ICCJ. Decizia nr. 4816/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4816/2013
Dosar nr. 808/44/2011
Şedinţa publică de la 4 aprilie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta A.J.V.P.S. Galaţi a chemat în judecată pe pârâţii M.A.D.R. Bucureşti şi A.N.P.A. Bucureşti, solicitând pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea Ordinului nr. 15 din 20 ianuarie 2011 publicat în M. Of. nr. 74 din 28 ianuarie 2011, şi implicit a procedurii de emitere şi eliberare a permiselor de pescuit recreativ-sportiv şi a Autorizaţiei de pescuit recreativ-sportiv, Anexa 1 la Decizia nr. 116 din 28 ianuarie 2011, emisă de A.N.P.A. în aplicarea ordinului menţionat.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că a formulat plângere prealabilă în cauză, la care nu a primit însă răspuns conform Legii nr. 554/2004.
A arătat reclamanta că ordinul atacat este nelegal, conţinând prevederi contrare O.U.G. nr. 23/2008, aprobată prin Legea nr. 317/2009, O.U.G. nr. 54/2006, O.U.G. nr. 26/2000 şi Constituţiei României, activitatea de pescuit fiind împinsă în haos, resursa acvatică vie fiind lipsită de pază eficientă, existând riscul iminent de a fi autorizată o altă asociaţie pentru eliberarea permiselor de pescuit recreativ sportiv în zonele piscicole pe care de peste 60 de ani asociaţia reclamantă le-a deţinut pe bază de contract de folosinţă.
În cauză au formulat cerere de intervenţie în interesul reclamantei A.J.V.P.S. din Hunedoara, Cluj, Brăila, Călăraşi, Covasna.
În motivarea cererilor de intervenţie s-a arătat în esenţă că, în flagrantă contradicţie cu prevederile Legii nr. 317/2009, Ordinul nr. 15/2011 stabileşte prin art. 2 alin. (2), că permisele de pescuit recreativ-sportiv emise de A.N.P.A. acordă dreptul de pescuit recreativ-sportiv, deci de exploatare a resursei acvatice vii, pe tot teritoriul României, în condiţiile în care legea limitează valabilitatea acestor permise de pescuit recreativ-sportiv doar în zonele concesionate de asociaţia al cărui membru este şi în zonele concesionate de asociaţiile cu care această asociaţie are relaţii de reciprocitate - art. 23 alin. (4) din O.U.G. nr. 23/2008, modificată şi aprobată prin Legea nr. 317/2009. De aceea, modalitatea de autorizare a exploatării resursei acvatice vii, aşa cum este reglementată prin Ordinul nr. 15/2011, contravine flagrant legii.
Au mai arătat intervenienţii că art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 15/2011 stabileşte, în contradicţie cu legea, care nu prevede nici o excepţie, că sunt exceptate de la autorizare zonele de pescuit din Rezervaţia Biosferei Delta Dunării, Dunăre, Marea Neagră şi lacurile de acumulare unde se practică pescuitul comercial; că prin autorizarea concepută de A.N.P.A. şi aprobată de M.A.D.R., conform prevederilor ordinului criticat, este afectat evident bugetul de stat.
Prin întâmpinările depuse la dosar, pârâţii au solicitat respingerea acţiunii ca nefondată, actul atacat fiind temeinic şi legal.
Pârâtul M.A.D.R. a invocat excepţia lipsei procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Prin Sentinţa nr. 238/2012 din 17 mai 2012, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta A.J.V.P.S. Galaţi, în contradictoriu cu pârâţii M.A.D.R. şi A.N.P.A., şi intervenienţii A.J.V.P.S. Hunedoara, A.J.V.P.S. Cluj, A.J.V.P.S. Brăila şi cererile de intervenţie formulate de A.J.V.P.S. din Hunedoara, Cluj, Brăila, Călăraşi, Covasna; a respins excepţia lipsei procedurii prealabile, ca nefondată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, cu privire la excepţia lipsei procedurii prealabile, că aceasta nu este fondată, deoarece la dosar există dovada parcurgerii procedurii prealabile de către reclamantă.
Pe fondul cauzei, Curtea a reţinut că ordinul atacat a fost emis în aplicarea O.U.G. nr. 23/2008, astfel încât cauzele de nulitate au fost cercetate prin raportare la aceste dispoziţii, respectiv dacă ordinul vine în contradicţie cu dispoziţiile ordonanţei de urgenţă.
Curtea a apreciat că Ordinul a cărui anulare se solicită a fost emis şi cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar actele normative pe baza şi în executarea cărora a fost emis sunt prevăzute în preambulul acestuia, astfel că a fost respectat principiul legalităţii.
Faţă de argumentele aduse de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată, Curtea a constatat că Ordinul nr. 15/2011 privind condiţiile de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, regulamentul de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, precum şi modelele permiselor de pescuit recreativ/sportiv a fost emis de M.A.D.R. şi prevederile acestuia au ca temei juridic O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, aprobată, cu modificările şi completările ulterioare prin Legea nr. 317/2009, O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale a florei şi faunei sălbatice, cu modificările şi completările ulterioare, H.G. nr. 1016/2008, privind cuantumul taxelor de licenţiere şi autorizare în pescuit şi acvacultură, H.G. nr. 545/2010 privind organizarea, structura şi funcţionarea A.N.P.A., cu modificările şi completările ulterioare şi H.G. nr. 725/2010 privind reorganizarea şi funcţionarea M.A.D.R., precum şi a unor structuri aflate în subordinea acestuia, cu modificările şi completările ulterioare.
Faţă de prevederile art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008, instanţa a apreciat că legiuitorul a lăsat la latitudinea M.A.D.R. reglementarea pescuitului recreativ/sportiv.
S-a mai reţinut de către instanţă că reclamanta a susţinut că în textul actului atacat au apărut reglementări noi privind autorizarea zonelor de pescuit, reglementări care dau A.N.P.A. atribuţii pe care aceasta nu le are, afirmaţie total nefondată.
S-a mai reţinut în considerentele hotărârii atacate că prin ordinul a cărui anulare se solicită se reglementează autorizarea accesului la resursa acvatică vie dintr-o zonă de pescuit şi nu autorizarea unei zone - porţiuni dintr-un bazin hidrografic; că anularea Ordinului nr. 15/2011 nu se justifică şi nu se poate reţine nici critica adusă cu privire la modul de înscriere a asociaţiilor de vânători şi pescari sportivi în regimul unic de evidenţă; că obligaţiile prevăzute de art. 8 din Ordinul nr. 15/2011 au fost puse în discuţia asociaţiilor cu ocazia consultărilor publice şi au fost acceptate, reprezentând reguli fireşti pentru asociaţia care a obţinut autorizaţia de pescuit recreativ/sportiv, lăsate de legiuitor la latitudinea A.N.P.A., în ceea ce priveşte reglementarea lor.
Faţă de cele expuse, Curtea a respins ca nefondată acţiunea şi cererile de intervenţie accesorie.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A.J.V.P.S. Galaţi, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se arată că hotărârea atacată este netemeinică şi nelegală, deoarece instanţa de fond, judecând cauza, a reţinut că Ordinul nr. 15/2011 al M.A.D.R. a fost dat în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 23/2008, aprobată prin Legea nr. 317/2009, dar nu a luat în considerare faptul că Ordinul nr. 15/2011 a fost dat cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 13 lit. b), art. 77 şi, mai ales, a art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (actualizată).
Mai arată recurenta că, în considerentele hotărârii adoptate, instanţa a omis să cerceteze şi să se pronunţe în legătură cu prevederile din Ordinul nr. 15/2011 care contravin prevederilor legii şi anume:
- art. 2 alin. (2) din Ordinul nr. 15/2011, prin care se stabileşte valabilitatea permiselor de pescuit recreativ-sportiv pentru toate habitatele piscicole naturale, aflat în contradicţie flagrantă cu prevederile art. 23 alin. (4) din O.U.G. nr. 23/2008, actualizată, care prevede valabilitatea permiselor de pescuit recreativ-sportiv doar în zonele concesionate de asociaţia al cărui membru este posesorul permisului sau de asociaţia cu care aceasta are relaţii de reciprocitate,
- art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 15/2011, prin care sunt exceptate de la autorizare zonele de pescuit recreativ-sportiv din Rezervaţia Biosferei Delta Dunării, Dunăre, Marea Neagră şi lacurile de acumulare, aflat în contradicţie flagrantă cu art. 12 alin. (7) din O.U.G. nr. 23/2008 actualizată, care nu prevede nici o excepţie de la prevederile art. 17 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor şi normelor de aplicare aprobate prin Hotărârea nr. 1.010 din 25 iunie 2004.
Se mai arată în motivele de recurs că instanţa de judecată a omis să cerceteze şi să se pronunţe în privinţa nelegalităţii „autorizării” asociaţiilor de pescari sportivi în scopul exploatării resursei acvatice vii prin pescuit recreativ/sportiv, care contravine flagrant dispoziţiilor imperative ale art. 136 alin. (4) din Constituţie României, coroborat cu prevederile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (art. 11 alin. (l) lit. a), cu art. 23 alin. (4), plus art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, actualizată şi cu art. 9 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006, care nu lasă altă posibilitate de acces al organizaţiilor non-profit (private) la exploatarea resursei acvatice vii decât concesionarea (sau închirierea).
Se mai arată că instanţa a omis să cerceteze şi să se pronunţe asupra faptului că sunt stimulate, prin prevederile anexei 5 a Ordinului nr. 15/2011, tarifele de exploatare a resursei acvatice vii (bun public) prin pescuit recreativ-sportiv cât mai mici, purtătoare de impozit pe profit cât mai mic şi, implicit, venit la bugetul de stat cât mai redus.
Apreciază recurenta că instanţa are dreptate când afirmă că art. 24 din O.U.G. nr. 23/2008 abilitează A.N.P.A. să stabilească condiţiile de practicare a pescuitului recreativ-sportiv în habitatele piscicole naturale, dar greşeşte neluând în considerare faptul că aceste condiţii nu puteau fi stabilite discreţionar, cu încălcarea legii, ci doar în limitele şi în acord cu prevederile acesteia.
Se arată că instanţa a omis să constate încălcarea termenului de 90 de zile, imperativ stabilit de O.U.G. nr. 23/2008, actualizată, art. 23 alin. (2), precum şi faptul că A.N.P.A. nu a luat în seamă rezultatul consultării cu forul reprezentativ al marii majorităţi a asociaţiilor de pescari sportivi din România (A.G.V.P.S. din România) şi nici nu a consultat Comitetului consultativ pentru sectorul pescăresc înfiinţat pe lângă M.A.D.R. conform art. 18 din O.U.G. nr. 23/2008, actualizată, fapt care duce la nulitatea actului, deoarece consultarea în formele arătate mai sus era obligatorie înaintea emiterii acestuia.
Recurenta apreciază că instanţa nu a greşit când a apreciat că legiuitorul a lăsat la latitudinea M.A.D.R. modalitatea de reglementare a pescuitului recreativ-sportiv în România, dar a greşit când nu a luat în considerare modalitatea abuzivă de reglementare, peste litera şi spiritul legii sau în contradicţie flagrantă cu aceasta.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
1. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.A.D.R., Înalta Curte reţine următoarele:
Ordinul a cărui anulare s-a cerut a fost emis de către M.A.D.R.
Nu are nici o relevanţă în prezenta cauză împrejurarea că A.N.P.A. nu se mai află în subordinea M.A.D.R.
Calitatea procesuală pasivă în procesele de contencios administrativ aparţine autorităţii/organului care a emis actul atacat.
Emitentul actului atacat nu este A.P.A., ci însuşi M.A.D.R.
Ipoteza subrogaţiei legale, prin preluarea activităţii de autoritate publică centrală a M.M.S.C., cu consecinţa dovedirii calităţii procesuale în prezenta cauză a Agenţiei, este pertinentă numai atunci când prin acţiunea introductivă se solicită ca autoritatea competentă să îndeplinească o obligaţie pe viitor (să răspundă la o cerere, să emită un act, să achite c/val unei daune etc.).
În speţă, s-a solicitat anularea unui act administrativ emis de o altă autoritate publică, care are dreptul şi obligaţia de a sta în proces în calitate de pârâtă.
2. În ceea ce priveşte motivele de recurs formulate, Înalta Curte apreciază că în mod corect instanţa de fond a constatat că Ordinul nr. 15/2011 privind condiţiile de practicare a pescuitului recreativ sportiv, regulamentul de practicare a pescuitului recreativ-sportiv, precum şi modelele permiselor de pescuit recreativ-sportiv a fost emis de M.A.D.R. şi prevederile acestuia au ca temei juridic O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, aprobată, cu modificările şi completările ulterioare prin Legea nr. 317/2009, O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale a florei şi faunei sălbatice, cu modificările şi completările ulterioare, H.G. nr. 1016/2008, privind cuantumul taxelor de licenţiere şi autorizare în pescuit şi acvacultură, H.G. nr. 545/2010 privind organizarea, structura şi funcţionarea A.N.P.A., cu modificările şi completările ulterioare şi H.G. nr. 725/2010 privind reorganizarea şi funcţionarea M.A.D.R., precum şi a unor structuri aflate în subordinea acestuia, cu modificările şi completările ulterioare.
Înalta Curte reţine faptul că în scopul asigurării protecţiei şi conservării resurselor acvatice vii şi al evitării conflictelor de interese dintre activitatea de pescuit comercial şi cea de pescuit sportiv, trebuiau stabilite condiţiile pentru practicarea pescuitului recreativ/sportiv în habitatele piscicole naturale, potrivit prevederilor statuate de către legiuitor prin art. 24 din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, prin urmare M.A.D.R. şi respectiv A.N.P.A., prin Ordinul nr. 15/2011, au stabilit aceste norme de aplicare a articolului menţionat.
În conformitate cu dispoziţiile art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 317/2009 şi O.U.G. nr. 127/2010 „în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgenţă, prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, se vor stabili condiţiile de practicare a pescuitului recreativ sportiv, regulamentul de practicare a pescuitului recreativ sportiv, precum şi modelele permiselor de pescuit sportiv, la propunerea A.N.P.A., după consultarea cu forurile de reprezentare ale asociaţiilor de pescari sportivi legal constituite la nivel naţional”.
În temeiul textului de lege mai sus enunţat, A.N.P.A. a elaborat Ordinul M.A.D.R. nr. 15/2011, prin care au fost reglementate condiţiile privind practicarea pescuitului recreativ sportiv, inclusiv emiterea şi eliberarea permiselor de pescuit recreativ sportiv.
Art. 24 din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura prevede: „În scopul asigurării protecţiei şi conservării resurselor acvatice vii şi al evitării conflictelor de interese dintre activitatea de pescuit comercial şi cea de pescuit sportiv, se stabilesc condiţiile pentru practicarea pescuitului recreativ/sportiv în habitatele piscicole naturale, astfel….”, prin urmare Ordinul nr. 15/2011 stabileşte normele de aplicare a articolului menţionat.
Pentru a se pune în executare prevederile acestui ordin, care la art. 2 alin. (1) reglementează practicarea pescuitului recreativ în baza permiselor emise de către administratorul resurselor acvatice vii, Preşedintele A.N.P.A. a emis Decizia nr. 116/2011 privind aprobarea procedurii de emitere şi eliberare a permisului de pescuit recreativ sportiv şi a autorizaţiei de pescuit recreativ sportiv.
Prin urmare, Ordinul nr. 15/2011 cuprinde tocmai regulile şi condiţiile de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, articolul nefăcând referire la documentele pe care A.N.P.A. le poate emite.
Este evident că faţă de prevederile legale menţionate legiuitorul a lăsat la latitudinea M.A.D.R., respectiv A.N.P.A., reglementarea pescuitului recreativ/sportiv, prin stabilirea condiţiilor şi regulilor pentru practicarea pescuitului recreativ/ sportiv.
Deşi reclamanta a susţinut că în textul actului atacat au apărut reglementări noi privind autorizarea zonelor de pescuit, reglementări care dau A.N.P.A. atribuţii pe care aceasta nu le are, afirmaţia este total nefondată, astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.
Este evident că singurul temei privind explorarea resursei acvatice vii din ariile naturale este O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, A.N.P.A. neavând atribuţii privind concesionarea resurselor acvatice vii.
Art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 15/2011 prevede că administratorii resurselor acvatice vii pot conveni asupra emiterii unui singur model de permis de pescuit recreativ/sportiv cu valabilitate în toate habitatele piscicole naturale.
Prin ordinul a cărui anulare se solicită se reglementează autorizarea accesului la resursa acvatică vie dintr-o zonă de pescuit şi nu autorizarea unei zone - porţiuni dintr-un bazin hidrografic, astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.
A.N.P.A. şi M.A.D.R. reglementează doar activitatea de pescuit recreativ/sportiv, în conformitate cu prevederile art. 7 secţiunea B litera a), c) şi i) din H.G. nr. 545/2010 privind organizarea, structura şi funcţionarea A.N.P.A.
În aceste condiţii, dispoziţiile legale a căror anulare se solicită nu contravin cu nimic dispoziţiilor legii-cadru, respectiv ale O.U.G. nr. 23/2008.
Astfel, nu se pot reţine criticile recurentei potrivit cărora prevederile art. 2 alin. (2) din Ordinul nr. 15/2011, prin care se stabileşte valabilitatea permiselor de pescuit recreativ-sportiv pentru toate habitatele piscicole naturale, se află în contradicţie flagrantă cu prevederile art. 23 alin. (4) din O.U.G. nr. 23/2008, actualizată, care prevede valabilitatea permiselor de pescuit recreativ-sportiv doar în zonele concesionate de asociaţia al cărui membru este posesorul permisului sau de asociaţia cu care aceasta are relaţii de reciprocitate şi nici cele potrivit cărora prevederile art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 15/2011, prin care sunt exceptate de la autorizare zonele de pescuit recreativ-sportiv din Rezervaţia Biosferei Delta Dunării, Dunăre, Marea Neagră şi lacurile de acumulare, se află în contradicţie flagrantă cu art. 12 alin. (7) din O.U.G. nr. 23/2008 actualizată, care nu prevede nici o excepţie de la prevederile art. 17 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor şi normelor de aplicare aprobate prin Hotărârea nr. 1.010 din 25 iunie 2004.
Este adevărat că modificările şi completările la O.U.G. nr. 23/2008 conţin schimbări ale reglementărilor deja existente, dar acestea nu pot fi imputate ordinului contestat.
Emiterea normelor privind accesul la resursele acvatice vii din ariile naturale protejate a fost impusă de actele normative cu forţă juridică superioară ordinului atacat, astfel că anularea Ordinului nr. 15/2011 nu se justifică.
De menţionat este şi faptul că toate criteriile cuprinse în Ordinul M.A.D.R. nr. 15/2011 şi respectiv în Decizia nr. 116/2011 a Preşedintelui A.N.P.R. au fost puse în discuţia asociaţiilor de pescari în cadrul consultărilor publice, fiind acceptate de reprezentanţii acestora, reprezentând reguli fireşti pentru asociaţia care a obţinut autorizaţia de pescuit recreativ/sportiv, lăsate de legiuitor la latitudinea A.N.P.A., în ceea ce priveşte reglementarea lor.
De asemenea, în mod corect a reţinut instanţa de fond că ordinul a cărui anulare se solicită a fost emis cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar actele normative pe baza şi în executarea cărora a fost emis sunt prevăzute în preambulul acestuia, astfel că a fost respectat principiul legalităţii.
Faţă de acestea şi constatând că instanţa de fond a răspuns criticilor esenţiale aduse prin cererea introductivă, urmează ca în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, să se respingă recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.A.D.R.
Respinge recursul declarat de A.J.V.P.S. Galaţi împotriva Sentinţei nr. 238/2012 din 17 mai 2012 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 aprilie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4679/2013. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 4823/2013. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
