938), respectiv încadrarea terenului în categoria poligoanelor militare bunul poate fi considerat proprietate publică a statului pentru cauză de utilitate publică, întrucât nu s-a făcut nici o dovadă că imobilul ar fi intrat sub incidenţa acestui Decret-lege.

Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs M.Ap.N. - U.M. Z Bucureşti, Statul Român - Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României.

În motivarea recursului Guvernul României a arătat în esenţă, următoarele:

1) Prin cererea de chemare în judecată S.N. I.P. SA a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, în temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prin sentinţa pronunţată în cauză instanţa a admis excepţia de nelegalitate, însă a dispus şi anularea prevederilor legale atacate. Or, anularea unui act administrativ este reglementată în art. 8 din Legea contenciosului administrativ, în timp ce în baza art. 4 din acelaşi act normativ, consecinţa admiterii excepţiei de nelegalitate este aceea că instanţa soluţionează cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, însă aceasta nu poate dispune în acelaşi timp şi anularea dispoziţiilor nelegale.

Având în vedere cele de mai sus, instanţa de fond a pronunţat sentinţa nr. 3956 din 3 iunie 2011, cu nerespectarea prevederilor din Legea nr. 554/2004, astfel încât sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 6 din C. proc. civ.

2) H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată de Executiv, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi ale H.G. nr. 50/2000, iar proiectul de hotărâre a fost avizat favorabil atât de Ministerul Justiţiei, cât şi de Consiliul Legislativ.

Comisia Municipiului Bucureşti de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a emis titlul de proprietate din 23 ianuarie 2007 pentru S.N. I.P. SA, în baza prevederilor art. 53 din Hotărârea nr. 921 din 17 noiembrie 2006 a Comisiei Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, pentru un teren arabil de 19 ha 116,5 m.p., situat în extravilanul Sectorului 6, prin reconstituirea dreptului de proprietate. Terenurile respective aparţin însă statului român, iar dreptul de administrare i-a fost atribuit M.Ap.N. prin Jurnalul de Miniştri din 16 ianuarie 1913.

Aceste terenuri fac parte din domeniul public şi sunt incluse în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, cu codul de clasificare 8.29.09, administrarea acestora realizându-se în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.

Din înscrisul din 24 iunie 2007 emis de Subcomisia locală de fond funciar sector 6, rezultă fără dubii că au fost încălcate prevederile art. 8 din H.G. nr. 890/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, în condiţiile în care propunerea de validare nu a fost semnată de toţi cei 7 membri ai comisiei.

Ulterior aşa zisei puneri în posesie, S.N. I.P. SA a dezmembrat terenul sus menţionat în mai multe parcele de teren, iar după această operaţiune l-a înstrăinat unor societăţi comerciale (SC S.C. SRL, SC H.R. SRL, SC A.T.C. SRL).

Terenul în litigiu aparţine statutului român, iar actul care reglementează statutul său juridic este Decretul – Lege nr. 87/1938 pentru trecerea de clădiri, terenuri de instrucţie, tragere etc, în proprietatea Statului. Jurnalul Consiliului de Miniştri din 16 ianuarie 1913 atestă dreptul de administrare al Ministerului de Război, iar Cartea de hotărnicie din anul 1928 consfinţeşte acest drept, titlul fiind transcris în Registrul de Transcripţiuni al Tribunalului Popular Raional, din 12 decembrie 1957.

Conform Planului urbanistic zonal coordonator al sectorului 6, aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 213/2005, contrar certificatului de urbanism din 11 februarie 2008 al Primăriei Sectorului 6, rezultă că terenul la care se referă titlul de proprietate din 23 ianuarie 2007, contestat de M.Ap.N., nu se află în raza teritorială a Sectorului 6 Bucureşti.

Din expertiza tehnică topografică efectuată rezultă că terenul în litigiu se suprapune cu terenul care aparţine M.Ap.N., acesta fiind situat pe raza administrativă a Sectorului 5 Bucureşti. Or, în această ipoteză, propunerea de reconstituire a dreptului de proprietate şi de eliberare a titlului corespunzător şi punerea în posesie nu puteau fi făcute de Comisia de fond funciar a sectorului 6 căci aceasta nu putea dispune asupra unui teren care nu se afla în competenţa sa.

În concluzie, prin emiterea titlurilor de proprietate a fost încălcat dreptul de proprietate publică al statului şi dreptul de administrare al M.Ap.N., fapt sancţionat cu nulitatea absolută conform dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991. În temeiul art. 3 alin. (2) din acelaşi act normativ, nulitatea poate fi invocată şi de către persoanele care justifică un interes legitim constând în apărarea prin mijloace juridice a dreptului de administrare.

În recursul său, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a arătat, în esenţă, următoarele:

Prin hotărârea pronunţată, instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.. Pe de o parte, în raport de prevederile art. 261 alin. (1) pct. 2 şi 5 C. proc. civ., hotărârea nu conţine unul din elementele imperativ prevăzute de lege – domiciliul sau reşedinţa părţilor, iar pe de altă parte, din cuprinsul sentinţei nu rezultă că instanţa de fond a analizat întrutotul apărările formulate de Ministerul Finanţelor Publice.

Soluţia instanţei de fond cu privire la respingerea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, este greşită deoarece în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate fi cercetată pe cale incidentă.

Pentru a fi admisibilă excepţia de nelegalitate, actul administrativ trebuie să fie raportat la dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis. Prin urmare, având în vedere că H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă în baza art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, singura chestiune de drept care trebuie analizată de instanţă este dacă hotărârea de guvern contestată a fost emisă cu respectarea art. 20 alin. (2), adică dacă inventarul bunurilor din domeniul public al statului a fost centralizat de Ministerul Finanţelor Publice şi supus spre aprobare Guvernului.

Reclamantul a solicitat instanţei să iasă din sfera de soluţionare a excepţiei de nelegalitate şi să se pronunţe ca o instanţă învestită cu soluţionarea unei cereri de anulare a actului administrativ, în care este cercetată legalitatea actului în raport de pretinsa vătămare adusă reclamantului într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim. Or, instanţa trebuia să se pronunţe după „matricea” oferită de titlul V al Constituţiei, consacrat Curţii Constituţionale , referitor la regimul excepţiei de neconstituţionalitate, însă aceasta a confundat obiectul acţiunii în sensul că a tratat excepţia de nelegalitate ca pe o veritabilă acţiune de anulare .

Acest aspect rezultă echivoc din faptul că în considerentele hotărârii, pe pasaje întregi, instanţa de fond a făcut istoricul cu privire la terenul aflat în litigiu la Judecătoria Sectorului 6, în faţa căreia a fost ridicată excepţia de nelegalitate.

Instanţa de fond nu a ţinut seama de faptul că H.G. nr. 1705/2006 nu stabileşte natura juridică a unor imobile, ci doar aprobă inventarul centralizat al imobilelor proprietate public a statului, declarate astfel de către administratorii acestora, care au atribuţii în delimitarea bunurilor aflate în administrarea lor.

Anterior hotărârii de guvern contestate, precum şi a obţinerii titlului de proprietate de către S.N. I.P. SA, M.Ap.N. a inclus imobilele în discuţie în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prin H.G. nr. 1045/2000, H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004 şi H.G. nr. 2060/2004, astfel că sub acest aspect, teoria instanţei de fond privind invocarea art. 2 şi art. 7 din Legea nr. 213/1998 este lipsită de relevanţă. Din moment ce suprafaţa de teren în cauză nu a fost inclusă pentru prima dată în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. Or, instanţa de fond, ieşind din limitele în care a fost învestită, a făcut istoricul terenului în discuţie, reţinând că acesta se află doar în administrarea M.Ap.N.

În motivarea recursului său, M.Ap.N. a arătat, în esenţă, următoarele:

Instanţa de fond nu a analizat excepţia de nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006, prin raportare la normele legale incidente la momentul adoptării actului normativ contestat. Posesia M.Ap.N. a început la 07 februarie 1913, aşa cum a fost aprobat prin Jurnalul Consiliului de Miniştri din 16 ianuarie 1913, posesie continuă, neîntreruptă, paşnică şi publică, iar transcrierea cade sub incidenţa dispoziţiilor art. 6 din Constituţia din anul 1952, astfel că rezultă indubitabil că la acest moment terenul care face obiectul prezentului litigiu se află în proprietatea publică a statului şi administrarea M.Ap.N.

Regimul juridic se menţine în acest timp şi este confirmat inclusiv de Constituţia din 1952, fiind lesne de observat că terenul în litigiu îndeplineşte condiţiile din Legea nr. 213/1998. Pe cale de consecinţă, în aplicarea art. 19 din legea amintită, terenul a fost inclus în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, prin H.G. nr. 1045/2000, fiind menţinut în inventarul prevăzut de lege, în mod neîntrerupt din anul 2000 şi până în prezent, prin H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004, H.G. nr. 2060/2004 şi H.G. nr. 1705/2006. Ca urmare, M.Ap.N. a dovedit că terenul în litigiu aparţine statului român şi se află în administrarea sa.

S-a dovedit cu înscrisuri dreptul de proprietate al statului român şi dreptul de administrare al instituţiei militare, iar susţinerile SN I.P. SA în sensul că înscrierea din Anexa nr. 4 a H.G. nr. 1705/2006 s-ar fi efectuat ulterior emiterii titlului de proprietate din 23 ianuarie 2007, sunt de natură să inducă în eroare instanţa de judecată. De fapt, titlul M.Ap.N. a fost transcris în Registrul de trancripţiuni al Tribunalului Popular Raional din 12 decembrie 1957, iar în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului în anul 2000 (H.G. nr. 1045/2000).

În plus, pârâtele Comisia Judeţeană de stabilire dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a municipiului Bucureşti, Comisia locală a sectorului 6 şi Primăria Sectorului 6 nu au indicat care este actul prin care acestea au intrat în posesia terenului în litigiu şi nu au probat înscrierea terenului în inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al municipiului Bucureşti, astfel că se impune să se stabilească în sarcina pârâtelor obligaţia să depună inventarul respectiv şi balanţa de fond funciar a Primăriei Sectorului 6, la data de 01 ianuarie 2006, 01 noiembrie 2006, 01 ianuarie 2007 şi 03 ianuarie 2007.

Instanţa a reţinut greşit că a avut loc o includere abuzivă într-un act normativ a unor bunuri cu titlu de proprietate publică, care să nu constituie un titlu valabil de proprietate şi care este un act de expropriere realizat cu încălcarea flagrantă a legii. Trimiterile instanţei la dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 nu sunt aplicabile în cauză, în condiţiile în care, la momentul intrării în vigoare a acestei legi, drepturile ministerului erau intabulate.

Criticabil este şi că instanţa de fond a ignorat prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, dispoziţii legale în conformitate cu care Comisia locală putea dispune numai de totalitatea terenurilor proprietate privată a unităţii administrativ - teritoriale respective, or Comisia locală a sectorului 6 a dispus în mod evident netemeinic şi asupra unor suprafeţe de teren care nu făceau parte din domeniul acelei unităţi administrative.

Contrar a ceea ce a susţinut instanţa de fond, înscrisurile aflate la dosarul cauzei dovedesc cu prisosinţă că terenurile în litigiu au fost în administrarea neîntreruptă a ministerului cu destinaţie precisă de teren de instrucţie.

Argumentele juridice şi dovezile menţionate anterior conduc indubitabil la concluzia că prin emiterea titlului de proprietate s-a încălcat dreptul de proprietate publică al statului şi dreptul de administrare al M.Ap.N., fapt sancţionat cu nulitatea absolută, conform art. 3 din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991.

În soluţionarea excepţiei, instanţa de fond nu a reţinut probe importante aflate la dosarul cauzei:

A. Planul urbanistic zonal coordonator al sectorului 6;

B. Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti din 14 octombrie 2004, prin care s-a aprobat intravilanul municipiului Bucureşti;

C. H.G. nr. 890/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată supra terenurilor;

D.Ordinul din 04 septembrie 2006 al Prefecturii municipiului Bucureşti.

În susţinerile recursului ministerului au fost depuse înscrisuri prin care se demonstrează că terenul se află în administrarea M.Ap.N. şi în proprietatea statului român, iar în această situaţie, atât emiterea titlului de proprietate din 23 ianuarie 2007 de către Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a municipiului Bucureşti, cât şi propunerea Subcomisiei locale din cadrul Primăriei sectorului 6 Bucureşti apar, cel puţin, ca fiind emise din eroare.

Examinând sentinţa atacată, în raport de criticile formulate, precum şi în raport de art. 304¹ C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că recursurile sunt întemeiate, în sensul şi în limitele în continuare arătate, ceea ce atrage drept consecinţă admiterea acestora şi modificarea în parte a hotărârii recurate, după cum urmează.

SN I.P. SA, în calitate de pârât - chemat în judecată în Dosarul nr. 4686/303/2008 al Judecătoriei sectorului 6 Bucureşti, a invocat excepţia excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006, Anexa nr. 4, punctul referitor la terenul ce formează obiectul titlurilor de proprietate din 23 ianuarie 2007.

Învestită cu controlul de legalitate pe cale incidentală a respectivului act administrativ, Curtea de Apel Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 3956 din 03 iunie 2011, a admis excepţia şi, constatând nelegalitatea Anexei nr. 4 din H.G. nr. 1705/2006, în privinţa terenului în discuţie, a anulat respectivele dispoziţii.

Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepţiei de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004. În termenii art. 4 din acest act normativ, examinarea legalităţii unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată astfel:

„(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.

( 2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.

(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.

Aşadar, textul legal precitat reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanţa de contencios să verifice legalitatea actului. În situaţia în care actul este declarat nelegal, acesta devine inopozabil părţii împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepţiei de nelegalitate are drept consecinţă blocarea efectelor actului administrativ contestat, fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte, actul în discuţie deşi valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Or, instanţa de fond a încălcat prevederile imperative şi inderogabile ale art. 4 şi a anulat hotărârea de guvern contestată, în loc să constate doar că aceasta este nelegală, comportându-se astfel ca o instanţă învestită cu acţiune în anulare, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, sub acest aspect, hotărârea primei instanţe este nelegală, astfel că sentinţa atacată va fi modificată, în sensul că se va înlătura din cuprins acesteia dispoziţia privind anularea prevederilor Anexei nr. 4 din H.G. nr. 1705/2006.

Soluţia primei instanţe, referitoare la constatarea ca nelegale a dispoziţiilor din Anexa nr. 4, cu privire la terenul în discuţie, constată Înalta Curte, este însă legală şi temeinică.

În mod corect, judecătorul fondului a examinat hotărârea de guvern atacată, prin prisma conformităţii acesteia cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată - Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Cum SN I.P. SA a susţinut în cadrul excepţiei de nelegalitate că i-a fost încălcat dreptul de proprietate asupra terenului, pe care pretinde a-l proba cu titlul de proprietate emis în condiţiile Legii nr. 18/1991, cu îndreptăţire, instanţa de judecată a verificat dacă imobilul care a declanşat litigiul dintre părţi a intrat în domeniul public al statului într-una din modalităţile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, astfel cum era în vigoare la data adoptării hotărârii de guvern.

Textul legal precitat reglementa, la data adoptării hotărârii de guvern atacate, modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate publică în termenii următori:

„Dreptul de proprietate publică se dobândeşte:

a) pe cale naturală;

b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;

c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;

d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

f) prin alte moduri prevăzute de lege”.

Prin urmare, în cadrul controlului de legalitate al H.G. nr. 1705/2006, instanţa s-a limitat a verifica dacă includerea în lista de inventar a terenului în discuţie a avut loc în condiţiile prescrise în art. 7 din Legea nr. 213/1998, constatând că în speţă nu au fost produse probe din care să rezulte că statul român a dobândit dreptul de proprietate publică asupra imobilului amintit într-una din modalităţile reglementate în art. 7 din Legea nr. 213/1998, instanţa a statuat că hotărârea de guvern este nelegală în privinţa terenului în litigiu.

Cum prin art. 7 s-a stabilit în termeni imperativi care sunt modalităţile prin care statul dobândeşte dreptul de proprietate publică asupra unor bunuri, rezultă cu puterea evidenţei că simpla includere într-o listă de inventar a unui bun, nu-l plasează, automat, în domeniul public al statului. Or, în speţă, aşa cum a observat judecătorul fondului, nu s-a dovedit, conform prevederii mai sus citate, că terenul în discuţie a fost trecut din domeniul privat al statului în domeniul public. În această chestiune, esenţial este şi că, atestarea unui bun în domeniul public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci doar caracter declarativ, potrivit opiniei unanime exprimate în acest sens, atât în jurisprudenţă, cât şi în doctrină.

Trebuie remarcat că, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu controlul de legalitate pe cale incidentală a unei hotărâri de guvern prin care a fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, astfel că, în mod obligatoriu această instanţă este limitată să verifice exclusiv dacă terenul în discuţie a fost inclus în inventarul amintit, cu respectarea condiţiilor cuprinse în Legea nr. 213/1998, respectiv dacă dreptul de proprietate publică al statului a fost dobândit în mod legal. Prin urmare, excede competenţei instanţei de contencios administrativ să se pronunţe în privinţa atât a dreptului de proprietate privată a statului, cât şi asupra dreptului de administrare al M.Ap.N. şi nu în ultimul rând, asupra titlului de proprietate deţinut asupra aceluiaşi teren de către partea litigantă care a invocat excepţia de nelegalitate, S.N. I.P. SA, aşa cum a reţinut şi prima instanţă.

Sub acest aspect, este de observat că, în pofida celor susţinute de recurenţi, nici Cartea de Hotărnicie din anul 1928 şi nici Decretul – Lege nr. 87/1938 nu fac dovada existenţei unui drept de proprietate al statului român. Astfel, Cartea de Hotărnicie se referă doar la delimitarea unor terenuri, iar în privinţa actului normativ menţionat, pur şi simplu, nu s-a demonstrat că terenul în litigiu ar fi intrat sub incidenţa acestui act normativ. În această chestiune, curtea de apel a constatat cu îndreptăţire că nu s-a făcut dovada că dreptul de proprietate al statului ar fi fost transcris ori că, a fost intabulat în Cartea Funciară. La fel Jurnalul Consiliului de Miniştri din 16 ianuarie 1913, se referă doar la dreptul de administrare al Ministerului de Război, ceea ce nu constituie titlu valabil care să consfinţească dreptul de proprietate publică a statului.

De remarcat, că prima instanţă a constatat că statul român deţine un drept de proprietate privată asupra terenului, iar M.Ap.N. posedă un drept de administrare asupra aceluiaşi imobil în litigiu, în privinţa cărora nu s-a pronunţat însă în considerarea limitelor învestirii sale în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu egală îndreptăţire judecătorul fondului a reţinut în continuare că este apanajul exclusiv al instanţei de drept comun, Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti, de a examina valabilitatea titlurilor de proprietate asupra terenului în litigiu. Aşadar, instanţa de drept comun este cea care va verifica, printre altele valabilitatea titlului de proprietate din 23 ianuarie 2007, contestat de către M.Ap.N., şi prin urmare, nu cade în competenţa instanţei de contencios administrativ să examineze argumentele recurenţilor din prezenta cauză care tind să demonstreze nelegalitatea titlului emis în favoarea S.N. I.P. SA. Mai exact, Judecătoria Sectorului 6 urmează să examineze dacă titlul emis în beneficiul S.N. I.P. SA a fost eliberat cu respectarea dispoziţiilor legale în materie, astfel că în prezenta cauză, Înalta Curte nu va examina motivele de recurs prin care se invocă faptul că s-au comis o serie de iregularităţi de către Comisia Locală a Sectorului 6, precum şi de Subcomisia Locală de Fond Funciar, astfel cum aceste argumente au fost dezvoltate în recursul declarat de Guvernul României.

Nu poate fi primită nici critica formulată de recurentul Ministerul Finanţelor Publice, în sensul că instanţa de fond a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

Având ca reper textul legal precitat, nulitatea intervine numai în ipoteza în care s-a produs părţii o vătămare care nu poate fi anulată altfel. Or, recurenţilor nu li s-a produs nici o vătămare ca urmare a omisiunii de a se menţiona în dispozitivul hotărârii atacate domiciliile /sediile părţilor, în condiţiile în care hotărârea primei instanţe le-a fost comunicată şi au exercitat recurs în termen legal, astfel drepturile procesuale ale acestora fiind pe deplin respectate.

La fel, nu poate fi primită critica aceluiaşi recurent, în sensul că instanţa de fond nu a analizat întrutotul apărările formulate de acesta. Pe de o parte din analiza sentinţei recurate rezultă că prima instanţă a făcut un examen riguros al susţinerilor părţilor cu privire la aspectele relevante ale cauzei, iar pe de altă parte, recurentul nu a indicat care sunt apărările formulate la fond şi care să fi fost ignorate de către judecătorul cauzei.

Împrejurarea că hotărârea de guvern contestată a fost adoptată cu respectarea prevederilor cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative, precum şi în conformitate cu dispoziţiile H.G. nr. 50/2005, astfel cum a precizat recurentul Guvernul României, este irelevantă din perspectiva modului în care prima instanţă a soluţionat excepţia de nelegalitate deoarece critica autorului respective excepţii nu a vizat chestiuni formale de tipul celor indicate de către recurent, ci o chestiune de fond, aceea a modului de dobândire a dreptului de dobândire de proprietate publică a statului asupra unui teren.

În mod corect, judecătorul fondului a respins excepţia de inadmisibilitate invocată de Ministerul Finanţelor Publice, reţinând că hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral cu caracter individual iar nu un act administrativ cu caracter normativ. Sub acest aspect, este de reţinut că actele administrative normative reprezintă o categorie de acte infralegislative care conţin reguli cu aplicabilitate repetată la un număr indeterminat de subiecţi, în timp ce actele individuale nu conţin astfel de reguli, iar destinatarii acestora sunt cel mult un număr determinat de subiecţi. Or, în speţă, hotărârea de guvern atacată inventariază un număr precis determinat de imobile cu privire la care confirmă un anumit regim juridic, aspecte care clasează neechivoc acest act administrativ în categoria actelor administrative individuale supuse controlului de legalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În această chestiune, Înalta Curte precizează, în acord cu jurisprudenţa consolidată a instanţei supreme că este admisibilă şi o excepţie de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter normativ. Aşadar, chiar în ipoteza calificării H.G. nr. 1705/2006 ca fiind un act normativ, această hotărâre poate fi supusă unui control de legalitate pe cale incidentală, aşa cum s-a procedat în speţă.

A accepta teza potrivit căreia actele administrative cu caracter normativ pot fi contestate numai pe calea acţiunii directe în contencios administrativ echivalează cu acceptarea unei situaţii împovărătoare pentru părţi, contrară principiului unul proces echitabil, în sensul că persoanele care se consideră vătămate prin emiterea unui act administrativ normativ şi care au deschis o acţiune în contencios administrativ să fie în imposibilitate să se apere pe calea unei excepţii invocate în acel proces şi să fie nevoite să deschidă o altă acţiune în justiţie.

Astfel fiind, dacă legiuitorul permite atacarea unui act administrativ normativ oricând, cu atât mai mult actul cu caracter normativ poate fi contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, în acelaşi sens fiind şi jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (a se vedea în acest sens „Excepţia de nelegalitate. Jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, 2009 ” Editura Hamangiu, Bucureşti, 2011 pp 8-9).

Este evident că în cadrul examenului de legalitate realizat în temeiul art. 4, actul administrativ este verificat prin raportare la dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis, aşa cum a arătat recurentul Ministerul Finanţelor Publice. Cu toate acestea, verificarea conformităţii actului infralegislativ cu dispoziţiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nu se realizează astfel cum susţine recurentul doar prin raportare la prevederile art. 20 alin. (2) a legii mai sus amintite. Textul legal invocat de recurent precizează că centralizarea inventarului bunurilor din domeniul public se realizează de către Ministerul Finanţelor şi se supune spre aprobare Guvernului. Examenul de legalitate al H.G. nr. 1705/2006 nu se face prin raportare la această prevedere legală deoarece excepţia de nelegalitate nu vizează încălcarea acestui text de lege, ci modul de dobândire al dreptului de proprietate publică asupra terenului în litigiu de către statul român. Prin urmare, controlul judecătoresc al actului infralegislativ se realizează prin raportare la art. 7 din Legea nr. 213/1998, text legal care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, exact în maniera în care a procedat prima instanţă.

Apoi, este irelevant că anterior H.G. nr. 1705/2006 Guvernul României a adoptat un număr de hotărâri de guvern prin care a atestat că terenul în litigiu face parte din domeniul public al statului. Aşa cum s-a precizat în considerentele prezentei decizii şi cum în mod constant s-au pronunţat instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, atestarea domeniului public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar validitatea unei astfel de operaţiuni este condiţionată de existenţa, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietăţii publice.

În aceste condiţii, atestarea terenului ca făcând parte din domeniul public al statului, prin hotărâri de guvern succesive, este lipsită de relevanţă juridică din perspectiva controlului de legalitate exercitat asupra hotărârii de guvern contestată în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte condiţiile de admisibilitate ale excepţiei de nelegalitate, acestea sunt îndeplinite în speţă, din moment ce, ilegalitatea hotărârii de guvern în discuţie exista la momentul emiterii sale, ca urmare a nerespectării prevederilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, iar actul administrativ atacat este prejudiciabil pentru partea care a invocat excepţia de nelegalitate, faţă de împrejurarea că acesta este beneficiarul unui titlu de proprietate asupra aceluiaşi teren.

Argumentul invocat de recurentul M.Ap.N., întemeiat pe dispoziţiile Constituţiei din 1952, nu poate fi primit. Dreptul de proprietate socialistă de stat, la care se referă art. 6 din Constituţia din 1952, nu se converteşte automat în drept de proprietate publică, astfel cum este reglementat de Constituţia României din 1991 şi de Legea nr. 213/1998. O astfel de convertire operează numai în legătură cu bunurile la care se referă expres art. 136 alin. (3) din Constituţia României din 1991, precum şi cu privire la bunuri menţionate de legile organice, iar nu cu privire la toate bunurile aflate în proprietatea statului comunist. Prin urmare, nu se poate discuta în legătură cu terenul în litigiu, decât despre convertirea dreptului de proprietate socialistă de stat în drept de proprietate privată al statului.

În fine, argumentele care se întemeiază, potrivit susţinerii recurentului M.Ap.N., pe încălcarea unor prevederi ale unor acte normative cu ocazia eliberării titlului de proprietate în beneficiul autorului excepţiei S.N. I.P. SA, cum sunt cele ale Legii nr. 1/2000, ale Legii nr. 18/1991 ori ale Legii nr. 169/1997, nu pot fi analizate de către instanţa de contencios administrativ care nu posedă competenţa legală de a verifica legalitatea titlului de proprietate mai sus amintit, competenţă ce aparţine, cum s-a mai arătat în cuprinsul acestei decizii, instanţei de drept comun. Cât priveşte înscrisurile la care acelaşi recurent s-a referit la punctul 6 din memoriul de recurs, şi cu acestea se tinde a se dovedi, de asemenea , nevalabilitatea titlului de proprietate deţinut de către S.N. I.P. SA

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va admite recursurile şi va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul înlăturării din cuprinsul acesteia a anulării prevederilor anexei nr. 4 din H.G. nr. 1705/2006. Vor fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de M.Ap.N. - U.M. Z, Statul Român - Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României împotriva sentinţei nr. 3956 din 3 iunie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Modifică, în parte, sentinţa atacată, în sensul că înlătură din cuprinsul acesteia dispoziţia privind anularea prevederilor Anexei nr. 4 din H.G. nr. 1705/2006.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 februarie 2012.

← ICCJ. Decizia nr. 4292/2012. Contencios		ICCJ. Decizia nr. 713/2012. Contencios. Anulare act emis de... →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ:

ICCJ. Decizia nr. 1027/2012. Contencios. Conflict de competenţă. Fond