ICCJ. Decizia nr. 1501/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1501/2012
Dosar nr. 36052/3/2009
Şedinţa publică de la 21 martie 2012
Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 14 septembrie 2009, sub nr. 36052/3/2009, reclamantul Z.V. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătăţii - Agenţia Naţională de Transplant, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţară se dispună revocarea Ordinului nr. Rl511 din 30 iulie 2009 emis de Ministerul Sănătăţii, prin care a fost revocat din funcţia de director executiv al Agenţiei Naţionale de Transplant.
Prin Sentinţa civilă nr. 2643 pronunţată la data de 8 octombrie 2009 Tribunalul Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat cauza spre competentă soluţionare Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 16 octombrie 2009, sub acelaşi număr.
La data de 8 octombrie 2009 a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 9397/2/2009, cererea formulată de reclamantul Z.V., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii - Agenţia Naţională de Transplant, prin care a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să se dispună revocarea Ordinului nr. 1509 din 30 iulie 2009 emis de Ministerul Sănătăţii, cu acelaşi conţinut ca cea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti.
În şedinţa publică din data de 3 martie 2010, reclamantul şi-a modificat obiectul acţiunii, arătând că a înţeles să solicite instanţei de contencios administrativ anularea Ordinului nr. 1509 din 30 iulie 2009 emis de Ministrul Sănătăţii, prin care s-a dispus încetarea numirii sale în funcţia de director executiv la Agenţia Naţională de Transplant.
La data de 23 martie 2010, reclamantul a invocat excepţia de litispendenţă, prin existenţa a două dosare, cu nr. 36052/3/2009 şi nr. 9397/2/2009, ambele aflate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, fiind aceeaşi cauză, acelaşi obiect şi între aceleaşi părţi.
Prin încheierea de şedinţă din data de 26 mai 2010, instanţa, constatând incidenţa prevederilor art. 164 C. proc. civ., a admis excepţia de litispendenţă invocată de către reclamant şi a dispus reunirea cauzei cu nr. 9397/2/2009 la Dosarul cu nr. 36052/3/2009.
În şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2010, Curtea a invocat, din oficiu, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, raportat la natura actului contestat.
Prin Sentinţa nr. 1047 din 14 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii invocată din oficiu şi au fost admise cererile formulate de reclamantul Z.V. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, în sensul că a fost dispusă anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/1509 din 30 iulie 2009.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că prin O.G. nr. 79/2004 pentru înfiinţarea Agenţiei Naţionale de Transplant, publicată în M. Of. al României nr. 791 din 27 august 2004, pârâta Agenţia Naţională de Transplant a fost înfiinţată ca „instituţie publică cu personalitate juridică, organ de specialitate în subordinea Ministerului Sănătăţii”.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (2) şi 3 din acelaşi act normativ, „Agenţia Naţională de Transplant este condusă de către un director executiv numit pe bază de concurs, prin ordin al ministrului sănătăţii.", care „are calitatea de ordonator terţiar de credite".
Prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/36 din 25 ianuarie 2006 reclamantul Z.V., în calitate de medic primar medicină de urgenţă la Serviciul de Ambulanţă al Municipiului Bucureşti, a fost numit, începând cu data de 1 februarie 2006, „cu delegaţie în funcţia de director executiv la Agenţia Naţională de Transplant pe o perioadă de 60 de zile".
Prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/93 din 15 martie 2006 s-a dispus încadrarea reclamantului Z.V., începând cu data de 15 martie 2006, „prin cumul de funcţii, în urma examenului susţinut, în funcţia de director executiv la Agenţia Naţională de Transplant Bucureşti", în preambulul ordinului făcându-se referire la referatul DRUDP nr. EN/8205 din 15 martie 2006, aprobat de conducerea Ministerului Sănătăţii, prevederile H.G. nr. 281/1993, O.G. nr. 79/2004, O.U.G. nr. 1/2006 şi ale Legii nr. 53/2003.
Prin Ordinul Ministrului Sănătăţii Publice nr. 961 din 28 iulie 2009, pe baza Referatului de aprobarea nr. IB7482 din 28 iulie 2009, s-a dispus constituirea unei comisii de control „în vederea efectuării unei activităţi de control la Agenţia Naţională de Transplant, pentru verificarea modului în care au fost respectate prevederile legale referitoare la acreditarea unităţilor sanitare care pot efectua activităţi de bănci de ţesuturi şi/sau celule umane, respectiv de utilizator de ţesuturi şi/sau celule umane în scop terapeutic" (art. 1), controlul urmând a se desfăşura în perioada 29 iulie - 30 iulie 2009, iar raportul cu concluziile acestuia urmând a fi înaintate Ministrului Sănătăţii până la data de 30 iulie 2009.
În baza acestui raport, Comisia de control numită a întocmit Raportul de control înregistrat sub nr. IB7482 la data de 30 iulie 2009, prin care a propus revocarea din funcţia de director executiv a reclamantului Z.V., cu consecinţa desfacerii contractului individual de muncă; sesizarea DNA cu privire la fapta săvârşită de către reclamant; modificarea legislaţiei în ceea ce priveşte funcţionarea, autorizarea şi acreditarea unităţilor sanitare, precum şi stabilirea sancţiunilor pentru acestea, în condiţiile nerespectării legislaţiei; efectuarea unui control de fond la ANT.
În considerentele raportului de control s-a reţinut că, în urma verificărilor efectuate, s-au constatat următoarele:
În perioada 1 iulie 2008 până în prezent, după publicarea OMSP nr. 1225 din 1 iulie 2008 pentru modificarea şi completarea OMSP nr. 722/2006, Agenţia Naţionala de Transplant, urmare a depunerii dosarelor de acreditare de către anumite unităţi sanitare, atât private cât şi publice, a efectuat inspecţiile necesare şi a întocmit rapoarte favorabile pentru un număr de 9 unităţi. Urmare a acestor rapoarte, a documentaţiilor depuse de unităţile în cauză, s-au transmis adrese de răspuns, comunicate pe site.
La unităţile sanitare care au solicitat acreditarea şi au fost inspectate şi acceptate favorabil, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 79/2004, adresele comunicate către acestea au avut următorul enunţ: „Urmare a dosarului depus la ANT, precum şi a inspecţiei efectuate de către ANT şi DCSP în data de ..., vă comunicăm faptul că unitatea pe care cu onoare o conduceţi este autorizată ca bancă şi utilizator de celule reproductive, urmând a fi acreditată prin următorul Ordin al Ministrului Sănătăţii”, cu excepţia adresei către CENTRUL MEDICAL S..
Prin adresa înregistrată sub nr. 480 la 14 iulie 2009 Agenţia Naţionala de Transplant a comunicat Centrului Medical S. că: „unitatea pe care o conduceţi este acreditată ca şi bancă şi utilizator de celule reproductive începând cu data de 15 iulie 2009, acreditarea urmând a fi publicată prin următorul Ordin al Ministrului Sănătăţii pentru modificarea şi completarea Ordinului ministrului sănătăţii publice nr. 722/2006 privind acreditarea unităţilor sanitare care pot efectua activităţi de bănci de ţesuturi umane, respectiv utilizator de ţesuturi şi/sau celule umane în scop terapeutic".
Această adresă este semnată de dr. Z.V. în calitate de Director executiv A.N.T. şi contrasemnată de d-na dr. R.T. în calitate de Coordonator Regional Bucureşti.
De asemenea, în cuprinsul raportului se menţionează că de la sediul ANT s-a xerocopiat dosarul de corespondenţă cu Centrul Medical S., anexat la raport.
În continuare, în cuprinsul raportului se reţine că „în data de 14 septembrie 2006, Centrul Medical S. a înaintat adresa cu numărul 198, înregistrată la Agenţia Naţionala de Transplant sub nr. 233 din 10 septembrie 2006, prin care solicită acreditarea ca bancă şi utilizator de celule umane în scop terapeutic, fără a depune documentaţia de acreditare. De aici rezultă că Centrul Medical S. desfăşura activitate şi urma să o continue chiar dacă aceasta nu era acreditată”.
Între anii 2006-2009, între Agenţia Naţională de Transplant şi Centrul Medical S. au avut loc un schimb de adrese, prin care se comunica că aceasta din urmă nu îndeplineşte criteriile de acreditare pentru băncile de ţesuturi şi celule umane în scop terapeutic prevăzute de legislaţia în vigoare din România, iar în data de 14 iulie 2009, Centrul Medical S. a fost "acreditat" de către Agenţia Naţională de Transplant pentru activitatea de bancă şi utilizator de celule reproductive, acest fapt fiind comunicat prin adresa nr. 480 din 14 iulie 2009, iar valabilitatea acreditării începea cu data de 15 iulie 2009.
Astfel, s-a reţinut că nu au fost respectate prevederile legale în vigoare privind condiţiile de acreditare a unităţilor sanitare, astfel încât Comisia de control a concluzionat încălcarea, cu vinovăţie, de către domnul Z.V. a dispoziţiilor art. 160 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul" sănătăţii şi s-a procedat la cercetarea disciplinară a acestuia.
Domnul Z.V. a fost astfel cercetat, prin întrebări şi răspunsuri, cu privire la condiţiile emiterii adresei nr. 480 din 14 iulie 2009 privind "acreditarea" de către Agenţia Naţională de Transplant a Centrului Medical S.. Răspunsurile domnului Z. nu au fost de natură să înlăture vinovăţia pentru încălcarea legislaţiei în vigoare privind acreditarea unităţilor sanitare, care pot efectua activităţi de bănci de ţesuturi şi/sau celule umane. Astfel, domnul Zota a recunoscut că nu putea acredita Centul Medical S., ci putea doar să facă propuneri Ministerului Sănătăţii în acest sens. De asemenea, acesta a precizat că Centrul Medical S. îndeplinea toate criteriile în vederea acreditării şi nu putea fi lăsat să nu funcţioneze, deoarece nu avea acreditare. Domnul director executiv a răspuns şi în scris cu privire la această situaţie.
Faţă de cele menţionate mai sus, s-a reţinut că domnul Z.V. a săvârşit o abatere disciplinară, în conformitate cu art. 263 alin. (2) din Legea nr. 53/2003, pentru care poate fi aplicată sancţiunea prevăzute la art. 264 lit. f) din Legea nr. 53/2003, privind desfacerea disciplinară a contractului individual de muncă.
Totodată, inspecţia efectuată a constatat că fapta domnului Zota întruneşte condiţiile infracţiunii de „abuz în serviciu contra intereselor publice", deoarece, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, a transmis centrului medical S. adresa nr. 480 din 14 iulie 2009, tulburând bunul mers al Agenţiei Naţionale de Transplant, prin încălcarea legislaţiei în vigoare privind acreditarea unităţilor sanitare.
Prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/1509 din 30 iulie 2009 s-a dispus încetarea numirii reclamantului în funcţia de director executiv al Agenţiei Naţionale de Transplant.
Prin Sentinţa civilă nr. 1047 din 14 februarie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a constatat nulitatea Deciziei nr. 16 din 14 august 2009, emisă de Agenţia Naţională de Transplant, fiind obligată aceasta să îl reintegreze pe reclamant în postul deţinut anterior concedierii, reţinându-se în considerentele sentinţei că raporturile de muncă au încetat conform deciziei contestate, prin aplicarea sancţiunii disciplinare, fără să se fi efectuat cercetarea disciplinară.
În privinţa naturii juridice a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/1509 din 30 iulie 2009, Curtea reţine că, deşi potrivit dispoziţiilor art. 62 alin. 3 din O.G. nr. 79/2004, „Personalul Agenţiei Naţionale de Transplant este personal contractual, angajat pe posturi finanţate integral de la bugetul de stat", reclamantul având cu Agenţia Naţională de Transplant raporturi de muncă în baza unui contract individual de muncă, independent de raportul de muncă acesta se află într-un raport de drept administrativ cu emitentul actului de numire în funcţie, care este, în mod. corelativ, şi emitentul actului de încetare a exercitării funcţiei, Ministrul Sănătăţii în prezenta cauză.
Astfel s-a reţinut că deşi O.G. nr. 79/2004 nu conţine suficiente dispoziţii pe baza cărora să se poată aprecia asupra naturii funcţiei de director executiv al Agenţiei Naţionale de Transplant, dispoziţia din art. 4 alin. (2) prevede că numirea în această funcţie se face „pe bază de concurs, prin ordin al ministrului sănătăţii" şi îi conferă actului de numire natura de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, act emis de o autoritate publică în vederea executării dispoziţiilor legale, care dă naştere unui raport juridic, în cadrul căruia intră dreptul celui numit de a exercita funcţia şi a se bucura de prerogativele sale şi obligaţia corelativă a titularului de a asigura şi respecta exercitarea funcţiei. în mod similar, şi actul de încetare a exercitării funcţiei are acelaşi regim juridic.
Faţă de aceste considerente, Curtea a contactat că excepţia inadmisibilităţii acţiunii astfel invocată este neîntemeiată.
În ceea ce priveşte legalitatea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/1509 din 30 iulie 2009, Curtea a apreciat că, în lipsa unei proceduri speciale, pentru a se dispune încetarea exercitării funcţiei de director adjunct era necesară efectuarea unei cercetări disciplinare care să respecte rigorile contradictorialităţii şi dreptului la apărare, în cadrul căreia să i se permită reclamantului să-şi exprime poziţia şi să prezinte probele şi argumentele în susţinerea poziţiei sale.
Mai mult, Curtea a reţinut că ceea ce i se impută reclamantului este, în esenţă, încălcarea dispoziţiilor art. 160 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, prin emiterea adresei nr. 480 din 14 iulie 2009 către Centrul Medical S., însă la nivel intern, a existat şi există o confuzie de competenţe, atât în fapt, cât şi la nivel legislativ, în ceea ce priveşte acreditarea, suspendarea sau revocarea acreditării unităţilor sanitare, care desfăşoară activităţi de prelevare, stocare, depozitare, conservare, procesare, distribuţie şi/sau transplant de organe, ţesuturi şi/sau celule de origine umană, această confuzie regăsindu-se chiar în cadrul titlului VI din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, care, deşi în art. 148 alin. (4) şi (5) face vorbire de „băncile de ţesuturi şi celule, acreditate sau agreate de Agenţia Naţională de Transplant în art. 160 alin. (3) relevă fără echivoc dreptul reclamantei de a suspenda sau/şi revoca acreditarea acestor instituţii, iar în alin. (1) şi (2) ale art. 160 se prevede că „acreditarea se face prin ordin al ministrului sănătăţii publice".
Potrivit adresei nr. 763/AB din data de 26 martie 2010, comunicată Agenţiei Naţionale de Transplant de către Departamentul pentru afaceri europene din cadrul Guvernului României, la solicitarea acesteia, autoritatea competentă responsabilă pentru aplicarea prevederilor Directivei 2004/23/CE este Agenţia Naţională de Transplant, instanţa concluzionând că Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 1585/2009 contravine prevederilor Legii nr. 95/2006.
În aceste condiţii, Curtea a apreciat că se impunea, cu atât mai mult, efectuarea unei cercetări prealabile în cadrul căreia să se stabilească, în mod contradictoriu, situaţia de fapt şi numai după analizarea tuturor împrejurărilor de fapt şi de drept să fie emis un act de către autoritatea competentă.
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs recurentul Ministerul Sănătăţii, reţinând că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică pentru următoarele motive, respectiv argumente:
- hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal, ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii (motive de recurs prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.). În acest sens se susţine că instanţa de fond a ignorat prevederile art. 160 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, potrivit cărora acreditarea centrelor medicale de tipul celui în cază este prerogativa Ministerului Sănătăţii, iar intimatul - reclamant în calitate de director executiv al Agenţiei Naţionale de Transplant avea doar atribuţia de a propune Ministerului Sănătăţii să acrediteze unităţile sanitare respective, care pot efectua activităţi de bănci de ţesuturi şi/sau celule umane, respectiv de utilizator de ţesuturi şi/sau celule umane în scop terapeutic;
- instanţa a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii, schimbând natura acestuia (motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ.), reţinând, în acest sens, că nu a fost efectuată o cercetare disciplinară, deşi la dosarul cauzei a fost depus un raport de control efectuat de o comisie înfiinţată prin ordin de ministru, iar la nivelul Agenţiei Naţionale de Transplant s-a efectuat o cercetare administrativă cu privire la aspectele constatate în raportul de control;
- hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină şi, respectiv, cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii (motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.).
Analizând actele şi lucrările dosarului de fond, precum şi motivele de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă numai pentru următoarele considerente:
Astfel, referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. acesta este întemeiat, deoarece în mod greşit instanţa de fond a reţinut că la nivel naţional ar exista o confuzie de competenţe, din punct de vedere legislativ, cu privire la acreditarea unităţilor sanitare ce au ca obiect prelevarea, conservarea, distribuţia şi/sau transplantul de organe, ţesuturi şi/sau celule de origine umană.
În conformitate cu prevederile art. 160 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, „(2) condiţiile de acreditare a unităţilor sanitare prevăzute la alin. 1 sunt stabilite de Agenţia Naţională de Transplant, iar acreditarea se face prin ordin al ministrului sănătăţii publice. Criteriile de acreditare vor fi stabilite prin normele metodologice de aplicare a prezentului titlu, în conformitate cu legislaţia europeană în domeniu”.
Faţă de textul de lege menţionat rezultă că reclamantul şi-a depăşit atribuţiile de serviciu prin emiterea unei adrese către Centrul Medical S., prin care s-a precizat că unitatea este „acreditată” ca şi bancă şi utilizator de celule reproductive, începând cu data de 15 iulie 2009.
Totodată, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că reclamantului nu i s-a respectat dreptul la apărare în cadrul cercetării disciplinare, acesta refuzând să se prezinte la serviciu deşi cererea sa de concediu din 27 iulie 2009 nu fusese aprobată de Ministerul Sănătăţii. Faţă de această situaţie de fapt, nu se poate reţine că Ordinul nr. R/1509 din 30 iulie 2009 (ordinul de eliberare din funcţie) a fost emis cu încălcarea legii.
Referitor la motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea nu se regăsesc în criticile formulate de recurentă cu privire la hotărârea instanţei de fond, astfel că vor fi respinse ca neîntemeiate.
Pentru considerentele menţionate, cu referire la art. 312 alin. (1), (2) şi (3) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, dispunându-se modificarea sentinţei atacate, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Sănătăţii împotriva Sentinţei nr. 1047 din 14 februarie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului Z.V. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1498/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 1502/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
