ICCJ. Decizia nr. 2980/2012. Contencios
| Comentarii |
|
Prin încheierea pronunțată la data de 28 octombrie 2011, Judecătoria Sectorului 1 București a dispus, în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, cu excepția de nelegalitate a dispozițiilor ordinului din 10 noiembrie 2006 emis de Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, invocată de inculpații C.A.C. și S.I.T.
în motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta C.A.C. a invocat prevederile art. 6 din H.G. nr. 413/ 23.03.2004, ale art. 12 alin. (2) din H.G. nr. 412/23. 03.2004, precum și dispozițiile art. 3 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea actelor normative emise de autoritățile administrației publice, respectiv ale art. 11, din aceeași lege, conform cărora actele normative își produc efecte din momentul publicării.
A mai arătat reclamanta că prin ordinul din 23 februarie 2006 Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, în temeiul art. 6 din H.G. nr. 413/2004 și art. 5 alin. (4) și art. 12 alin. (2) din H.G. nr. 412/2004, a aprobat R.O.F. al A.N.T., iar potrivit art. 28 alin. (1) pct. 17 și art. 31 alin. (1) pct. 2 din acest regulament, "în îndeplinirea obiectivului său, Direcția Economică și Resurse Umane are următoarele atribuții principale": art. 31 alin.(1) pct. 2 "Elaborează proiectul de Regulament de Organizare și funcționare al A.N.T., pe baza propunerilor direcțiilor instituției"; art. 31 alin. (1) pct. 2 "Elaborează proiectul de Regulament de Organizare și funcționare al A.N.T., pe baza propunerilor direcțiilor instituției, pentru aparatul propriu".
S-a mai precizat că la data încheierii contractului de prestări servicii erau în vigoare și se aplicau dispozițiile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, respectiv H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G. nr. 34/20(l6.
Astfel, potrivit art. 8 din O.U.G. nr. 34/2006, care definește conceptul de autoritate contractantă, raportat la Anexa 2 din H.G. nr. 412/2004, A.N.T. îndeplinea calitatea de autoritate contractantă, iar prin art. 71 din H.G. nr. 925/2006 se reglementează competența/dreptul autorității contractante de a desemna comisia de evaluare.
A apreciat reclamanta că din economia textelor de lege menționate rezultă că Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului nu avea competența/dreptul de a proceda la completarea sau modificarea vreunui text din R.O.F. al A.N.T., ci doar de a aproba propunerile făcute de Autoritatea Națională de Turism, modificarea făcută contravenind dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 413/2004,art. 12 alin. (2) din H.G. nr. 412/2004 și art. 71 din H.G. nr. 925/2006.
Reclamanta a mai susținut că ordinul nr. 2091 din 10 noiembrie 2006 nu a fost publicat în M. Of., conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 și deci, nu și-a produs efectele.
Totodată, din probele existente rezultă că în conformitate cu dispozițiilor în vigoare, Autoritatea Națională de Turism, prin Președinte, emisese decizia nr. 476 din 17 octombrie 2006 de desemnare a persoanelor care trebuiau să facă parte din Comisia de evaluare, potrivit acesteia membrii comisiei de evaluare făcând parte din A.N.T.
S-a arătat că această dispoziție nu apare ca fiind revocată printr-un alt act ori anulată, la data de 14 noiembrie 2006, A.N.T. adoptând decizia nr. 550/2006, prin care modifică componența comisRON.
La data de 10 noiembrie 2006, prin ordinul nr. 2091/2006, R.O.F. al A.N.T. a fost completat cu art. 361, în esență fiind vorba de alin. (3), în sensul că din comisia de evaluare trebuie să facă parte cel puțin un reprezentant al ministerului, iar, pe de altă parte, comisia de evaluare se aprobă prin ordin al Ministrului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
Ordinul din 10 noiembrie 2006 a fost comunicat în perioada 27-28 noiembrie 2006, urmare a primirii acestuia, în data de 28 noiembrie 2006, A.N.T. propunând, prin adresa din 29 noiembrie 2006, o altă comisie de evaluare care a fost aprobată de secretarul general al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
A susținut reclamanta că o asemenea propunere nu se putea face motivat de faptul că ordinul emis de Ministerul Transporturilor nu a fost publicat în M. Of., neproducând așadar nici un fel de efecte, apreciind ca atare că propunerea era nelegală.
Pe de altă parte, art. 78 din Legea nr. 24/2000 prevede că ordinele și alte acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora, or, ordinul emis de Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului nu s-a limitat la dispozițiile cuprinse în hotărârile de guvern și a cuprins prevederi contrare hotărârilor de guvern, fiind deci nelegal.
Reclamantul S.I.T. a invocat în motivarea excepției de nelegalitate a ordinului nr. 2091/2006, dispozițiile art. 10 alin. (1) și (4) și art. 11 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 coroborat cu art. 35 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005, în vigoare la data emiterii ordinului, opinând că nepublicarea în M. Of. a unui ordin are drept consecință lipsirea de efecte juridice a acestuia și afectarea legalității eventualelor acte emise în baza sa.
A susținut reclamantul că ordinul nr. 2091/2006 este un ordin emis de un conducător al organelor administrației publice centrale de specialitate, iar caracterul de act normativ al acestuia este determinat de împrejurarea că modifică Regulamentul A.N.T., respectiv că stabilește faptul că din componența Comisiei pentru atribuirea contractelor de achiziții publice va face parte în mod obligatoriu cel puțin un reprezentant al Ministerului, respectiv că aprobarea componenței Comisiei se va face prin ordin al Ministrului.
S-a mai opinat că fiind susceptibil să se aplice unui număr indefinit de situații, ordinul nr. 2091/2006 este un act cu caracter normativ, astfel încât fiind act normativ emis de un conducător al organelor administrației publice centrale de specialitate, pentru intrarea în vigoare se impunea a fi publicat în M. Of., Partea I.
Astfel, nerespectarea condițRON publicării ordinului în M. Of. conduce la consecința lipsirii sale de efecte juridice până în momentul publicării în M. Of., publicare care, chiar dacă va avea loc, trebuie să respecte dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României, potrivit cărora "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile".
Reclamantul a mai susținut că ordinul nu respectă prevederile art. 3 alin. (2) și art. 6 din Legea nr. 24/2000, devenind o problemă în sine aplicarea sa, fapt care rezultă din adresa A.N.T. prin care se solicită o derogare de la aplicarea ordinului.
S-a mai arătat că ordinul în speță nu este însoțit de un referat de aprobare, obligatoriu conform art. 29 și 30 din Legea nr. 24/2000.
Pe de altă parte, lipsa de organizare și chiar reaua - credință în emiterea ordinului nr. 2091/2006 rezultă și din faptul că Legea nr. 24/2000, prin art. 11 alin. (3) prevede că ordinele intră în vigoare la data publicării în M. Of. al RomânRON, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
Or, în speță nu s-a făcut aplicarea acestui text, în contextul în care se putea anticipa faptul că existau deja licitații în desfășurare și că nu există timp ca, până la data la care va avea loc evaluarea ofertelor, să se emită ordinul pentru numirea Comisiei.
S-a mai susținut că ordinul în speță nu cuprinde nici temeiul juridic pe baza și în executarea căruia a fost emis, așa cum prevede art. 40 alin. (4)., iar împrejurarea că Ministrul nu avea abilitarea să modifice Regulamentul A.N.T. prin ordin, ci doar să aprobe modificările propuse de A.N.T. sunt și prevederile art. 76 din Legea nr. 24/2000, conform cărora ordinele trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora ;au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora.
Mai mult decât atât, după ce Legea nr. 24/2000 stabilește că ordinele trebuie publicate, Regulamentul, prin art. 35, stabilește această sarcină ca fiind a Ministrului.
Pe de altă parte, art. 12 și art. 78 din Legea nr. 24/2000 arată că ordinele și alte acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora, or, emițând ordinul nr. 2091/2006, Ministrul nu s-a limitat la dispozițiile cuprinse în hotărârile de guvern care reglementau funcționarea Ministerului și funcționarea A.N.T.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal sub nr. 17424/299/2008.
Prin precizările scrise depuse la dosar la data de 30 noiembrie 2011, pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, în raport de dispozițiile art. 6 alin. (1) și art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 24/2007 coroborat cu art. 17 din O.U.G. nr. 221/2008 și art. 3 din O.U.G. nr. 115/2009, arătând că Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului este succesorul în drepturi și obligații al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului în domeniul turismului.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului a solicitat respingerea excepțRON de nelegalitate ca neîntemeiată.
Pârâtul a arătat că raportat la dispozițiile art. 11 din Legea nr. 24/2000, obligația publicării unui ordin al ministrului în M. Of. subzistă doar în măsura în care acesta are caracter normativ, iar Ordinul nr. 2091/2006 nu are caracter normativ, acesta modificând doar Regulamentul de organizare șl funcționare al A.N.T. și, prin urmare, nu exista obligația publicării acestuia în M. Of.
Față de dispozițiile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003, având în vedere că ordinul contestat prevede procedura de desemnare a comisiilor de evaluare la nivelul A.N.T., fără a fi aplicabil altor autorități/instituții publice, rezultă că nu se încadrează în sintagma "aplicabilitate generală" și, implicit, în lipsa aplicabilității generale, nu este un act normativ.
în ceea ce privește dreptul Ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului de a completa sau modifica Regulamentul de organizare șl funcționale al A.N.T., pârâtul susține că potrivit art. 5 și art. 12 alin. (3) din H.G. nr. "412/2004, ministrul avea posibilitatea modificării/completării Regulamentului ANT, orice interpretare contrară lipsind de efect prevederile legale menționate.
Pârâtul mai arată că nici susținerile reclamanților referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 30 din Legea nr. 24/2000 nu pot fi reținute, deoarece referatul de aprobare este necesar doar în situația ordinelor având caracter normativ, ori, ordinul nr. 2091 /2006 nu se încadrează în categoria actelor normative.
Prin sentința nr. 1012 din 15 februarie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii;
A respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă;
A admis excepția de nelegalitate formulată de reclamanții M.C.M., I.T., V.I., O.L.N., B.C., D.M., C.A.C., P.M., P.E.S., S.L., S.I.T., G.C.A., Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului și R.B.;
A constatat nelegalitatea ordinului din 10 noiembrie 2006 emis de Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului și a obligat pârâtul la plata către reclamanta O.L.N. a cheltuielilor de judecată în cuantum de 800 RON.
Pentru a pRONunța această soluție, Curtea a constatat întemeiată excepția lipsei calității procesuale a pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, în raport de prevederile art. 6 alin. (1) și art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 24/2007 privind unele măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale, coroborat cu art. 17 din O.U.G. nr. 221/2008 și art. 3 din O.U.G. nr. 115/2009, prin care s-a operat o subrogație legală, în sensul că ministerul nou creat, respectiv Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului a preluat toate drepturile și obligațiile fostului Minister al Transporturilor, Construcțiilor și Turismului în domeniul turismului.
Pe fondul cauzei, Curtea a reținut că prin ordinul nr. 2091 din 10 noiembrie 2006 emis de Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului s-a dispus modificarea R.O.F. a A.N.T. aprobat prin ordinul nr. 262/2006, în sensul că după art. 36 și după Titlul "Partea III -Prevederi generale" s-a introdus art. 361, cu următorul conținut:
"(1) Toate mandatele pentru participarea delegațiilor la reuniunile organismelor și organizațiilor internaționale din care fac parte președintele sau vicepreședintele A.N.T. se aprobă de către conducerea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
(2) Programul de achiziții și investiții al A.N.T. se aprobă de conducerea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
(3); Comisiile de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice din care face parte în mod obligatoriu cel puțin un reprezentant al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului se aprobă prin ordin al Ministrului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
(4) Numirile în funcțiile publice de conducere se fac cu înștiințarea prealabilă a conducerii Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului."
Ordinul menționat conține, printre altele, prevederi cu privire la procedura de numire a comisiilor de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice organizate de către A.N.T. și cu privire la procedura de numire în funcțiile publice.
Curtea a apreciat că ordinul nr. 2091/2006 este un act administrativ normativ, cu toate consecințele care decurg din acest fapt, întrucât reglementează procedura de numire a comisiilor de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice, de numire în funcțiile publice de conducere și modificarea unui regulament de organizare și funcționare prevăzute prin ordinul contestat, ce reprezintă norme cu caracter general.
în plus, comisia de evaluare la care face referire, printre altele, ordinul nr. 2091/2006, nu reprezintă un subiect de drept individualizat, ci reglementează la nivel general compunerea acesteia, dar nu în concret și referitor la anumite persoane. Comisiile de evaluare sunt subiecte de drept abstracte, individualizate fiind numai persoanele ce le compun, iar în speță, ordinul nr. 2091/2006 nu nominalizează anumite persoane care ar urma să facă parte din aceste comisii.
Referitor la obligația publicării în M. Of. a actelor normative, Curtea a avut în vedere atât prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, forma în vigoare la data emiterii ordinului nr. 2091/2006,art. 11 alin. (3) din același act normativ cât și dispozițiile art. 35 din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, act în vigoare Ia data emiterii ordinului contestat, în raport de care, a reținut că, pentru a intra în vigoare ordinele emise de către miniștrii, se impuneau a fi publicate în M. Of. al RomânRON, Partea I, fără excepție, cu consecința publicării în M. Of. și a Ordinului nr. 2091 din 10 noiembrie 2006 emis de Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
Susținerile pârâților conform cărora ordinul nr. 2091/2006 a circulat intern între direcțiile Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului și a fost comunicat de către Direcția generală de strategie și management către A.N.T., nefiind necesară cerința publicării în M. Of., au fost înlăturate.
Neîndeplinirea obligației de publicare a ordinului nr. 2091/2006 atrage sancțiunea inexistenței actului, cu consecința inopozabilității acestuia, ce privește efectele ordinului, ulterior emiterii.
Referitor la abilitarea legală a Ministrului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului de a emite ordinul nr. 2091/2006.
Curtea are în vedere dispozițiile art. 75 din Legea nr. 24/2004, potrivit cărora "ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului."
în cauză, Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului nu a emis ordinul nr. 2019/2006 în baza și în executarea O.U.G. nr. 34/2006 și a H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică, ci în fapt, a modificat legislația aplicabilă în domeniul achizițiilor publice prin reglementările referitoare la numirea comisiilor de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice, ordinul stabilind că din aceste comisii va face parte, în mod obligatoriu, cel puțin un reprezentant al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului.
De asemenea, conform art. 6 din H.G. nr. 413/2004 privind organizarea și funcționarea A.N.T., "R.O.F. și structura organizatorică a A.N.T. se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului."
Aceste prevederi sunt în concordanță cu dispozițiile art. 12 alin. (2) din H.G. nr. 412/2004 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului care prevăd că "Structura organizatorica și R.O.F. ale unităților din subordinea și din coordonarea Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului se aprobă, prin ordin al ministrului, construcțiilor și turismului, cu excepția unităților pentru care legea prevede altfel."
Având în vedere că A.N.T. era unitate din subordinea și sub coordonarea Ministerului, R.O.F. al acesteia se aproba prin ordinul Ministrului, iar eventuala propunere de modificare urma să provină din interiorul A.N.T.
în acest sens, prevederile art. 28 alin. (1) pct. 17 și art. 31 alin. (1) pct. 2 din Regulamentul A.N.T., stabilesc că printre atribuțiile Direcției economice și resurse umane se numără și aceea de a elabora proiectul de Regulament al ANT, pe baza propunerilor direcțiilor instituțRON, respectiv de a elabora modificările la acest Regulament.
Cum inițiativa elaborării și/sau modificării Regulamentului aparține A.N.T., Ministrul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului nu era abilitat legal să modifice R.O.F. a A.N.T., prin ordinul nr. 2019/2006, fără consultarea A.N.T.
A mai reținut Curtea, că potrivit art. 29 din Legea nr. 24/2000, proiectele de acte normative trebuie însoțite și de un referat de aprobare care conține motivarea emiterii actului normativ. Acest referat care trebuie să cuprindă cerințele care reclamă intervenția normativă, finalitatea reglementării propuse și efectele avute în vedere, nu există în cazul ordinului nr. 2091/2006.
împotriva sentinței civile nr. 1012 din data de 15 februarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea în tot a hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate formulată de intimații - reclamanți S.I.T. și C.A.C. și a menținerii ordinului nr. 2091/2006 ca temeinic și legal.
Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului a considerat că sentința recurată este netemeinică și nelegală, prin prisma următoarelor motive:
1) Ordinul nr. 2091/2006 nu este un act administrativ normativ, el neavând aplicabilitate generală, așa cum dispune art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională, ci doar la nivelul A.N.T. și implicit al angajaților acesteia. Ordinul atacat, s-a relevat, nu face altceva decât să reglementeze chestiuni administrativ-organizatorice strict la nivelul A.N.T., și nu cuprinde dispoziții care să fie opozabile la nivelul administrației publice centrale sau la nivelul mai multor ministere.
2) Ordinul nr. 2091/2006 nu a modificat legislația în domeniul achizițiilor publice, art. 71 din H.G. nr. 925/2006 prevăzând doar obligația generală a desemnării comisiei de evaluare, organizarea internă a procedurilor de achiziții fiind lăsată la aprecierea autorităților contractante. Prin urmare, fiecare instituție proprie își are propria reglementare privind modalitatea de organizare a procedurilor de achiziție, iar organizarea procedurilor de achiziții în cadrul Autorității Națională de Turism era reglementată prin R.O.F., acesta fiind ulterior modificat prin ordinul nr. 2019/2006.
A apreciat recurentul că, pentru a stabili dacă prin intermediul ordinului contestat s-a modificat legislația în domeniul achizițiilor publice ar trebui avut în vedere reglementările normative care priveau cele două instituții (A.N.T. și Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului), anume prevederile art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 412/2004 și art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 413/2004. Or, coroborând cele două articole a considerat recurentul că este evident că A.N.T. era doar o prelungire a Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, prin care acesta își realiza atribuțiile în domeniul turismului, și că nu se poate pune problema modificării legislației în domeniul achizițiilor atâta timp cât, raportat la prevederile H.G. nr. 412/2004, Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului era autoritate contractantă în domeniul turismului.
3) Ministrul transporturilor, construcțiilor și turismului era abilitat să modifice R.O.F. al A.N.T., întrucât chiar dacă R.O.F. al acesti instituții prevedea că sarcina elaborării acestuia aparține Direcției Economice și Resurse Umane iar art. 12 din H.G. nr. 412/2004 prevedea că ministrul transporturilor, construcțiilor și turismului aprobă regulamentele de organizare și funcționare pentru instituțiile din subordine nu înseamnă că acesta nu poate modifica/completa R.O.F. Or, prin raportare la dispozițiile art. 5 și art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 412/2004, ministrul avea posibilitatea modificării/completării R.O.F. al A.N.T., iar orice interpretare contrară ar contraveni principiului "qui potest plus, potest minus", în condițiile în care atâta timp cât ministrul este abilitat prin H.G. nr. 412/2004 să aprobe structura organizatorică și R.O.F. al unităților din subordinea sa acesta este îndrituit să modifice/completeze documentele menționate.
în cauză au depus întâmpinare intimații O.L.N., C.A.C. și S.I.T., prin care s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței atacate.
Recursul este fondat și urmează a fi admis, cu consecința modificării în parte a hotărârii atacate în sensul admiterii în parte a excepției de nelegalitate invocată în cauză, a constatării nelegalității prevederilor art. 361alin. (3) din R.O.F. al A.N.T., introduse prin ordinul din 10 noiembrie 2006 emis de ministrul transporturilor, construcțiilor și turismului, și a menținerii celorlalte dispoziții ale sentinței recurate (privitoare admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, la respingerea acțiunii reclamanților formulată în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor și Infrastructurii ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă și la obligarea pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului la plata în favoarea reclamantei O.L.N. a sumei de 800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată), pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
I. Se constată, în litigiu, că obiectul excepției de nelegalitate îl constituie dispozițiile ordinului ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului din data de 10 noiembrie 2006, prin care s-a dispus modificarea R.O.F. a A.N.T. aprobat prin ordinul nr. 262/2006, în sensul că după art. 36 și după Titlul "Partea III - Prevederi generale" s-a introdus art. 361, cu următorul conținut: "(1) Toate mandatele pentru participarea delegațiilor la reuniunile organismelor și organizațiilor internaționale din care fac parte președintele sau vicepreședintele A.N.T. se aprobă de către conducerea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului. (2) Programul de achiziții și investiții al A.N.T. se aprobă de conducerea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului. (3) Comisiile de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice din care face parte în mod obligatoriu cel puțin un reprezentant al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului se aprobă prin ordin al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului. (4) Numirile în funcțiile publice de conducere se fac cu înștiințarea prealabilă a conducerii Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului".
Curtea reține că în cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României, precum și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.
Cu alte cuvinte, cu ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice dacă actul administrativ sau textul atacat din actul administrativ în analiză îndeplinește următoarele cerințe de legalitate: - actul a fost adoptat sau emis de către autoritatea competentă material și teritorial și în limitele competenței ce-i revine; - conținutul actului este conform cu conținutul legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; - actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; - actul a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; - actul administrativ este actual și oportun.
II. Se reține, în primul rând, că sentința instanței de fond este greșită atât din punct de vedere al calificării actului administrativ în legătură cu care s-a invocat excepția de nelegalitate, cât și a soluției de admitere a excepției de nelegalitate a ordinului ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului din data de 10 noiembrie 2006 pe motivul nepublicării acestui act administrativ în M. Of. al României, Partea I.
Incontestabil, caracterizarea unui act administrativ ca normativ sau individual se face în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte de drept, pe când actul administrativ individual este un act concret, care privește un subiect de drept sau o categorie determinată de persoane sau un anume domeniu de activitate.
Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului din data de 10 noiembrie 2006 nu are caracter normativ, întrucât prin acesta nu s-au instituit norme care să reglementeze situații juridice cu caracter general, impersonale. Ordinul atacat pe calea excepției de nelegalitate reprezintă în realitate un act administrativ individual, prin care se reglementează anumite aspecte referitoare la organizarea internă și funcționarea unui organ de specialitate al administrației publice centrale cu personalitate juridică, anume A.N.T., iar el nu poate fi calificat ca act normativ întrucât lipsește caracterul de "aplicabilitate generală", menționat de prevederile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, cu modificările și completările ulterioare. în consecință, pe temeiul calificării ca act administrativ individual, ordinul nr. 2091/2006 al ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului era exceptat, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, de la obligația de publicare în M. Of. al României, Partea I.
Pe de altă parte, se observă că prin nepublicarea unui act administrativ în M. Of. al României, Partea I, chiar dacă s-ar fi încălcat dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, nu se poate ajunge la concluzia nelegalității actului administrativ respectiv, deoarece nelegalitatea afectează însăși substanța actului, existența sa valabilă. Consecința nepublicării este inopozabilitatea actului față de terți, o atare sancțiune privind efectele actului, ulterior adoptării acestuia.
Pe calea procedurii reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, instanța de judecată cercetează numai legalitatea actului administrativ, inopozabilitatea actului administrativ fiind o sancțiune specifică ce constă în lipsirea de efecte juridice dacă nu s-a realizat publicarea în forma și condițiile prevăzute de lege.
Nelegalitatea și inopozabilitatea sunt instituții juridice sancționatoare, aplicabile în materia dreptului administrativ, însă acestea sunt fundamental diferite, ele intervenind în situații distincte. Nelegalitatea actului administrativ operează în situația în care actul în analiză nu respectă condițiile din legea sau actul normativ cu forță juridică superioară în baza căruia a fost emis, pe când inopozabilitatea este incidentă în caz de nerespectare a formelor de publicitate cerute de lege pentru categoria respectivă de acte.
III. în al doilea rând, se constată că în mod neîntemeiat prima instanță a luat în considerare, ca aspect de nelegalitate al ordinului nr. 2091/2006, lipsa abilitării Ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului de a modifica R.O.F. al A.N.T., fără consultarea acestui organ de specialitate al administrației publice centrale.
Potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 413/2004 privind organizarea și funcționarea A.N.T., "A.N.T. este organul de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, prin care acesta își realizează atribuțiile în domeniul turismului", iar în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 412/2004 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, cu modificările și completările ulterioare, "Ministrul transporturilor, construcțiilor și turismului conduce întreaga activitate a aparatului propriu al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului și exercită întreaga autoritate asupra unităților aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ministerului".
Ministrul transporturilor, construcțiilor și turismului a fost abilitat, prin art. 12 din H.G. nr. 413/2004 privind organizarea și funcționarea A.N.T., să aprobe, prin ordin, R.O.F. și structura organizatorică a acestui organ de specialitate al administrației publice centrale. în mod logic, în exercitarea deplinei autorității asupra unei instituții aflate în subordinea sa, prevăzută de art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 412/2004 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, cu modificările și completările ulterioare, ministrul transporturilor, construcțiilor și turismului avea abilitarea legală de a aproba, prin ordin, din proprie inițiativă, eventuale modificări și completări la R.O.F. al A.N.T., neexistând vreo dispoziție legală, în textul H.G. nr. 413/2004, care să impună o prealabilă propunere/consultare din partea A.N.T. sau a vreunui compartiment din cadrul acesteia.
IV. Se observă, din conținutul prevederilor art. 361din R.O.F. a A.N.T., introduse prin Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 2091 din data de 10 noiembrie 2006, că sunt nelegale, pe motivul nerespectării prescripțiilor art. 71 alin. (1) din Normele de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de servicii publice și a contractelor de concesiune de servicii aprobate prin H.G. nr. 925/2006, cu modificările și completările ulterioare, numai dispozițiile alin. (3), potrivit cărora "Comisiile de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice din care face parte în mod obligatoriu cel puțin un reprezentant al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului se aprobă prin ordin al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului".
într-adevăr, art. 71 alin. (1) din Normele de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de servicii publice și a contractelor de concesiune de servicii aprobate prin H.G. nr. 925/2006, cu modificările și completările ulterioare, stabilesc că "Autoritatea contractantă are obligația de a desemna pentru atribuirea fiecărui contract de achiziție publică persoana/persoanele responsabile pentru evaluarea ofertelor, care se constituie într-o comisie de evaluare". Calitatea de autoritate contractantă fiind deținută, potrivit legii, de către A.N.T., este evident că această entitate, având personalitate juridică proprie, avea atribuția și obligația legală de a desemna persoanele din componența comisiilor de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice. Numirea comisiei de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice, precum și stabilirea componenței membrilor acesteia, intră în responsabilitatea exclusivă a autorității contractante, această interpretare fiind în conformitate cu principiile care sunt enunțate prin art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, în special cu principiul asumării răspunderii.
Pe cale de consecință, în mod nelegal, cu încălcarea principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, s-a prevăzut, prin art. 361alin. (3) din R.O.F. al A.N.T., introdus prin ordinul nr. 2091/2006, că se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului - și nu prin ordin sau decizie a conducătorului autorității contractante - componența comisiilor de evaluare pentru atribuirea contractelor de achiziții publice în cadrul A.N.T.
V. în raport de cele mai sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate parte din motivele de recurs invocate în cauză, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, admiterea recursului declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului împotriva sentinței civile nr. 1012 din data de 15 februarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, cu consecința modificării în parte a hotărârii atacate în sensul admiterii în parte a excepției de nelegalitate invocată în litigiu și a constatării nelegalității numai a prevederilor art. 361alin (3) din R.O.F. al A.N.T., introduse prin ordinul nr. 2091 din data de 10 noiembrie 2006 emis de ministrul transporturilor, construcțiilor și turismului, nu și a dispozițiilor art. 361alin. (1), (2) și (4) din același regulament.
Au fost menținute, ca temeinice și legale, celelalte dispoziții ale sentinței recurate, anume cele prin care s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin care s-a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul menționat ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, și prin care s-a statuat în sensul obligării pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului la plata în favoarea reclamantei O.L.N. a sumei de 800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3007/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3003/2012. Contencios → |
|---|
