ICCJ. Decizia nr. 5247/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIA
SECȚIA DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 5247/2012
Dosar nr. 2523/54/2011
Ședința publică din 11 decembrie 2012
Asupra recursului de faţă:
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului:
1. Circumstanţele cauzei.
Prin încheierea de şedinţă din data de 14 decembrie 2011, pronunţată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 10841/63/2010 a fost admisă cererea formulată de recurentul reclamant C.M.M., de sesizare a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi art. 4 din Decizia nr. 307/2007.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, recurentul reclamant a susţinut că dispoziţiile legale a căror nelegalitate o invocă, contravin dispoziţiilor Legii nr. 293/2004 şi a celorlalte legi aplicabile, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, funcţionari publici, funcţionari publici cu statut special, i-au creat un prejudiciu ce se regăseşte în soluţia pronunţată de instanţa de fond şi pentru a preveni aplicarea unui act nelegal şi de către instanţa de recurs, astfel că excepţia este îndreptăţită.
La secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Curţii de Apel Craiova, Dosarul a fost înregistrat sub nr. 2523/544/2011.
În cauză a formulat întâmpinare A.N.P. prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate având în vedere caracterul de act administrativ normativ al O.M.J. nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006.
Şi Ministerul Justiţiei a depus la dosarul cauzei întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei, ca neîntemeiată.
2. Hotărârea primei instanţe.
Prin sentinţa nr. 271 din 2 aprilie 2012, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamant.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
Dispoziţiile art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, respectiv art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 stabilesc modalitatea de compensare a orelor suplimentare prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, precum şi modul de calcul al acestor ore în cazul lucrului în ture.
Curtea a respins excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, reţinând că natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a O.M.J. nr. 399/C/2007 precum şi al Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, critica formulată sub acest aspect fiind neîntemeiată.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Totodată, Curtea a apreciat ca neîntemeiată şi susţinerea pârâtului A.N.P. potrivit cu care verificarea legalităţii unui act administrativ unilateral individual pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi făcută oricând (deci este imprescriptibilă) în cadrul unui proces ce se desfăşoară în faţa unei instanţe judiciare, dar numai în perioada de valabilitate a actului formativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice.
Analizând pe fond excepţia, Curtea a reţinut că aşa cum rezultă din prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate are de verificat concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În cauză, O.M.J. nr. 399/C/2007 conţine chiar normele metodologice de aplicare a ordonanţei privind salarizarea funcţionarilor publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.
Astfel, a reţinut Curtea, dispoziţiile a căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture şi cum se remunerează acestea.
Ori, pentru verificarea concordanţei actului administrativ normativ dedus judecăţii cu actul normativ cu forţă juridică superioară în executarea căruia a fost emis se impune analiza logico-sistematică a prevederilor O.G. nr. 64/2006 şi ale Legii nr. 293/2002 care conţin referiri la salarizarea orelor lucrate suplimentar.
Prima instanţă a apreciat că este nefondată susţinerea reclamantului potrivit căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar se adaugă prevederilor legale întrucât astfel cum rezultă din întreg conţinutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unităţi de timp nu doar ora ci şi ziua, săptămâna şi respectiv luna, statuând că „ Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână.”(alin. (1) art. 45) iar „orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare”
Aşadar, în concepţia legii, fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar se calculează la finalul fiecărei luni iar salarizarea acestora se realizează prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare, calculate raportându-se la ziua de lucru(8 ore), şi respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.
Faptul că la pct. 11.5 din O.M.J. nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor şi respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: „a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)”, nu înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Totodată, Curtea a reţinut că actele emise pe baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispoziţiilor acestora din urmă ci trebuie să ofere soluţii concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă scopul şi spiritul legii.
Mai mult, dispoziţiile pct. 11.5 din O.M.J. nr. 399/2007 reglementează situaţia specială a „lucrului în ture” ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că „(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”.
3. Recursul declarat în cauză.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Astfel, reclamantul a învederat că instanţa de fond a interpretat în mod eronat dispoziţiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar, contrar prevederilor actelor normative cu forţă juridică superioară
4. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul declarat pentru următoarele motive:
Excepţia de nelegalitate dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/ 2007 şi a dispoziţiilor art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 dein 25 ianuarie 2007 emisă de Direcţia Generală a A.N.P. a fost invocată pentru că ar contraveni dispoziţiilor Legii nr. 293/2004 şi O.G. nr. 64/2006.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.
Art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 şi prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezenţa în serviciu mai mult de 8 ore se stabileşte de către directorii unităţilor, în raport cu necesităţile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale. (4) Orele prestate de funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:
a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru;
b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc şi orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.
În baza acestor texte a fost emis O.M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.”
A fost emisă însă şi Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcţionarii publici cu statut special şi personalul civil din sistemul administraţiei penitenciarelor care la art. 4 alin. (3) şi (4) au următorul conţinut: Alin. (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. Alin. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează”.
În cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcţie de actele normative cu forţă juridică superioară în baza cărora au fost emise în raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Instanţa de fond a respins excepţiile de nelegalitate apreciind că acestea sunt conforme cu actele normative în baza cărora au fost adoptate.
Înalta Curte nu reţine susţinerile instanţei de fond potrivit cărora prin art. 11 din O.M.J. nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situaţia specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să respecte dispoziţiile legale incidente.
De altfel, chiar în art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3) se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normale de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”.
Dacă ar fi existat dispoziţii legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziţii pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziţii legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin O.M.J. nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 453 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.
Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.
În lipsa unei menţiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.
Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracţiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conţine o astfel de reglementare.
Deşi instanţa de fond încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată: „Fracţiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuşi din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate – art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere şi că prin această reglementare se ajunge la situaţia ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deşi sunt respectate dispoziţiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.
Pentru că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 poct.9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi modificată sentinţa atacată în sensul că va admite excepţia de nelegalitate şi va constata nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 emisă de Directorul General al A.N.P.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de C.M.M. împotriva sentinţei nr. 271 din 02 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite excepţia de nelegalitate şi, în consecinţă:
Constată nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi a art. 4 din Decizia nr. 307/2007 a Directorului General al A.N.P.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 decembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5248/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 5246/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
