ICCJ. Decizia nr. 502/2013. Contencios. Anulare acte administrativ cu caracter normativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 502/2013
Dosar nr. 1239/54/2011
Şedinţa publică de la 31 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamantul Centrul de Cardiologie Craiova, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, şi Ministerul Sănătăţii a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat instanţei să dispună anularea Hotărârii de Guvern nr. 105 din 09 februarie 2011 privind desfiinţarea şi reorganizarea unei unităţi sanitare publice cu paturi din Judeţul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătăţi.
În motivarea acţiunii reclamanta a învederat în ce priveşte starea de fapt şi contextul emiterii H.G. nr. 105 din 09 februarie 2011 că acest Centru de Cardiologie a fost înfiinţat prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 720 din 06 septembrie 200, atunci când secţia de cardiologie din cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Craiova (denumit în continuare SCJUC) a fost reorganizată ca o unitate sanitară de sine stătătoare.
La data de 09 februarie 2011 Guvernul României a emis H.G. cu nr. 105, publicată în M.Of nr. 169/9.03.2011, prin care a fost aprobată desfiinţarea Centrului de Cardiologie Craiova şi reorganizarea ca şi centru de cardiologie, unitatea fără personalitate juridică, în componenţa Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Craiova.
S-a mai arătat că prevederile H.G. nr. 105 din 09 februarie 2011 au dispus cu privire la transferul personalului medical către SCJUC, la transferul personalului tehnico-administrativ către SCJUC sau, după caz, redistribuirea acestuia către alte unităţi sanitare, la preluarea prin protocol de către SCJUC a întregului patrimoniu a CCC aşa cum acesta rezultă din documentele contabile.
S-a mai arătat că SCJUC nu are o secţie proprie de cardiologie, iar pe de altă parte posibilităţile şi capacitatea acestui spital de a asigura asistenţă medicală de urgenţă pacienţilor aflaţi în stare critică este necorespunzătoare, fiind clasificat din acest punct de vedere la un nivel de competenţă III.
S-a sugerat că schimbarea preconizată de comasare a Centrului de Cardiologie Craiova în structura SCJUC, va reorganiza activitatea de îngrijire medicală în regim de urgenţă în beneficiul pacienţilor, prin conlucrarea dintre CCC şi Secţia actuală de urgenţă.
A susţinut reclamanta că se consideră vătămată de adoptarea acestei act administrativ obligatoriu pe care îl consideră lipsit de sustenabilitate şi inoportun.
Prin Sentinţa nr. 539 din 31 octombrie 20111 Curtea de Apel Craiova a respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Centrul de Cardiologie Craiova în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Prim-ministrul şi Ministerul Sănătăţii.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea a reţinut în esenţă următoarele.
Critica de nelegalitate a actului normativ contestat referitoare la încălcarea principiilor generale de legiferare prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative s-a apreciat că nu sunt fondate.
În materia reglementată de actul normativ contestat nu există obligaţia evaluării preliminare a impactului prin analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare ca şi condiţie de validitate. Impactul socio-economic presupune analiza criteriilor enumerate expres şi limitativ în secţiunea 3 din H.G. nr. 1361/2006.
Astfel a reţinut instanţa că din cuprinsul "Notei de fundamentare" a actului contestat rezultă că s-au avut în vedere toate criteriile prevăzute de lege, însă s-a constatat, că raportat la materia reglementată, nu exista un astfel de impact.
Criticile de nelegalitate relative la nerespectarea dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională s-a apreciat că nu sunt întemeiate şi nu pot constitui cauză de nulitate a actului normativ.
Întrucât proiectul actului normativ a fost publicat pe site-ul Ministerului Sănătăţii la data de 17 decembrie 2010 şi nu a existat o solicitare expresă din partea unei organizaţii, asociaţii sau a altei autorităţi publice în sensul organizării unor întruniri având ca obiect dezbaterea publică a actului normativ, rezultă că au fost respectate dispoziţiile legale incidente, art. 6 alin. (1) - 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
Critica referitoare la faptul că temeiul juridic invocat de autoritatea centrală, respectiv art. 174 din Legea nr. 95/2006 nu este incident, a reţinut Curtea că nu este fondată.
Potrivit anexei nr. 2 a H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea M.S., ce cuprinde lista unităţilor cu personalitate juridică aflate în subordinea ministerului Centrul de Cardiologie Craiova se regăseşte la poziţia 24.
Conform art. 174 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 în vigoare la data emiterii H.G. nr. 105/2011 "Spitalele publice din reţeaua proprie a M.S. se înfiinţează, respectiv se desfiinţează prin H.G. iniţiată de M.S." şi prin urmare este aplicabil în cauză.
În ceea ce priveşte criticile vizând faptul că măsura reorganizării Centrului presupune un dezechilibru între interesul public şi scopul restrictiv urmărit de autoritatea centrală, iar statul acţionează cu exces de putere s-a reţinut că nu sunt fondate şi nu sunt de natură a antrena nulitatea actului normativ.
În sensul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, o măsură adoptată de stat cu caracter restrictiv a unor drepturi fundamentale ocrotite de Convenţie, este permisă, în măsura în care este există un raport de proporţionalitate între ingerinţă şi scopul, interesul public urmărit a fi atins.
Împotriva Sentinţei nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs în termen legal Centrul de Cardiologie Craiova, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea în totalitate a hotărârii atacate în sensul admiterii acţiunii în contencios administrativ, cu consecinţa anulării H.G. nr. 105 din 9 februarie 2011.
A învederat recurenta, prin motivele cererii de recurs, că instanţa de fond, prin sentinţa pronunţată, nu numai că a aplicat greşit legea raportat la starea de fapt reţinută şi la principiile de drept incidente, dar a şi dedus concluzii eronate din aplicarea legii, corespondent situaţiei reţinute, fiind astfel incident în cauză motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
A susţinut reclamanta, cât priveşte critica de nelegalitate vizând întocmirea actului administrativ cu încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă precum şi a dispoziţiilor art. 2 din H.G. nr. 1361/2006, că în mod eronat judecătorul fondului a reţinut că nu există obligativitatea evaluării preliminare a impactului socio-economic ca şi condiţie de validitate a actului, în realitate "Nota de fundamentare" - care a fost întocmită laconic şi fără vreo argumentaţie pertinentă - neputând constitui o evaluare preliminare temeinică pe baza căreia să se poate emite o hotărâre de guvern.
Recurentul Centrul de Cardiologie Craiova a mai precizat, sub aspectul motivului de critică referitor la încălcarea Legii nr. 52/2003 a transparenţei decizionale, că în mod neîntemeiat instanţa de fond a reţinut că au fost respectate de către Ministerul Sănătăţii obligaţiile privind transparenţa emiterii hotărârii atacate prin aceea că s-a publicat pe site-ul ministerului anunţul emiterii ei, fără însă a exista obiecţii din partea vreunei părţi. Publicarea doar pe site-ul instituţiei a unui anunţ formal nu îmbracă forma de legalitate cerută de art. 6 din Legea nr. 52/2003, raportat la importanţa subiectului şi la dezbaterile pe care le-a stârnit, principiile transparenţei decizionale având la bază obligativitatea emitentului de a informa, în prealabil, din oficiu, persoanele asupra problemelor de interes public şi a proiectelor de legi care urmează a fi dezbătute, şi de a încerca o consultare a cetăţenilor şi a asociaţiilor de profil.
Recurentul a considerat eronată interpretarea primei instanţe conform căreia ingerinţa autorităţii publice şi exercitarea dreptului la libera apreciere din partea statului nu s-a făcut excesiv şi nu a avut rolul de a limita un drept fundamental apărat de Convenţia europeană a drepturilor omului, atâta timp cât prin hotărârea a cărei anulare se cere s-a luat doar o măsură internă de administrare şi de organizare a unei unităţi subordonate, în realitate această exprimare discreţionară şi această manifestare a excesului de putere reprezentând o intruziune a autorităţii publice în desfăşurarea activităţilor unui organism care are personalitate juridică proprie chiar dacă Centrul de Cardiologie a fost creat ca o persoană de drept public şi subordonată în activitatea sa Ministerului Sănătăţii.
S-a relevat că desfiinţarea Centrului de Cardiologie Craiova printr-un act singular, emis doar în temeiul principiului subordonării, a condus la o situaţie excesivă, în care puterea de dispoziţie a autorităţii publice a îmbrăcat o formă arbitrarie lipsită de fundamentare sau justificare. Autoritatea publică, deşi are puterea - stabilită prin norme juridice permisive - de a acţiona într-un fel sau altul, este obligată să exercite această putere în limita a două principii, principiul necesităţii imperioase şi cel al proporţionalităţii, astfel că desfiinţarea reclamantei, persoană juridică, şi reorganizarea ei, nu întruneşte cerinţele utilităţii şi indispensabilităţii ca să justifice ingerinţa statului.
În cauză, a mai subliniat recurentul, se impune a se constata că prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 105 din 9 februarie 2011 a fost încălcat dreptul fundamental privind proprietatea asupra bunurilor consacrat de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei europene a drepturilor omului, deoarece prin transferul bunurilor către Spitalul clinic judeţean de urgenţă Craiova s-a realizat o expropriere de facto a Centrului de Cardiologie, ce nu reprezintă decât o măsură discreţionară a statului asupra bunurilor proprietatea persoanei juridice, fără a exista un interes public major care să fie proporţional cu ingerinţa în ceea ce priveşte protecţia dreptului de proprietate.
Sub aspectul oportunităţii măsurii de desfiinţare a unităţii medicale, reclamantul a apreciat că argumentele instanţei de fond în sensul că nu sunt depăşite limitele legale ale dreptului de apreciere de care statul dispune nu pot fi primite, întrucât impactul pe care actul administrativ contestat îl produce în sânul comunităţii şi în special al pacienţilor cardiaci din regiunea Oltenia este foarte mare iar reorganizarea centrului în cadrul Spitalului judeţean nu însemnează decât un recul, un pas înapoi din calea modernizării şi reformării sistemului medical.
În cauză a depus întâmpinare atât Guvernul României cât şi Ministerul Sănătăţii, prin care s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea, ca legală şi temeinică, a Sentinţei nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunţată Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Intimaţii Guvernul României şi Ministerul Sănătăţii au arătat că H.G. nr. 105/2011 este temeinică şi legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României şi art. 174 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Sănătăţii. Instanţa de fond a reţinut corect că nu sunt fondate criticile reclamantului referitoare la încălcarea principiilor generale de legiferare prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la nerespectarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 52/2003 privind transparenţa decizională şi la caracterul inoportun al măsurii de reorganizare a Centrului de Cardiologie Craiova.
Recursul este nefondat şi urmează a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
În mod întemeiat judecătorul fondului, interpretând şi aplicând corect legea la circumstanţele faptice ale litigiului, a procedat, prin hotărârea atacată, la respingerea ca neîntemeiată a acţiunii formulate de reclamanta Centrul de Cardiologie Craiova, prin care s-a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 105 din data de 9 februarie 2011 privind desfiinţarea şi reorganizarea unei unităţi sanitare publice cu paturi din judeţul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătăţii.
Prin art. 1 din H.G. României nr. 105 din data de 9 februarie 2011, publicată în M. Of. nr. 169/9.03.2011, s-a aprobat desfiinţarea Centrului de Cardiologie Craiova, unitate sanitară publică cu paturi, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Sănătăţii, cu sediul în municipiul Craiova, bd. M. (alin. (1)), s-a dispus reorganizarea Centrului de Cardiologie Craiova în centru de cardiologie, structură fără personalitate juridică în cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Craiova (alin. (2)) şi s-a stabilit că este asigurată conducerea activităţii centrului de către un medic şef centru, în condiţiile prevăzute de lege, pentru funcţia de medic şef de secţie (alin. (3)).
Prin art. 2 din actul administrativ mai sus menţionat s-a stabilit că structura organizatorică a Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Craiova, rezultată în urma reorganizării prevăzute la art. 1 alin. (2), se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii, potrivit art. 174 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii, iar prin art. 3 şi 4 au fost luate măsuri referitoare la personalul de specialitate medico-sanitar, auxiliar sanitar, tehnic-economic-administrativ şi de întreţinere aparţinând Centrului de Cardiologie Craiova, precum şi la situaţia patrimoniului centrului.
În fine, s-a stabilit, prin art. 5 din H.G. nr. 105/2011, că la data expirării termenului prevăzut la art. 2 (30 de zile de la data intrării în vigoare a acesteia), se abrogă punctul 24 din anexa nr. 2 litera A "Unităţi aflate în subordinea Ministerului Sănătăţii" punctul II "Unităţi finanţate integral din venituri proprii din contractele încheiate prin sistemul de asigurări sociale de sănătate" la H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, publicată în M. Of. nr. 139/2.03.2010, cu modificările şi completările ulterioare.
H.G. nr. 105 din data de 9 februarie 2011 privind desfiinţarea şi reorganizarea unei unităţi sanitare publice cu paturi din judeţul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătăţii este legală, fiind emisă în executarea concretă a actului normativ cu forţă juridică superioară, anume Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, de către autoritatea publică competentă material şi în limitele competenţei ce îi revine acesteia. În plus, actul administrativ menţionat corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare şi este emis în forma specifică actelor administrative, cu respectarea procedurii şi normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.
Într-adevăr, se reţine că H.G. nr. 105/2011 a fost emisă în temeiul dispoziţiilor art. 174 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, care prevedeau, la data de 9 februarie 2011, că "Spitalele publice din reţeaua proprie a Ministerului Sănătăţii se înfiinţează şi, respectiv, se desfiinţează prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Sănătăţii". Or, indiscutabil, această prevedere legală a fost respectată pe deplin, actul administrativ contestat de Centrul de Cardiologie din Craiova şi emis de Guvernul României fiind iniţiat, potrivi legii, de ministrul sănătăţii, astfel cum rezultă din nota de fundamentare depusă la dosarul cauzei.
Nu sunt întemeiate criticile recurentului referitoare la încălcarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, şi nici cele privitoare la încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, cu modificările şi completările ulterioare, în condiţiile în care H.G. nr. 105/2011 privind desfiinţarea şi reorganizarea unei unităţi sanitare publice cu paturi din judeţul Dolj aflate în subordinea Ministerului Sănătăţii (Centrul de Cardiologie Craiova) are caracterul unui act administrativ individual şi nu a unui act administrativ normativ. În mod evident, H.G. nr. 105/2011 nu cuprinde reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu (caracteristice actului normativ), ci ea reprezintă manifestarea unilaterală de voinţă a autorităţii publice competente în sensul instituirii unor dispoziţii concrete referitoare la un subiect de drept distinct, Centrul de Cardiologie Craiova, aflat în subordinea Ministerului Sănătăţii.
De asemenea, nu sunt fondate nici motivele de recurs referitoare la depăşirea limitelor dreptului de apreciere al autorităţii publice emitente a actului administrativ contestat şi la inoportunitatea măsurii de desfiinţare şi reorganizare a Centrului de Cardiologie Craiova, întrucât, pe de o parte, intimatul Guvernul României nu a acţionat cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, şi, pe de altă parte, nu se poate pune, în litigiu, datorită specificităţii raportului de drept administrativ, chestiunea incidenţei art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 al Convenţiei europene a drepturilor omului.
Argumentele care au stat la baza desfiinţării Centrului de Cardiologie Craiova (unitate sanitară publică cu paturi, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Sănătăţii), şi a reorganizării acestuia ca centru de cardiologie, structură fără personalitate juridică în cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Craiova, astfel cum acestea au fost prezentate în nota de fundamentare, au o natură obiectivă şi nu subiectivă, autoritatea publică exercitându-şi prin urmare puterea sa discreţionară de apreciere cu respectarea legii, fără a încălca limitele competenţei sale şi drepturile şi interesele cetăţenilor.
În raport de cele mai sus arătate, constatând că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză şi că este legală şi temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de Centrul de Cardiologie Craiova împotriva Sentinţei nr. 539 din data de 31 octombrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Centrul de Cardiologie Craiova împotriva Sentinţei nr. 539 din 31 octombrie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 ianuarie 2013.
Procesat de GGC - NN
| ← ICCJ. Decizia nr. 5010/2013. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 5022/2013. Contencios. Conflict de... → |
|---|
