ICCJ. Decizia nr. 1392/2013. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1392/2013
Dosar nr. 2515/98/2011
Şedinţa publică de la 22 februarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Ialomița, secția civilă, la data de 26 mai 2011, reclamanta Școala cu clasele I-VIII nr. 2,, I.H.R.” Urziceni a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi Ialomiţa şi Curtea de Conturi a României anularea Deciziei nr. 13 din 04 martie 2011, emisă de Camera de Conturi Ialomiţa.
În subsidiar, în cazul admiterii primului capăt de cerere, a solicitat anularea încheierii nr. VI.188 din 10 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi a României, prin care s-a respins contestaţia împotriva Deciziei nr. 13 din 04 martie 2011.
În temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării Deciziei Camerei de Conturi Ialomiţa nr. 13 din 04 martie 2011 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a prezentei cauze.
În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că în luna ianuarie 2011, la Şcoala nr. 2 „I.H.R.” Urziceni a fost efectuată de către Camera de Conturi Ialomiţa o acţiune de verificare privind legalitatea modului de acordare a drepturilor salariale personalului didactic, didactic auxiliar şi nedidactic, în perioada 2008 - 2010.
În urma controlului efectuat, Camera de Conturi Ialomiţa a emis Decizia nr. 13 din 04 martie 2011 prin care s-a dispus ca reclamanta să stabilească întinderea prejudiciului creat prin plata unor sporuri acordate în baza hotărârilor Comisiei Paritare, precum şi să dispună măsurile cuvenite pentru recuperarea acestuia.
Împotriva acestei decizii, reclamanta a formulat contestaţie, prin care a arătat temeiul legal în baza căruia au fost acordate aceste sporuri, însă Curtea de Conturi a României prin încheierea nr. VI/188 din 10 mai 2011 a respins contestaţia formulată.
În opinia reclamantei, motivaţia deciziei Camerei de Conturi Ialomiţa, precum şi cea a respingerii contestaţiei, sunt neîntemeiate.
De asemenea, consideră că prin executarea Deciziei amintite până la data de 31 august 2011, conform termenului de realizare impus, s-ar creea un prejudiciu material important salariaţilor vizaţi/mai înainte ca instanţa de judecată să stabilească că dacă această decizie este legală ori nu, în susţinerea cererii de suspendare a Deciziei nr. 13 din 04 martie 2011 urmând a se avea în vedere şi faptul că o parte din persoanele beneficiare ale sporurilor în litigiu fac parte din categoria personalului nedidactic, cu salarii infime, de aproximativ 400 - 500 de lei/ lună.
Prin întampinarea formulată, pârâta Curtea de Conturi a României a invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Ialomiţa, în soluţionarea acestei cereri, raportat la modificarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi şi declinarea acesteia în favoarea Curtea de Apel București, secţia de contencios administrativ
Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată precum și respingerea acțiunii formulată de reclamantă, arătând că drepturile salariale ale personalului din sectorul bugetar se stabilesc exclusiv prin lege iar, în speţa de faţă, rezultă cu claritate cheltuiala nelegitimă a banului public de către entitatea auditată prin plata nelegală a unor drepturi salariale ori prin neobservarea şi/sau aplicarea greşită a dispoziţiilor legale.
Prin sentinţa nr. 1617 din 23 iunie 2011, Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă, a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei invocată de pârâta Camera de Conturi a Românei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Ialomiţa a reţinut că potrivit prevederilor pct. 228 din Regulamentul Curţii de Conturi, sesizarea instanţei specializate de contencios administrativ în raport cu activitatea de audit financiar desfăşurată de către Curtea de Conturi se poate face doar cu referire la încheierea emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, acesta fiind singurul act administrativ de natură a investi o instanţă de judecată, respectiv curtea de apel.
2. Hotărârea Curţii de Apel București
Curtea de Apel București, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 7529 din 12 decembrie 2011, a respins excepţia netimbrării ca neîntemeiată și a respins ca neîntemeiate atât cererea de anulare cât și cea de suspendare a Deciziei nr. 13 din 04 martie 2011 emisă de Camera de Conturi Ialomiţa.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Prin încheierea nr. VI. 188 din 10 mai 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României Departamentul de coordonare a verificării bugetelor unităţilor administrativ teritoriale a fost respinsă contestaţia înregistrată la Curtea de Conturi a României - Departamentul VI sub nr. VI/40534 din 01 aprilie 2011, formulată de directorul Şcolii cu clasele I-VIII Nr. 2 „I.H.R.”, Urziceni, judeţul Ialomiţa împotriva măsurii dispuse la punctul 1 din Decizia nr. 13 din 04 martie 2011 emisă de Camera de Conturi Ialomiţa.
Prin Raportul de control înregistrat la Camera de Conturi Ialomiţa sub nr. 3/134 din 28 ianuarie 2011, s-a reţinut plata nelegală a sporului pentru condiţii deosebite de muncă şi pentru condiţii vătămătoare, acordat personalului Şcolii cu clasele I-VIII Nr. 2, „I.H.R." din Urziceni, în perioada 2008 - 2010, în baza Deciziilor directorului nr. 134 din 18 decembrie 2007, nr. 33 din 28 decembrie 2007, nr. 1 din 07 ianuarie 2008, nr. 137 din 01 martie 2008 şi nr. 150 din 01 iulie 2009, după cum urmează:
- Spor pentru condiţii de muncă vătămătoare în procent de 10% acordat personalului didactic (chimie) şi personalului nedidactic;
- Spor pentru condiţii vătămătoare în procent de 15% acordat personalului didactic (informatică) şi didactic auxiliar.
Deciziile directorului entităţii verificate au avut în vedere Hotărârea nr. 1 din 07 decembrie 2007 a Comisiei Paritare constituită la nivelul Inspectoratului Şcolar al Judeţului Ialomiţa, prevederile Contractului Colectiv Unic la nivel de ramură de (învăţământ, prevederile art. 8, lit. a) şi lit. d) din H.G. nr. 281/1993 cu privire la salarizarea personalului din unităţile bugetare şi prevederile art. 53 alin. (3) din Legea nr. 334/2002 a bibliotecilor.
Urmare verificărilor efectuate s-a constatat că pentru plăţile efectuate în perioada 2008 - 2010 unitatea şcolară nu a avut avizul Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale şi al Ministerului Finanţelor şi nici buletine de determinare emise legal de autorităţile abilitate în acest sens pentru a justifica legalitate acordării acestor sporuri salariale.
Hotărârea nr. 1 din 07 decembrie 2007 a Comisiei Paritare constituită la nivelul Inspectoratului Şcolar al Judeţului Ialomiţa a fost modificată şi completată prin Hotărârea nr. 7 din 28 noiembrie 2008, care precizează la art. 7 următoarele: „Conducerile unităţilor şcolare de învăţământ acordă sporurile prevăzute la art. l şi art. 3 numai în condiţiile în care sunt respectate prevederile H.G. nr. 246/2007, precum şi celelalte acte normative care reglementează aceste sporuri".
În sensul celor de mai sus a fost obţinut buletinul de determinare prin expertizare a locurilor de muncă nr. 70 din 13 mai 2008 emis de Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Brăila prin medicul de medicina muncii dr. C.P.
Raportat la dispozițiile legale incidente în cauză, prima instanță a reținut faptul că actele administrative deduse judecăţii sunt legale.
Salariaţii din unităţile de învăţământ nu se regăsesc printre categoriile de personal stabilite prin Regulamentul de acordare a sporurilor elaborat de Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi înregistrat sub nr. 1132/6366/1993 prin care sunt stabilite locurile de muncă, categoriile de personal şi mărimea concretă a sporului pentru salariaţii care îşi desfăşoară activitatea în condiţii deosebit de periculoase, condiţii periculoase, condiţii vătămătoare, condiţii nedorite sau dificile, aşa cum sunt prevăzute în anexele 1-5.
Buletinul de determinare prin expertizare a locurilor de muncă invocat, emis în anul 2008 de Autoritatea de Sănătate Publică Brăila, nu atestă depăşirea valorilor limită de expunere profesională la locurile de muncă încadrate în condiţii vătămătoare sau prezenţa agenţilor biologici, în conformitate cu prevederile art. 8 lit. a) din H.G. nr. 281/1993, ci încadrarea condiţiilor de lucru pentru personalul contractual, în prevederile art. 14 din O.G. nr. 10/2007, astfel că nu poate constitui un document care justifică acordarea legală a sporului pentru condiţii vătămătoare.
Pe de altă parte, prima instanță a reținut că plata sporului pentru condiţii periculoase sau vătămătoare acordat personalului didactic, didactic auxiliar şi nedidactic, în anul 2010 nu are temei legal, deoarece nu se respectă procedura instituită de Legea Cadru nr. 330/2009 (în vigoare începând cu data de 01 ianuarie 2010) în anexa II/1.4 punctul 17, potrivit căreia locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor precum şi condiţiile de acordare a acestora se stabilesc prin regulament de către ordonatorul principal de credite, cu consultarea sindicatelor şi cu avizul comun al Ministerului Finanţelor publice şi al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Astfel, dreptul acestor categorii de bugetari de a beneficia de scopurile menţionate anterior nu putea primi o exercitare efectivă în afara cadrului legal, simpla menționare a prevederilor art. 8 din H.G. nr. 281/2003, a contractelor colective de muncă, concretizate exclusiv prin hotărâri ale Comisiei Paritare şi decizii ale conducătorului reclamantei nefiind suficientă pentru justificarea legalităţii acestor sporuri.
Reclamanta nu a făcut dovada unei imposibilităţi a dovedirii încadrării în condiţiile prescrise de H.G. nr. 281/2003, respectiv a obţinerii documentului care să ateste condiţiile periculoase sau vătămătoare pentru personalul încadrat în cadrul acesteia, fiind de asemenea nerelevantă sub acest aspect împrejurarea că ulterior ar fi intrat în vigoare Legea nr. 319/2006 şi H.G. nr. 1028/2006, acestea instituind în sarcina angajatorilor obligaţii de „a face” în sensul celor menţionate prin acţiunea introductivă de către reclamantă, iar nu de „a da” - prin plata contravalorii sporurilor respective, scopul acordării unor asemenea sporuri fiind suplimentarea eforturilor angajatorului care se află în imposibilitate obiectivă şi absolută de a elimina în cadrul activităţii acestuia riscurile care conduc la încadrarea în ipotezele prevăzute de H.G. nr. 281/2003.
În plus, reclamanta nu a făcut dovada că anterior ar fi obţinut acordarea acestor sporuri prin hotărâri judecătoreşti, depunerea jurisprudenţei pentru alte categorii de personal contractual nefiind relevantă având în vedere că acordarea acestor sporuri putea fi recunoscută şi efectuată exclusiv prin analizara în concret a condiţiilor în care acest personal contractual îşi desfăşoară activitatea în cadrul reclamantei.
Cererea de suspendare a executării deciziei nr. 13 din 04 martie 2011 emisă de Camera de Conturi Ialomiţa este neîntemeiată, întrucât nu sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, împrejurările invocate de către reclamantă nefiind dovedite.
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta de Școala cu clasele I-VIII nr. 2,, I.H. Rădulescu” Urziceni, care a solicitat modificarea sa în parte, în sensul admiterii acţiunii şi anulării celor două acte administrative contestate, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc. civ.
În memoriul de recurs, recurenta a prezentat situaţia factuală existentă în speţă şi a formulat critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată, arătând, în esență, că instanța de fond a ignorat prevederile legale, în vigoare la momentul efectuării plății sporului, care reglementau caracterul obligatoriu al convențiilor colective.
Intimatele - pârâte nu au formulat întâmpinare în cauză.
La termenul de judecată din data de 22 februarie 2013, în temeiul dispoziţiilor art. 306 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte a invocat din oficiu motivul de recurs de ordine publică, reglementat de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., respectiv necompetenţa Curţii de Apel București de soluţionare a cauzei în primă instanţă.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cu prioritate motivul de ordine publică invocat din oficiu potrivit art. 306 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Ialomița, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele în continuare arătate:
1. Argumente de fapt și de drept relevante
Prin cererea dedusă judecăţii, recurenta-reclamantă Școala cu clasele I-VIII nr. 2,, I.H. Rădulescu” Urziceni a solicitat anularea și suspendarea executării Deciziei nr. 13 din 04 martie 2011 emisă de Camera de Conturi Ialomiţa şi, în subsidiar, anularea încheierii nr. VI. 188 din 10 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi a României.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M,.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării, este decizia structurii Curţii de Conturi acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 27 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că tribunalului îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva sentinţei nr. 112/2011 a Curţii de Apel Bacău prin care s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze.
În raport de soluţia pronunţată cu privire la motivul de recurs anterior prezentat, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici subsumate motivului de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Faţă de cele anterior prezentate, Înalta Curte, în temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ., raportat la art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Ialomița, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Școala cu clasele I-VIII nr. 2 „I.H. Rădulescu” Urziceni împotriva sentinței civile nr. 7529 din 12 decembrie 2011 a Curții de Apel București, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Ialomița, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 februarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1406/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1385/2013. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
