ICCJ. Decizia nr. 1529/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1529/2012
Dosar nr. 28/44/2011
Şedinţa publică de la 21 martie 2012
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti la data de 20 ianuarie 2011, reclamanţii B.G.M., C.C., D.T., D.A., E.I., G.O.P., G.I., G.V., H.C., H.L.M., L.V.I., M.A.M., P.L., P.C.C., P.S., R.M.S.C., R.M., S.B.I., S.L., Ş.E.A., V.D.M., V.D., prin reprezentant procesual - Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I., au solicitat în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliţiei Române - obligarea pârâtei la plata diferenţei dintre salariile plătite efectiv şi salariile cuvenite, potrivit raportului de serviciu, pentru perioada iulie –decembrie 2010;- plata diferenţei dintre norma de hrană plătită efectiv şi valoarea iniţială a acesteia stabilită prin O.U.G. nr. 1/2010 pentru perioada iulie-decembrie 2010; diferenţa de bani alocată normei de echipare pentru anul 2010.
2.Hotărârea Curţii de Apel
Prin sentinţa nr. 122 din 14 aprilie 2011 a Curţii de Apel Galaţi a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanţi, prin reprezentant legal Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, având ca obiect obligaţia de a face, ca fiind nefondată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că reducerea salarială ce nemulţumeşte pe reclamanţi este o măsură legală şi urmăreşte un scop de utilitate publică, respectiv redresarea economiei naţionale în contextul crizei economice mondiale.
Asigurarea stabilităţii economice a ţării şi apărarea siguranţei naţionale sunt noţiuni care se circumscriu celor de „scop legitim de interes general” şi de „cauză de utilitate publică”, instanţa reţinând că este îndeplinită cea de a doua condiţie a privării de proprietate.
Contrar celor invocate de reclamanţi, măsura contestată este şi proporţională, deoarece acelaşi procent de diminuare a salariilor a afectat, în virtutea legii, pe toţi bugetarii. A acorda salariaţilor afectaţi o despăgubire înseamnă, în fapt, a anula măsura în discuţie şi a lipsi de eficienţă Legea nr. 118/2010, lege apreciată constituţională de către Curtea Constituţională.
Aşadar, instanţa a constatat că nu poate fi primit punctul de vedere al reclamanţilor privitor la nesocotirea art. 1 din Primul Protocol la Convenţie ori a altor texte internaţionale, în virtutea cărora statul român prin autorităţile sale să poată fi obligat la repunerea salariaţilor în situaţia anterioară, indemnizarea celor afectaţi de reducerile salariale nefiind similară cu despăgubirea pentru lipsirea de dreptul de proprietate cu privire la un bun, ipoteza comună celor mai multe dintre cauzele C.E.D.O. invocate de reclamanţi în cererea de chemare în judecată.
Lipsirea de un bun este susceptibilă de a fi compensată de despăgubiri băneşti, pe când lipsirea de o sumă de bani, în temeiul unei măsuri legislative luate la scară naţională nu poate fi compensată tot cu sume (echivalente ) de bani, o atare măsură presupunând o restabilire economică, deziderat încă neatins.
3. Recursul declarat de C.C., D.T., E.I., R.M. şi V.D.
Prin motivele de recurs formulate, recurenţii au criticat hotărârea instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, indicând ca temei de drept dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ.
Astfel, recurenţii au arătat că instanţa de fond a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura şi înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia.
Recurenţii au precizat că salariul reprezintă o componentă a dreptului la muncă în sectorul bugetar şi reprezintă contraprestaţia angajatorului în raport cu munca prestată de angajat în baza raportului de serviciu, ce-şi are cauza în dispoziţia de numire în funcţia publică, pe care o exercită în cadrul instituţiei pârâte. S-a susţinut că angajatorul nu poate proceda la o diminuare a salariului fără a se emite mai întâi o dispoziţie în acest sens.
Pentru aceste motive, recurenţii au arătat că reducerea unilaterală a salariului brut cu 25% încalcă prevederile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului şi pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Recurenţii au precizat că sentinţa atacată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, arătând că instanţele de judecată trebuie să dea eficienţă prevederilor convenţionale, mai ales că România a ratificat Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Problema ce se impune a fi soluţionată, mai întâi de Înalta Curte, este aceea de a şti dacă un judecător se poate pronunţa cu privire la respectarea Convenţiei, ca efect al aplicării unei legi în cazul concret cu care este sesizat, după ce Curtea Constituţională a declarat deja că legea este constituţională.
De asemenea, Înalta Curte are în vedere că există o diferenţă fundamentală între abordarea Curţii Constituţionale şi cea a Curţii Europene.
Dacă Curtea Constituţională, conform propriei jurisprudenţe, verifică doar conformitatea legii cu Constituţia, nepronunţându-se asupra interpretării sau aplicării concrete a legii, C.E.D.O., în principiu, nu verifica compatibilitatea în abstract a unei legi cu Convenţia, ci se pronunţă cu privire la efectele pe care le poate avea aplicarea unei legi la o anumită situaţie de fapt.
Înalta Curte reţine că întotdeauna judecătorul român trebuie să determine dacă, într-un caz concret, aplicarea legii produce efecte contrare Convenţiei.
Înalta Curte are în vedere faptul că în temeiul Legii nr. 118/2010, s-a decis reducerea cu 25% a salariilor angajaţilor din sectorul public, situaţie în care se regăsesc şi reclamanţii.
De asemenea, prin nicio hotărâre judecătorească definitivă nu a fost recunoscut dreptul reclamanţilor la plata unui salariu mai mare decât cel stabilit prin Legea nr. 118/2010 pentru perioada iulie-decembrie 2010.
Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte constată că reclamanţii nu pot argumenta existenţa unui ";bun"; în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie.
Înalta Curte a constatat, în primul rând, că ingerinţa era prevăzută de lege, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 şi a urmărit un interes public şi anume, de a proteja echilibrul fiscal între cheltuielile şi veniturile statului, ce se confruntă cu o situaţie de criză economică.
Înalta Curte are în vedere aprecierea Curţii de la Strasbourg, conform căreia, dată fiind cunoaşterea directă a propriei societăţi şi a nevoilor sale, autorităţile naţionale sunt, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internaţional pentru a determina ceea ce reprezintă ";interesul public";.
În mecanismul de protecţie creat prin Convenţie, statele trebuie să fie, prin urmare, primele care să se pronunţe cu privire la existenţa unei probleme de interes general. În consecinţă, ele dispun de o anumită marjă de apreciere, ca şi în alte domenii care extind garanţiile Convenţiei. Mai mult decât atât, noţiunea de ";interes public"; este, prin natura sa, extinsă. În mod special, decizia de a adopta legi cu privire la echilibrul dintre cheltuielile şi veniturile bugetului de stat implică de obicei luarea în considerare a aspectelor politice, economice şi sociale. Estimând că legiuitorul dispune de o marjă largă de apreciere pentru a desfăşura o politică economică şi socială, Curtea trebuie să respecte modul în care acesta a proiectat imperativele ";interesului public"; cu excepţia cazului în decizia sa este în mod evident lipsită de o bază rezonabilă (cauza Jahn şi alţii c. Germaniei [M.C.], nr. 46720/99, 72203/01 şi 72552/01, par. 91 şi cauza Zvolský şi Zvolská c. Republicii Cehe, nr. 46129/99, par. 67 in fine).
De asemenea, Înalta Curte reţine că o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor trebuie să păstreze un ";echilibru just"; între cerinţele de interes general ale comunităţii şi cele de protecţie a drepturilor fundamentale ale individului. În mod special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit, prin orice măsură de natură a priva o persoană de proprietatea sa.
Or, din această perspectivă, întotdeauna C.E.D.O., controlând respectarea acestei cerinţe, recunoaşte statului o largă marjă de apreciere în a alege modalităţile de punere în aplicare şi pentru a stabili dacă şi consecinţele lor sunt justificate de interesul public, de scopul realizării obiectivului legii în cauză, (cauza James şi alţii c. Regatului Unit, 21 februarie 1986) sau pentru a corecta erorile unei legi anterioare, în interes public (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Regatului Unit, 23 octombrie 1997) respectă ";echilibrul"; între interesele concurente în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1.
În considerarea principiilor stabilite în jurisprudenţa C.E.D.O., Înalta Curte a observat că, în această speţă, măsurile criticate de reclamanţi nu i-au determinat să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, reţinându-se că statul român nu a depăşit marja sa de apreciere şi nu a rupt justul echilibru între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Înalta Curte are în vedere cele reţinute în expunerea de motive a legii criticate, conform evaluării Comisiei Europene, respectiv faptul că „activitatea economică a României rămâne slabă şi, contrar aşteptărilor iniţiale, cel mai probabil, creşterea economică s-a menţinut negativă în primul trimestru al anului 2010. [.] Până la sfârşitul anului 2010, se aşteaptă ca inflaţia să scadă în continuare la aproximativ 3,75% datorită cererii interne slabe şi implementării unei politici monetare prudente. Redresarea mai slabă a cererii interne a diminuat importurile, prognozându-se acum un deficit de cont curent de circa 5% din PIB pentru 2010, comparativ cu 5,5% iniţial";. „Din misiunea de evaluare efectuată de serviciile Comisiei împreună cu experţii FMI şi ai Băncii Mondiale în perioada 26 aprilie-10 mai 2010, pentru a analiza progresele înregistrate în ceea ce priveşte condiţiile specifice ataşate tranşei a treia în valoare de 1,15 miliarde de euro în cadrul programului de asistenţă financiară, a rezultat faptul că, în condiţiile politicilor curente, ţinta de deficit fiscal pentru 2010, de 6,4% din PIB, nu va putea fi îndeplinită, din cauza unor deteriorări ale condiţiilor economice, a unor dificultăţi în colectarea veniturilor şi derapajelor pe partea de cheltuieli. Guvernul României şi-a asumat angajamentul de a lua măsuri compensatorii suplimentare ce trebuie adoptate şi implementate înainte de eliberarea de către Comisie a celei de-a treia tranşe din împrumutul UE. [.] De asemenea, se precizează faptul că, în cazul în care aceste acţiuni nu sunt implementate până în iunie 2010 sau nu conduc la consolidarea anticipată, vor fi implementate acţiuni suplimentare de majorare a veniturilor la buget, inclusiv măsuri de majorare a cotelor de impunere, pentru a se elimina orice diferenţă bugetară anticipată";.
În consecinţă, Înalta Curte are în vedere şi considerentele deciziei Curţii Constituţionale, prin care s-a statuat că „văzând că această ameninţare la adresa stabilităţii economice continuă să se menţină, Guvernul este îndrituit să adopte măsuri corespunzătoare pentru combaterea acesteia. Una dintre aceste măsuri este reducerea cheltuielilor bugetare, măsură concretizată, printre altele, în diminuarea cuantumului salariilor/indemnizaţiilor/soldelor cu 25%.”
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea, Înalta Curte reţine considerentele formulate de Curtea Constituţională, care a reţinut că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar, în acelaşi cuantum şi mod, iar măsura criticată are un caracter temporar, tocmai pentru a nu se afecta substanţa dreptului constituţional protejat, astfel, este evident că restrângerea exerciţiului unui drept trebuie să dureze numai atât timp cât se menţine ameninţarea în considerarea căreia această măsură a fost edictată.
Astfel, instanţa de control judiciar reţine că la data adoptării Legii nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, reclamanţii nu erau beneficiarii unui drept de proprietate asupra unui ";bun";, în sensul instrumentului internaţional anterior arătat.
Pe aspectul supus analizei se impune a aminti faptul că art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie reglementează trei reguli de bază, şi anume: a) principiul respectării proprietăţii; b) privarea de proprietate în interes public şi condiţiile în care aceasta poate fi făcută, precum şi c) controlul folosinţei bunurilor.
Cu privire la prima regulă enunţată anterior, trebuie analizat dacă la data adoptării Legii nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, reclamanţii erau titularii unui drept de proprietate asupra unui bun în sensul Convenţiei în ceea ce priveşte indemnizaţia cuvenită.
În urma analizării jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului nu s-a identificat vreo cauză în care instanţa europeană să fi stabilit că ";salariul"; pentru o perioadă viitoare reprezintă un ";bun";.
Pe de altă parte, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a reţinut faptul că Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, are aplicabilitate doar pentru viitor, respectiv doar în privinţa salariilor la care vor avea dreptul categoriile de salariaţi vizaţi de acest act normativ după data de 3 iulie 2010 şi care, în mod evident, vor deveni exigibile după această dată, ştiut fiind faptul că drepturile salariale devin scadente zi cu zi, pe măsura prestării muncii în favoarea angajatorului.
De altfel, în jurisprudenţa instanţei de la Strasbourg în care a fost analizată problema acordării drepturilor salariale au fost stabilite unele principii.
În hotărârea din 19 aprilie 2007, pronunţată în cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat următoarele: ";Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum [.]. O creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, dacă are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu dacă este confirmată prin jurisprudenţa bine stabilită a instanţelor de judecată."; (paragraful 94 din hotărâre).
În hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în cauza Kechko c. Ucrainei, se precizează faptul că: ";[.] este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuşi, dacă printr-o dispoziţie legală în vigoare se stabileşte plata unor sporuri şi condiţiile pentru aceasta au fost îndeplinite, autorităţile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispoziţiile legale sunt în vigoare."; (paragraful 23 din hotărâre).
Totodată, Înalta Curte are în vedere că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenţiei, de a stabili politica economică şi socială a ţării (hotărârea din 21 februarie 1986, pronunţată în cauza James şi alţii c. Marii Britanii).
De asemenea, ";speranţa legitimă";, invocată de reclamanţi, a fost reţinută de aceeaşi Curte europeană ca reprezentând un ";bun";, în sensul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, în special atunci când, în favoarea particularilor, a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească dreptul la o creanţă suficient de bine determinată împotriva statului, pentru a fi exigibilă (hotărârea din 15 iunie 2010, pronunţată în cauza Mureşanu c. României) sau atunci când, din cauza frecventelor modificări legislative, în special prin intervenţia Guvernului prin ordonanţe succesive, s-a căutat să se contracareze măsurile legislative dispuse de Parlament cu privire la anumite politici ale statului (în acest sens, a se vedea şi hotărârea nr. 7 din 21 iulie 2005, pronunţată în cauza Străin şi alţii c. României; hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în cauza Păduraru c. României; hotărârea din 20 iulie 2006, pronunţată în cauza Radu c. României).
Pe de altă parte, chiar dacă s-ar considera că reclamanţii ar avea un ";bun"; în sensul Convenţiei, se apreciază că ingerinţa statului asupra bunului acestuia este conformă celei de-a doua reguli statuate în art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului.
În analiza respectării regulii anterior amintite se reţine că, în astfel de cauze, ingerinţa statului nu este de tipul ";privării de proprietate"; (a se vedea, spre exemplu, hotărârea din 2 februarie 2010, pronunţată în cauza Aizpurua Ortiz şi alţii c. Spaniei).
În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului se statuează faptul că statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor sale în acest domeniu, constatând că nu este rolul său de a verifica în ce măsură existau soluţii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmărit, cu excepţia situaţiilor în care aprecierea autorităţilor este vădit lipsită de orice temei (hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunţată în cauza Wieczorek c. Poloniei, paragraful 59; Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunţată în cauza Mellacher şi alţii c. Austriei, paragraful 53).
Conform instrumentului european aflat în discuţie, ingerinţa statului asupra ";proprietăţii"; reclamanţilor trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe principale: a) să fie prevăzută de lege; b) să fie justificată de un interes public; c) să existe o proporţionalitate a măsurii cu situaţia care a determinat-o.
În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a reţinut că diminuarea cu 25% a cuantumului salariului / indemnizaţiei / soldei este prevăzută în Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ care conţine prevederi suficient de clare, precise şi accesibile pentru a fi considerat ";lege"; din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Cu privire la scopul ingerinţei, măsura diminuării cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei este justificată de un interes public (";utilitatea publică";), astfel cum rezultă din expunerea de motive a Legii nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare şi din deciziile Curţii Constituţionale nr. 872/2010 şi nr. 874/2010, respectiv de necesitatea de a reduce cheltuielile bugetare în contextul crizei economice mondiale.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea, se apreciază că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
De asemenea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut faptul că măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% este incidentă tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod.
Văzând că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică, nefiind invocate motive de casare sau modificare a sentinţei atacate, Înalta Curte va menţine sentinţa atacată şi, pe cale de consecinţă, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de C.C., D.T., E.I., R.M. şi V.D. împotriva sentinţei nr. 122 din 14 aprilie 2011 a Curţii de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1510/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 1538/2012. Contencios. Refuz acordare... → |
|---|
