ICCJ. Decizia nr. 693/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 693/2012
Dosar nr. 48997/3/2010
Şedinţa publică de la 10 februarie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Obiectul excepţiei de nelegalitate
Prin acţiunea înregistrată la data de 17 noiembrie 2010 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamantul D.G.V. a chemat în judecată pârâta Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, contestând Decizia nr. 212404 din 20 august 2010 a Casei Locale de Pensii Sector 2 privind recalcularea pensiei de serviciu.
În cadrul litigiului, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Prin încheierea de şedinţă din 6 iunie 2011, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII–a conflicte de muncă şi asigurări sociale a sesizat Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocate de reclamant.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în cauză fiind citat şi Guvernul României în calitate de emitent al actului contestat pe calea excepţiei de nelegalitate.
Pârâta Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi în subsidiar, a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.
Pârâtul Guvernul României a formulat, de asemenea, întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată şi a depus documentaţia care a stat la baza actului contestat.
Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a depus cerere de intervenţie în interesul Guvernului României, prin care a invocat excepţia rămânerii fără obiect a excepţiei de nelegalitate, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi în subsidiar a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.
La termenul de judecată din data de 05 octombrie 2011, Curtea a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României formulată de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, iar reclamantul a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti şi a Casei Naţionale de Pensii Publice.
2. Soluţia pronunţată de Curtea de apel cu privire la excepţia de nelegalitate
Prin sentinţa nr. 5851 din 12octombrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepțiile privind lipsa calităţii procesuale pasive a Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti şi a Casei Naţionale de Pensii Publice, inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate și a rămânerii fără obiect a excepţiei de nelegalitate.
Pe fond, a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate formulată de reclamantul D.G.V., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Casa de Pensii a municipiului Bucureşti, şi Casa Naţională de Pensii Publice.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de reclamant în privinţa pârâtelor Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti şi Casa Naţională de Pensii Publice, Curtea de apel a reținut că, în raport cu dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ trebuie să soluţioneze excepţia de nelegalitate în prezenţa tuturor părţilor din procesul în care a fost invocată excepţia de nelegalitate. Părţile din procesul suspendat au calitate procesuală „ope legis”, în raport de prevederile anterior menționate dar şi în raport de prevederile art. 4 alin. (4) din aceeaşi lege.
Curtea a arătat că în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, părţile din litigiul suspendat trebuie să aibă posibilitatea să îşi exercitare dreptul la apărare, dreptul la un proces echitabil în cauza având ca obiect excepţia de nelegalitate de a cărei soluţionare depinde soluţia din procesul în care au fost chemate în judecată.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, Curtea de apel a reţinut că, în raport cu dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care nu fac nicio distincţie între actul administrativ cu caracter normativ şi cel cu caracter individual, ambele categorii de acte pot forma obiectul excepţiei de nelegalitate.
Cu privire la excepţia rămânerii fără obiect a cauzei invocată de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, motivată pe aspectul că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011 şi pe împrejurarea că actul administrativ şi-a încetat existenţa ceea ce ar conduce la lipsirea de obiect a excepţiei de nelegalitate, Curtea de apel a reținut că anterior abrogării sale, actul administrativ a produs efecte juridice, posibil aducătoare de vătămări ale drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane, iar acest fapt impune ca cercetarea legalităţii actului administrativ să poată fi făcută oricând pe calea excepţiei de nelegalitate, inclusiv după abrogarea sa.
Pe fondul cauzei, Curtea de apel a reţinut că că autorul excepţiei critică actul administrativ ca fiind nelegal în primul rând ca o consecinţă a abrogării acestui act normativ prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011.
Critica de nelegalitate invocată nu poate fi reţinută în raport de prevederile exprese ale art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
H.G. nr. 737/2010 a fost emisă în temeiul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 prin care legiuitorul a reglementat obligaţia Guvernului de elaborare a metodologiei de recalculare a pensiilor prevăzută la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
În aprecierea Curții de apel, împrejurarea că Guvernul României a emis O.U.G. nr. 59/2011, prin care s-a menţionat că au fost avute în vedere exigenţele subliniate de puterea judecătorească în cadrul controlului jurisdicţional exercitat cu ocazia aplicării Legii nr. 119/2010, nu înseamnă că metodologia de recalculare a pensiilor aprobată prin H.G. nr. 737/2010 a fost retrasă ca nelegală ori că Guvernul României ar fi recunoscut nelegalitatea acesteia.
Guvernul a dispus măsuri legislative (ordonanţa este actul Guvernului emis cu delegare de atribuţii legislative renunţând la forma administrativă de exprimare a normelor (hotărârea de guvern), nu a retras metodologia adoptată prin actul administrativ ci a dat acesteia o forţă juridică mult mai mare în ierarhia actelor normative.
Cu privire la celelalte critici aduse de reclamant actului contestat, în sensul că H.G. nr. 737/2010 stabileşte o metodologie care contravine legii în baza căreia i-a fost calculată pensia, Curtea de apel a constatat că aceste susţineri nu sunt detaliate, prin trimiterea la textele din lege şi din HG, făcând astfel ineficient controlul de legalitate.
Nu a fost reținută nici susținerea potrivit căreia, H.G. nr. 737/2010 contravine prevederilor O.U.G. nr. 67/2007 privind aplicarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul schemelor profesionale de securitate socială, aprobată prin Legea nr. 44/2008.
H.G. nr. 737/2010 a respectat principiul egalităţii de tratament între asiguraţii din sistemul public de pensii, nefiind vorba în privinţa metodologiei de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu stabilită prin actul contestat de încălcarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul schemelor profesionale de securitate socială.
Cu privire la susţinerile reclamantului, în sensul că dispoziţiile H.G. nr. 737/2010 contravin prevederilor art. 44 din Constituţie, dar şi tuturor reglementărilor europene care ocrotesc dreptul de proprietate, Hotărârii nr. 2 din 15 iunie 2010 a Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la drepturile dobândite, normelor de drept comunitar (art. 157 alin. (2) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene şi art. 17 alin. (1) din Carta Drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene), Curtea de apel a constatat că sunt neîntemeiate.
Actul administrativ normativ pune în executare dispoziţiile legii, prin detalierea într-o metodologie a algoritmului de calcul, astfel că susţinerile reclamantului în privinţa drepturilor dobândite sau a încălcării dreptului de proprietate privesc reglementarea din lege şi nu reglementarea administrativă, iar acest aspect excede controlului de legalitate în contencios administrativ.
Reducerea cuantumului pensiei reprezintă de asemenea o măsură legislativă şi nu o măsură administrativă dispusă ca noutate prin H.G. nr. 737/2010, pentru a se aprecia că actul contestat contravine legilor sau actelor normative comunitare.
Actul administrativ stabileşte o metodologie de recalculare a unor categorii de pensii de serviciu, dar în parametrii determinaţi de Legea nr. 119/2010, cu trimitere la Legea nr. 19/2000.
Întrucât de esenţa actului administrativ este de a pune în executare o lege, criticile de neconformitate a măsurilor dispuse prin lege cu actele internaţionale, cu dispoziţiile constituţionale sau cu actele comunitare nu pot fi imputate actului administrativ ce execută legea.
3. Recursul declarat de reclamantul D.G.V.
Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de apel a declarat recurs reclamantul D.G.V., criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul – reclamant a arătat că, instanţa de fond nu a avut în vedere niciunul dintre motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate și nu s-a pronunțat asupra lor, hotărârea fiind dată cu aplicarea greșită a legii.
În motivarea căii de atac, recurentul a reiterat aspectele de nelegalitate ale H.G. nr. 737/2010, arătând în esență că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 59/2010, ceea ce reprezintă recunoaşterea nelegalităţii H.G. nr. 737/2010, iar potrivit practicii Înaltei Curţi pot fi examinate şi actele normative abrogate, întrucât ale au produs efecte.
Metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu este nelegală întrucât contravine prevederilor legale în baza cărora i s-a stabilit pensia de serviciu, prevederi care erau în vigoare la data emiterii şi aplicării hotărârii de Guvern şi care au fost abrogate abia la data de 01 noiembrie 2011, prin art. 196 din Legea nr. 263/2010.
H.G. nr. 737/2010 contravine prevederilor O.U.G. nr. 67/2007 privind aplicarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul schemelor profesionale de securitate socială, aprobată prin Legea nr. 44/2008.
Prevederile H.G. nr. 737/2010 sunt nelegale în raport cu prevederile art. 148 alin. (2), (3) şi (4) din Constituţie şi ale reglementărilor europene care trebuie să fie aplicate cu preeminenţă. În acest sens, se invocă Raportul reuniunii de consultare privind încadrarea sistemelor speciale de asigurări sociale şi/sau de pensii în sistemele de securitate socială legate de profesie, aşa cum sunt definite în Directiva 86/378/EEC, modificată prin Directiva 96/97/EC şi se susţine că este obligatorie aplicarea directivelor, precum şi a prevederilor O.U.G. nr. 67/2007. În acest sens, recurentul invocă dispoziţiile art. 14 din Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului.
Aspectele de politică economică reţinute de Curtea Constituţională în motivarea Deciziei nr. 871/2010 rămân în afara reglementărilor europene în domeniul pensiilor în raport cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele C-385/08 şi C-386/08 şi afirmă că H.G. nr. 737/2010 face parte dintr-un mecanism de anulare a obligaţiilor fixate statutului român prin Raportul reuniunii de consultare menţionat anterior, de care statul s-a derobat prin adoptarea Legii nr. 119/2010.
În final, recurentul-reclamant invocă faptul că revine judecătorului naţional competenţa de aplicare cu prioritate a dreptului comunitar, în sensul celor reţinute de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-314/08, Hotărârea din 19 noiembrie 2009.
În cauză, niciunul dintre intimați nu a formulat întâmpinare.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante.
Prin H.G. nr. 737/2010 a fost reglementată metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
În aplicarea acestei hotărâri, reclamantului i-a fost recalculată pensia de srviciu.
În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate analizează concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În cauză, H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, care formează obiectul excepţiei de nelegalitate, a fost adoptată în temeiul dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, în vederea organizării punerii în executare a dispoziţiilor legii respective.
Criticile pe care recurentul le aduce sentinţei pronunţate de Curtea de apel reprezintă o reiterare criticilor de nelegalitate a dispoziţiilor H.G. nr. 737/2010, în integralitatea sa, prin raportare la: (1) dispoziţiile O.U.G. nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor; (2) Decizia nr. 2 din 15 iunie 2010 a Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie; (3) dispoziţiile O.U.G. nr. 67/2007 privind aplicarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul schemelor profesionale de securitate socială; (4) Directiva Consiliului Comunităţilor Europene 86/378/CEE din 24 iulie 1986 privind punerea în aplicare a principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul regimurilor profesionale de securitate socială, astfel cum a fost modificată prin Directiva 96/97/CE a Consiliului Uniunii Europene din 20 decembrie 1996; (5) Directiva 2006/54/CE privind punerea în aplicare a principiului egalităţii de şanse şi al egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în materie de încadrare în muncă şi de muncă (reformă); jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.
Cu referire la criticile raportate la dispoziţiile O.U.G. nr. 59/2001, Înalta Curte reţine că abrogarea H.G. nr. 737/2010 prin O.U.G. nr. 59/2011, ca eveniment de tehnică legislativă intervenit după intrarea în vigoare a actului respectiv, nu este de natură a demonstra nelegalitatea respectivei hotărâri a Guvernului. De altfel, în debutul ordonanţei de urgenţă care conţine expunerea motivelor care au fundamentat adoptarea actului nu sunt identificate elemente care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 este nelegală. Totodată, aşa cum s-a reţinut anterior, legalitatea H.G. nr. 737/2010 se analizează în raport cu dispoziţiile actelor normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, astfel că un act normativ ulterior, cum este O.U.G. nr. 59/2011, nu poate fundamenta ideea că actul administrativ cu caracter normativ emis anterior şi în baza unei alte reglementări ar fi fost emis în mod nelegal.
În ceea ce priveşte criticile recurentului referitoare la faptul că H.G. nr. 737/2010 contravine prevederilor legii în baza cărora i-a fost calculat pensia de serviciu, prevederi care erau în vigoare la data emiterii şi aplicării hotărârii de Guvern contestate şi care au fost abrogate abia la data de 01 noiembrie 2011, prin art. 196 din Legea nr. 263/2010. Este întru-totul corectă argumentaţia Curţii de apel în sensul că H.G. nr. 737/2010 conţine norme de punere în executare a dispoziţiilor legale în temeiul cărora a fost emis şi nu norme de drept substanţial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legea nr. 19/2000 şi Legea nr. 119/2010. Eventualele critici ale actelor normative cu forţă juridică de lege pot forma obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate, dar nu pot atrage nelegalitatea actelor administrative cu caracter subsidiar emise în aplicarea şi executarea lor, în limitele pe care aceste acte le impun.
Cu referire la critica din recurs în sensul că H.G. nr. 737/2010 contravine principiului drepturilor câştigate, instanţa are în vedere faptul că problema atingerii aduse acestui principiu a fost analizată şi de Curtea Constituţională care, în considerentele Deciziei nr. 873/2010, a argumentat că Legea nr. 119/2010, în temeiul şi pentru executarea căreia a fost adoptată H.G. nr. 737/2010, nu contravine acestui principiu (pct. I paragrafele 3 şi 4 din motivarea Deciziei nr. 873/2010 a Curţii Constituţionale).
Susţinerile din recurs, întemeiate pe Directiva Consiliului Comunităţilor Europene 86/378/CEE din 24 iulie 1986 şi Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului Uniunii Europene, nu pot fi primite atâta timp cât cele două acte reglementează punerea în aplicare a principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul regimurilor profesionale de securitate socială, iar H.G. nr. 737/2010 nu cuprinde nicio dispoziţie care să prevadă vreo distincţie între bărbaţi şi femei cu privire la dreptul la pensie, astfel că nu se poate reţine existenţa vreunui motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat sub aspectul nerespectării celor două directive.
Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, în considerentele Deciziei nr. 873/2010, Curtea Constituţională a reţinut că nici dispoziţiile Legii nr. 119/2010 nu intră în conflict cu Directiva 96/97/CE a Consiliului Uniunii Europene de modificare a Directivei 86/378/CEE, „care creează cadrul legal la nivelul Uniunii Europene pentru ca statele membre, în considerarea locului şi a rolului unui anumit sector profesional să stabilească pentru acesta un regim profesional de securitate socială, cu respectarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei”. Astfel fiind, atâta timp cât actul normativ cu forţă juridică superioară nu intră în conflict cu actul european menţionat, nici actul administrativ subsidiar – H.G. nr. 737/2010 – emis pentru executarea şi în limitele impuse de actul de bază (Legea nr. 119/2010) nu contravine reglementării respective.
Pentru aceleaşi considerente nu pot fi primite nici susţinerile recurentului întemeiate pe aspectele extrase din Raportul reuniunii de consultare privind încadrarea sistemelor speciale de asigurări sociale şi/sau de pensii în sistemele de securitate socială legate de profesie, aşa cum sunt definite în Directiva 86/378/CEE, modificată prin Directiva 96/97/EC, şi nici criticile formulate prin raportare la O.U.G. nr. 67/2007 privind aplicarea principiului egalităţii de tratament între bărbaţi şi femei în cadrul schemelor profesionale de securitate socială.
Aserţiunile din recurs referitoare la aspectele de politică economică şi la nerespectarea obligaţiilor internaţionale ce revin statului român, care reprezintă veritabile critici fie la adresa deciziilor Curţii Constituţionale, fie cu privire la Legea nr. 119/2010, nu sunt de natură a atrage nelegalitatea actului administrativ emis în baza şi pentru executarea legii respective. În acest sens, Înalta Curte are în vedere cu precădere faptul că, în privinţa conformităţii cu Constituţia a dispoziţiilor Legii nr. 119/2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, iar, în baza art. 147 alin. (4) din Constituţie, soluţia şi considerentele instanţei de contencios constituţional sunt obligatorii.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinţei atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de D.G.V. împotriva sentinţei nr. 5851 din 12 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 februarie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 691/2012. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 774/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
