ICCJ. Decizia nr. 5055/2012. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5055/2012
Dosar nr. 2102/97/2011
Şedinţa publică de la 28 noiembrie 2012
Asupra recursurilor de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată la Tribunalul Hunedoara şi declinată prin Sentinţa nr. 2234/CA/2011 în favoarea Curţii de Apel Alba Iulia, unde a fost înregistrată sub Dosar nr. 2102/97/2011, Primarul comunei D. pentru Primăria comunei D. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Hunedoara ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună:
- anularea Încheierii numărul VI.40 din 1 februarie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României,
- anularea Deciziei numărul 34 din 22 noiembrie 2010, respectiv a pct. 1, 2 şi 3 emisă de Camera de Conturi Hunedoara,
- suspendarea aplicării măsurilor dispuse prin Decizia numărul 34/2011 până la soluţionarea prezentei acţiuni.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 313 din 25 octombrie 2011 a Curţii de Apel Alba Iulia a fost respinsă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Primăria Comunei D. prin Primar în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Judeţului Hunedoara reprezentată prin Curtea de Conturi a României şi Curtea de Conturi a României.
Instanţa a respins în fond cererea de intervenţie în interesul reclamantei formulată de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Primăria Municipiului Timişoara şi din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timişoara.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că prin Decizia numărul 34 din 22 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi Hunedoara s-a constatat, cu ocazia acţiunii de audit financiar al situaţiilor financiare, aferente anului 2009, abateri de la legalitate şi regularitate care au determinat producerea de prejudicii cu privire la care s-a reţinut:
La pct. 1 s-a constatat că au fost acordate fără temei legal în anul 2009 primarului şi viceprimarului premii lunare de 2% şi spor de dispozitiv în calitate de demnitari locali, cu încălcarea art. 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 10/2008 şi art. 57 alin. (5) din Legea 215/2001. Totodată s-a constatat că a fost acordat fără temei legal în anul 2009 sporul de dispozitiv funcţionarilor publici ai primăriei, cât şi personalului contractual cu încălcarea art. 4 alin. (4), art. 23 din Legea nr. 273/2006 art. 27 - 42 ale Legii nr. 188/1999 şi art. 3 alin. (5) din O.G. nr. 10/2008.
La pct. 2 s-a constatat că a fost acordată fără temei legal indemnizaţia pentru vestimentaţie şi indemnizaţia pentru hrană, pentru anul 2009, funcţionarilor publici ai primăriei, cât şi personalului contractual, apreciindu-se ca fiind încălcate dispoziţiile Legii nr. 53/2003, Legii nr. 273/2006, Legii nr. 188/1999 şi Legii nr. 130/1996.
Pentru înlăturarea acestor abateri s-a dispus în sarcina Primarului Comunei D. în calitate de ordonator principal de credite:
1) să determine întinderea prejudiciului rezultat prin plata premiilor lunare de 2% şi spor de dispozitiv primarului, viceprimarului, a sporului de dispozitiv funcţionarilor publici ai primăriei cât şi personalului contractual;
2) să determine întinderea prejudiciului rezultat prin plata indemnizaţiei pentru vestimentaţie şi pentru hrană primarului, viceprimarului, funcţionarilor publici ai primăriei cât şi personalului contractual, determinându-se atât pierderea efectivă cât şi beneficul nerealizat;
3) dispunerea măsurilor pentru recuperarea prejudiciului astfel stabilit, efectuarea regularizării cu bugetele publice pentru sumele virate în plus reprezentând contribuţii aferente drepturilor necuvenite.
Împotriva acestei decizii s-a formulat contestaţie, apreciindu-se că drepturile respective au fost corect acordate, cu respectarea art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 130/1996, avându-şi izvorul în Contractul Colectiv de Muncă, aşa cum a fost completat prin Actul adiţional la acest contract înregistrat la Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială a judeţului Hunedoara sub nr. 160/2007, Codul muncii, O.U.G. nr. 108/2005 şi Legea nr. 188/1999.
Contestaţia reclamantei a fost respinsă prin Încheierea numărul VI.40 din 1 februarie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României, motivat de faptul că drepturile acordate nu sunt prevăzute de lege, astfel că nu puteau face obiectul vreunor negocieri.
În ce priveşte susţinerea reclamantei privind lipsa competenţei Curţii de Conturi de a analiza legalitatea contractului colectiv de muncă semnat şi înregistrat la DMIS Hunedoara sub nr 160/2007, instanţa apreciază că nu este fondată.
Constituţia României în art. 41 alin. (5) garantează dreptul la negocieri colective în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective, însă al convenţiilor legal încheiate prin care s-au negociat drepturi prevăzute prin lege.
Forţa obligatorie a acestor contracte/acorduri reiese din dispoziţiile art. 7 alin. (2) din Legea 130/1996, text potrivit căruia contractele colective de muncă, încheiate cu respectarea dispoziţiilor legale, constituie legea părţilor.
Aşadar, a reţinut instanţa de fond, respectarea dispoziţiilor legale este o condiţie esenţială în obţinerea forţei obligatorii, iar instanţa de contencios administrativ competentă a se pronunţa asupra legalităţii măsurii dispuse de Camera de conturi Hunedoara poate cenzura, pe cale incidentală, legalitatea stabilirii acestor drepturi prin Contractul colectiv de muncă la nivel de instituţie. Competenţa conferită Curţii de Conturi prin art. 1 şi 22 din Legea nr. 94/1992 îi permite acesteia să verifice legalitatea întrebuinţării resurselor financiare ale sectorului public, inclusiv a cheltuielilor cu privire la drepturile de natură salarială şi implicit să stabilească, pe cale incidentală, dacă acordul colectiv încheiat de funcţionarii publici/contractul colectiv încheiat de personalul contractual bugetar în 2007 şi actele adiţionale erau legal încheiate prin prisma legislaţiei în vigoare la data încheierii.
Instanţa a constatat că din decizia atacată rezultă că la punctul 1 s-a reţinut că în anul 2009 persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică, funcţionarii publici şi personalul contractual au beneficiat de un spor de 25% din salariul de încadrare cu titlu spor de dispozitiv acordat în temeiul art. 19 lit. f) din Contractul/Acordul Colectiv de Muncă înregistrat sub nr. 160/2007 şi a actelor adiţionale având ca bază legală Ordinele M.A.I. nr. 275/2002 şi nr. 496/2003, însă actele normative invocate în Contractul/Acordul Colectiv de Muncă nu sunt aplicabile personalului civil din cadrul primăriei.
Reclamantul susţine că sporul de dispozitiv a fost acordat în temeiul art. 25 din Legea nr. 130/1996 privind Contractul Colectiv de Muncă, a dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 138/1999 şi a Ordinelor M.A.I. nr. 275/2002 modificat şi completat prin Ordinul nr. 496/2003, a Legii nr. 53/2003 Codul muncii şi O.G. nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici, astfel că nu se impune anularea acestui spor.
Sub un prim aspect, instanţa a constatat că potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 "Contracte colective de muncă se pot încheia şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale."
Contractele colective de muncă încheiate pentru salariaţii instituţiilor publice au un regim juridic special, determinat de situaţia deosebită a părţilor acestor contracte. Astfel, cheltuielile necesare pentru funcţionarea instituţiilor publice, inclusiv drepturile salariale ale salariaţilor, sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.
Aşa cum s-a stabilit, prin Decizia nr. 768/2007 emisă de Curtea Constituţională, în interpretarea dispoziţiilor art. 137 alin. (1) din Constituţie raportat la art. 12 din Legea nr. 130/1996, se impune ca şi drepturile salariale ale salariaţilor instituţiilor publice să fie stabilite prin lege în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor şi nu pot fi modificate prin convenţii colective.
În ceea ce-i priveşte pe funcţionarii publici, aceştia reprezintă o categorie aparte care se deosebesc prin statutul legal specific, acesta fiind, la rândul său, întemeiat pe principiile legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii, al transparenţei, al responsabilităţii, al stabilităţii în exercitarea funcţiei publice şi al subordonării ierarhice şi în privinţa cărora art. 72 din Legea nr. 188/1999 prevede că "Autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual, în condiţiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, care să cuprindă numai măsuri referitoare la:
a) constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă;
b) sănătatea şi securitatea în muncă;
c) programul zilnic de lucru;
d) perfecţionarea profesională;
e) alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale."
Ca atare conţinutul acordului nu poate cuprinde alte dispoziţii decât cele limitativ enumerate în lege şi implicit nici prevederi referitoare la drepturi salariale suplimentare faţă de cele stabilite prin lege.
În ce privesc drepturile salariale ale primarului şi viceprimarului, (premii de 2% lunar şi spor de dispozitiv), art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 prevede că pe durata mandatului primarul şi viceprimarul primesc o indemnizaţie lunară, conform art. 57 alin. (5) din Legea 215/2001 şi art. 3 alin. (4) din O.G. 10/2008, ca unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei de primar, respectiv de viceprimar şi care reprezintă baza de calcul pentru stabilirea drepturilor şi obligaţiilor care se determină în raport cu venitul salarial.
Rezultă din aceste prevederi legale că primarul şi viceprimarul, persoane alese în funcţii de demnitate publică, nu pot beneficia pe lângă indemnizaţia lunară şi de alte drepturi de natură salarială chiar dacă în contractul/acordul colectiv de muncă s-a prevăzut acordarea unor sporuri sau alte drepturi suplimentare de natură salarială, prevederi ce nu pot modifica dispoziţiile legale imperative în lipsa unor noi reglementări.
Referitor la drepturile salariale acordate funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul entităţii verificate, se reţine următoarele:
Dispoziţiile art. 1 şi 13 din Legea nr. 138/1999, prevăd în mod limitativ categoriile de personal care beneficiază de sporul de dispozitiv, astfel: cadrele militare în activitate, militarii angajaţi pe bază de contract şi salariaţii civili din cadrul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Paza, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei.
Întrucât, personalul contractual şi funcţionarii din cadrul entităţii verificate nu se încadrează în prevederile menţionate anterior, nu beneficiază de sporul de dispozitiv.
Şi prin Decizia nr. 37 din 14 decembrie 2009 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recursul în interesul legii s-a stabilit că nu beneficiază de sporul de dispozitiv funcţionarii publici şi personalul contractual din administraţia publică locală. Această decizie este general obligatorie de la momentul publicării în Monitorul Oficial al României, astfel că ea este aplicabilă şi în cazul cenzurării legalităţii Contractului Colectiv de Muncă pe cale incidentală.
Aşa fiind, se constată că cererea de anulare a punctului 1 şi respectiv a măsurii nr. 1 din decizia atacată nu este întemeiată.
În ce priveşte indemnizaţia de vestimentaţie art. 32 din Legea nr. 188/1999 reglementează ca drept al angajatului bugetar, acolo unde uniforma este obligatorie, acela de a primi gratuit această uniformă. În cazul funcţionarilor publici/personal contractual al unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv ai aparatului de specialitate al primarului, ai serviciilor consiliului local nu se acordă acest drept prin lege, astfel încât părţile acordului/contractului colectiv nu pot negocia acordarea acestui drept prin echivalent bănesc.
Indemnizaţia nu se putea negocia nici din perspectiva aplicării Legii nr. 319/2006 privind securitatea muncii ca echipament de protecţie întrucât locul de muncă al angajaţilor în cauză nu este unul cu condiţii de muncă vătămătoare.
În Legea nr. 319/2006 se prevede în art. 13 lit. q) şi r) că în vederea asigurării condiţiilor de muncă, securitate şi sănătate în muncă şi pentru prevenirea bolilor profesionale, angajatorii persoanelor care lucrează în condiţii de muncă ce impun acest lucru sunt obligaţi să (...) asigure echipamente de muncă fără pericol pentru securitatea şi sănătatea lucrătorilor şi (...) echipamente individuale de protecţie, ori nu sunt îndeplinite condiţiile legii pentru a permite negocierea acestor drepturi prin contractul colectiv de muncă .
În ce priveşte indemnizaţia pentru hrană, art. 1 din Legea nr. 142/1998 prevede că "Salariaţii din cadrul societăţilor comerciale, regiilor autonome şi din sectorul bugetar, precum şi din cadrul unităţilor cooperatiste şi al celorlalte persoane juridice sau fizice care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă, denumite în continuare angajator, pot primi o alocaţie individuală de hrană, acordată sub forma tichetelor de masă, suportată integral pe costuri de angajator".
Prin urmare, aceasta este singura formă a alocaţiei pentru hrană, reglementată legal în favoarea salariaţilor din sectorul bugetar, angajaţilor funcţionari publici/personal contractual ai unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv ai aparatului de specialitate al primarului, ai serviciilor consiliului local nu li se acordă prin lege drept la indemnizaţie de hrană, astfel încât părţile acordului/contractului colectiv nu pot negocia acordarea acestui drept.
A reţinut instanţa că în cauză nu se poate vorbi de tratament discriminatoriu al pârâtei, întrucât aceasta a demarat controale la mai multe unităţi administrativ-teritoriale, însă nu le poate finaliza în acelaşi timp.
Totodată, a constatat instanţa de fond că nu se poate vorbi de afectarea dreptului fundamental la salariu, ca un corolar al dreptului la muncă, întrucât Camera de Conturi a stabilit ca fiind acordate nelegal sumele "indemnizaţii" suplimentare şi nu salariul datorat angajaţilor pentru munca depusă.
Instanţa a respins şi capătul de cerere privind suspendarea măsurilor 1, 2 şi 3 din actele atacate, nefiind îndeplinite cerinţele art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Faţă de soluţia dată, instanţa a respins cererea de intervenţie în interesul reclamantei formulată de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Primăria Municipiului Timişoara şi din Serviciile Publice aflate în Subordinea Consiliului Local al Municipiului Timişoara.
3. Recursurile formulate de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Primăria Timişoara şi din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timişoara şi Primăria Comunei D. prin Primar.
Prin motivele de recurs formulate, Primăria Comunei D. a arătat că acordarea indemnizaţiei de dispozitiv este o măsură menită să asigure egalitatea de tratament economic, salarial din cadrul aceleiaşi autorităţi. A arătat că drepturile de care au beneficiat angajaţii Primăriei au fost convenite şi prevăzute în mod expres în conţinutul contractului colectiv de muncă şi a acordului colectiv de muncă, acte negociate, încheiate şi înregistrate cu respectarea dispoziţiilor legale.
Recurentul Sindicatul Liber al Salariaţilor din Primăria Timişoara şi din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timişoara a criticat soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, arătând că a fost invocată excepţia de necompetenţă materială funcţională a Curţii de Conturi - Camera de Conturi a Judeţului Hunedoara în ceea ce priveşte stabilirea legalităţii ori nelegalităţii unor/oricăror clauze din convenţiile colective de muncă.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în temeiul art. 3041 C. proc. civ., analizând cu prioritate motivul de recurs de ordine publică, conform art. 306 alin. (2) C. proc. civ., constatând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 304 pct. 3 C. proc. civ. va admite recursul, pentru considerentele ce urmează.
În conformitate cu dispoziţiile art. 306 alin. (2) C. proc. civ., motivele de ordine publică pot fi invocate şi din oficiu de instanţa de recurs, iar potrivit dispoziţiilor art. 304 pct. 3 C. proc. civ. modificarea sau casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea s-a dat cu încălcarea competenţei altei instanţe.
Analizând actele dosarului, Înalta Curte a constatat că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică locală, a Deciziei nr. 34 din 22 noiembrie 2010 emisă de Camera de Conturi Hunedoara şi a Încheierii nr. VI.40 din 1 februarie 2011 pronunţată de către pârâta Curtea de Conturi a României emisă în soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei arătate.
Înalta Curte reţine că dispoziţiile din regulamentul Curţii de conturi nu pot fi aplicate cu prioritate faţă de Legea contenciosului administrativ aplicabilă. Astfel, dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130 din 04 noiembrie 2010, care stabilesc în favoarea curţii de apel competenţa de soluţionare a sesizării formulate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, nu pot contraveni normelor de competenţă stabilite prin art. 10 din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte a reţinut că Legea contenciosului administrativ a stabilit, prin dispoziţiile art. 10, competenţa materială de soluţionare a cauzelor în raport de două criterii şi anume, al locului ocupat de organul care a emis ori încheiat actul şi al cuantumului litigiului ce are ca obiect taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.
Având în vedere obiectul cauzei de faţă, care priveşte un act administrativ emis de o autoritate publică locală, respectiv Decizia emisă de Camera de Conturi a Judeţului Hunedoara, competenţa de soluţionare a cauzei este stabilită exclusiv în raport de criteriul locului ocupat de organul emitent al actului atacat.
Având în vedere considerentele expuse, cât şi dispoziţiile art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa hotărârea atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Hunedoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile formulate de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Primăria Timişoara şi din Serviciile Publice aflate în subordinea Consiliului Local al Municipiului Timişoara şi de Primăria Comunei D. prin Primar în numele salariaţilor din subordinea Consiliului Local împotriva Sentinţei nr. 313 din 25 octombrie 2011 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Hunedoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 5054/2012. Contencios. Litigii Curtea de... | ICCJ. Decizia nr. 5058/2012. Contencios. Despăgubire.... → |
|---|
