ICCJ. Decizia nr. 1668/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1668/2014
Dosar nr. 779/2/2012
Şedinţa publică de la 1 aprilie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul Procesual
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC Z.T. SRL, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov, anularea deciziei de respingere a finanţării proiectului potrivit scrisorii OI de Notificare privind respingerea dosarului contractare nr. 12271 din 17 noiembrie 2011, emisă de ADRBI cu privire la cererea de finanţare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010 şi obligarea pârâtelor la continuarea procedurii de finanţare iar, în subsidiar, obligarea pârâtelor la achitarea contravalorii următoarelor daune: (i) 181.729,77 lei cheltuieli efectuate aferente etapei de verificare a conformităţii administrative şi a eligibilităţii proiectului; (ii) 169.826,41 lei cheltuieli efectuate aferente etapei de evaluare tehnică şi financiară.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că a depus în luna septembrie 2010 o cerere de finanţare în cadrul Programului Operaţional Regional 2007 - 2013, pentru proiectul "Crearea unui complex turistic şi de agrement în comuna Corbeanca".
A mai arătat că în prima etapă având ca obiect verificarea conformităţii administrative şi a eligibilităţii proiectului a efectuat cheltuieli în sumă de 181.729,77 lei, iar prin scrisoarea nr. 3237/8 martie 2011 a fost acceptată cererea de finanţare, trecându-se în a doua etapă, de evaluare a proiectului din punct de vedere tehnic şi financiar (etapă în care a cheltuit suma de 169.826,41 lei).
Ulterior, prin notificarea nr. 10940 din 14 octombrie 2011 a fost anunţată de aprobarea proiectului, iar la aproximativ o lună, a primit scrisoarea de notificare privind respingerea dosarului de contractare, motivat de lipsa conformităţii titlului de deţinere a terenului pe care urma să realizeze proiectul.
Împotriva acestei scrisori reclamanta a formulat contestaţie administrativă, respinsă sub nr. 88559 din 28 decembrie 20121.
Reclamanta a susţinut că autorităţile pârâte au respins în mod greşit cererea de finanţare, în condiţiile în care deţine terenul pe care ar urma să se efectueze investiţia în baza unui contract de concesiune încheiat pe o perioadă de 40 de ani şi în care se prevede dreptul său de proprietate exclusivă asupra clădirilor viitorului centru sportiv, titlu asigurat prin înscrierea în cartea funciară şi care face dovada îndeplinirii condiţiei privitoare la durabilitatea investiţiei pe termen de minim 5 ani.
A mai arătat că declararea drept neeligibil a proiectului în cauză datorită neconformităţii titlului de deţinere a terenului ar fi trebuit să aibă loc în prima etapă a procedurii, context în care efectuarea cheltuielilor care, datorită nefinanţării proiectului, constituie un prejudiciu, se datorează culpei certe a autorităţilor pârâte, care, în primă fază, au constatat conformitatea administrativă şi eligibilitatea proiectului.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii în raport de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, arătând că motivele contestaţiei administrative adresată de reclamantă sunt cu totul diferite faţă de motivele cererii de chemare în judecată.
Pe fondul cererii principale formulată de reclamantă, a susţinut că motivul respingerii cererii de finanţare l-a constituit lipsa unui act de proprietate sau de concesiune asupra imobilului care face obiectul cererii de finanţare, aşa cum prevede Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi turismului nr. 2653/2010.
A mai susţinut că nu pot fi imputate autorităţii cheltuielile făcute de către reclamantă, în condiţiile în care aceasta nu a respectat legislaţia în domeniu.
Raportat la capătul subsidiar din cererea principală, pârâtul a formulat cerere de chemare în garanţie a Agenţiei pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov (ADRBI), solicitând ca, în cazul în care va cădea în pretenţii faţă de reclamantă, să fie obligată ADRBI să-i plătească suma de 351.556,18 lei cerută de către reclamantă, în considerarea Acordului cadru de delegare a atribuţiilor implementării POR 2007 - 2013, potrivit căruia [art. 17 alin. (2)], ADRBI avea obligaţia să se asigure că proiectele sunt selectate spre finanţare în conformitate cu criteriile aplicabile POR.
La rândul său, prin întâmpinare, pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov a solicitat respingerea cererii ca nefondată.
2. Încheierea interlocutorie
Prin încheierea din 22 iunie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii capătului principal al cererii şi a admis excepţia inadmisibilităţii capătului subsidiar al cererii, reţinând, mai întâi, caracterul distinct şi independent al celor două capete de cerere şi procedând, pe cale de consecinţă, la o analiză distinctă asupra îndeplinirii procedurii prealabile.
Astfel, cât priveşte primul capăt al cererii, Curtea a constatat că reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei atacate în cauză, scopul acesteia fiind atins, din perspectiva prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, chiar dacă motivele invocate nu sunt identice cu cele expuse în acţiunea introductivă de instanţă.
Instanţa de fond a apreciat însă că cererea de despăgubiri nu poate fi formulată direct în faţa instanţei de contencios administrativ întrucât, în cadrul raporturilor de drept administrativ, este supus cenzurii instanţei fie actul administrativ, fie refuzul nejustificat al unei autorităţi sau instituţii publice de a rezolva o cerere adresată pe cale administrativă de către reclamant, despăgubirile având întotdeauna caracter accesoriu, raportat la prevederile art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004.
3. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa civilă nr. 5587 din 5 octombrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiat, capătul de cerere principal privitor la anularea Deciziei de respingere a finanţării proiectului "Crearea unui complex turistic şi de agrement în comuna Corbeanca". Prin aceeaşi hotărâre a fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de despăgubiri formulată în subsidiar de reclamantă şi ca neîntemeiată cererea de chemare în garanţie formulată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, iar reclamanta a fost obligată la plata cheltuielilor de judecată către pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov în sumă de 5400 lei.
Pentru a hotărî astfel, instanţa fondului a reţinut, mai întâi, că, urmare a admiterii excepţiei inadmisibilităţii capătului subsidiar al cererii prin încheiere interlocutorie, se impune respingerea cererii de despăgubiri formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâţii, ca inadmisibilă, şi, pe cale de consecinţă, respingerea şi a cererii de chemare în garanţie formulată de pârâtul MDRT în contradictoriu cu ADRBI, ca neîntemeiată.
În continuare, examinând contextul emiterii deciziei de respingere a cererii de finanţare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010, adresată de reclamantă în cadrul Programului Operaţional Regional 2007 - 2013 pentru proiectul "Crearea unui complex turistic şi de agrement în comuna Corbeanca", Curtea a reţinut că titlul prezentat de reclamantă şi denumit contract de concesiune, încheiat cu SC G.S.I. SRL trebuie calificat corect, în raport de calităţile părţilor şi obiectul său, ca fiind un contract de subînchiriere a terenului în suprafaţă de 20400 mp, intabulat în CF nr. 2607 a loc. Corbeanca, având nr. cadastral nr. 2816 şi drept proprietar pe Parohia Petreşti.
Conform extrasului de carte funciară, imobilul teren a fost închiriat de proprietar în anul 2005 lui SC P.E. SRL, care, l-a subînchiriat lui SC G.S.I. SRL (fost SC G.T. SRL), care, la rândul său, a încheiat contractul, denumit de concesiune, în favoarea reclamantei.
În aceste condiţii, titlul prezentat de reclamantă nu corespunde cerinţelor stabilite prin cadrul legal naţional aplicabil în materie de autorizare a construcţiilor, respectiv a prevederilor Legii nr. 50/1991, precum şi a Ordinului ministrului dezvoltării regionale şi turismului nr. 2753/2010, care aprobă Documentul Cadru de Implementare a Programului Operaţional Regional 2007 - 2013, cererea de finanţare adresată de reclamantă fiind în mod legal şi temeinic respinsă pentru neîndeplinirea criteriului de eligibilitate referitor la dovedirea fie a dreptului de proprietate, fie a dreptului de concesiune asupra imobilului-teren pe care ar urma să fie realizat proiectul care face obiectul cererii de finanţare.
4. Motivele de recurs înfăţişate de recurenta-reclamantă
Împotriva Sentinţei civile nr. 5587 din 5 octombrie 2012 dar şi a încheierii din 22 iunie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta SC Z.T. SRL, criticându-le pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin motivele de recurs dezvoltate, recurenta-reclamantă a susţinut, cu referire la soluţia instanţei de fond asupra excepţiei de inadmisibilitate a capătului de cerere subsidiar, că în mod greşit a apreciat instanţa că este necesară formularea unei plângeri prealabile în ceea ce priveşte despăgubirile solicitate, întrucât din nicio prevedere legală nu reiese o astfel de obligaţie.
În acest sens recurenta a arătat că potrivit art. 2 alin. (1) lit. j) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, obiectul plângerii prealabile este întotdeauna un act administrativ şi nicidecum o cerere în despăgubiri, cum s-a reţinut, nici art. 8 şi 18 din acelaşi act normativ nefiind de natură a conduce spre o altă concluzie.
Chiar acceptând prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 referitoare la asimilarea refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri cu actele administrative unilaterale, recurenta-reclamantă a mai arătat că nu poate fi primit un asemenea punct de vedere, după cum nici argumentul că despăgubirile nu se referă la repararea pagubei cauzate prin actul administrativ atacat nu poate fi reţinut, mai cu seamă că instanţa de fond nici nu s-a referit la astfel de aspecte, motivarea fiind deficitară raportat la dispoziţiile art. 261 pct. 5 C. proc. civ.
Cu referire la soluţia dată capătului principal de cerere, recurenta a susţinut că este eronată opinia primei instanţe, în sensul că nu se impunea ca în cadrul acţiunii de faţă să se pronunţe asupra naturii pretins excesive şi restrictive a legislaţiei naţionale adoptate în temeiul prevederilor Regulamentului CE nr. 1083/2006, câtă vreme judecătorul naţional, ca prim judecător comunitar, trebuia să facă o atare verificare şi să constate că normele comunitare au caracter prioritar.
În fine, s-a mai arătat că, raportat la art. 57 alin. (1) § 1 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, contrar celor reţinute de prima instanţă, România nu putea stabili condiţii mai împovărătoare în privinţa titlului de deţinere a imobilelor, urmând ca astfel de condiţii să asigure perenitatea acestor operaţiuni.
Apreciind că judecarea capătului principal de cerere a avut loc fără analizarea principiului priorităţii dreptului comunitar recurenta-reclamantă a solicitat casarea hotărârii atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare, conform art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a se asigura o judecată unitară.
Prevederile art. 304 pct. 9 şi ale art. 312 alin. (3) şi 5 C. proc. civ. au fost invocate ca temei de drept al căii de atac exercitate.
5. Apărările intimatului-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP)
Prin întâmpinarea la motivele de recurs ale reclamantei-recurente, formulată de autoritatea intimată MDRAP s-a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a hotărârii primei instanţe.
Intimatul-pârât a arătat că decizia de respingere a finanţării proiectului înregistrat cu nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010 a fost emisă cu respectarea tuturor cerinţelor cuprinse în Ghidul solicitantului, care de altfel îi erau cunoscute şi reclamantei.
A mai arătat intimata că nefondată este şi susţinerea recurentei în sensul că legislaţia naţională este mai restrictivă decât cea europeană, mai cu seamă că recurenta a folosit prin motivele de recurs doar termeni generali, fără a indica care prevederi din legislaţia europeană sunt încălcate.
6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând hotărârea primei instanţe prin prisma criticilor recurentei-reclamante, faţă de prevederile legale aplicabile şi sub toate aspectele conform art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nu este fondat recursul de faţă, în considerarea celor în continuare arătate, în completarea şi parţiala substituire a considerentelor primei instanţe.
În acest sens Înalta Curte reafirmă că instanţa de control judiciar poate păstra o soluţie corectă, înlăturând argumentele care nu corespund, în contextul raţionamentului logico-juridic, şi completând astfel sau, după caz, substituind parţial motivarea primei instanţe.
Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentă şi împotriva încheierii de şedinţă din data de 22 iunie 2012, astfel cum s-a menţionat în cererea de recurs, este în mod efectiv absorbit de recursul declarat împotriva Sentinţei civile nr. 5587 din 15 octombrie 2012, câtă vreme, atât în cuprinsul dispozitivului dar şi al considerentelor sentinţei, au fost reluate soluţiile dispuse cu privire la excepţiile de inadmisibilitate invocate în cauză, prin încheierea interlocutorie anterioară.
Drept urmare, în analiza criticilor formulate de recurenta-reclamantă vor fi avute în vedere măsurile şi argumentele cuprinse în hotărârea primei instanţe.
Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu cererea de revocare a Deciziei de respingere a finanţării proiectului potrivit scrisorii OI de Notificare privind respingere dosar contractare nr. 12271 din 17 noiembrie 2011, emisă de pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov - Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, cu privire la Cererea de finanţare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010, cu obligarea la continuarea procedurii de finanţare.
Printr-un capăt de cerere subsidiar, recurenta-reclamantă a solicitat obligarea pârâtei la achitarea sumelor de 181.792,77 lei şi de 169.826,41 lei cu titlu de daune, reprezentând contravaloarea cheltuielilor efectuate în etapele anterioare de verificare şi eligibilitate a proiectului, respectiv de evaluare tehnică şi financiară.
Expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate înfăţişează argumentele primei instanţe în susţinerea soluţiei adoptate ca şi situaţia de fapt avută în vedere în acest sens astfel că în contextul analizării recursului de faţă nu se impune reluarea acestora.
Răspunzând punctual criticilor de nelegalitate şi netemeinicie înfăţişate de recurenta reclamantă, Înalta Curte reţine că printr-un prim motiv de recurs, recurenta-reclamantă a criticat soluţia primei instanţe de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere subsidiar, având ca obiect acordarea despăgubirilor.
Reţinând că soluţia instanţei de fond asupra excepţiei de inadmisibilitate a capătului subsidiar de acţiune este principial corectă, Înalta Curte arată însă că argumentul juridic hotărâtor ce susţine o atare dezlegare rezidă nu în necesitatea parcurgerii procedurii prealabile, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, ci în lipsa îndeplinirii cerinţelor art. 19 din acelaşi act normativ, cu referire specială la condiţia ca pretinsele despăgubiri solicitate să fie cauzate prin emiterea actelor administrative a căror anulare se cere, sau după caz, care au fost anterior anulate.
Din această perspectivă, reţinând, astfel cum a subliniat de altfel şi prima instanţă, şi cum a precizat şi reclamanta-recurentă, că prin aceeaşi acţiune au fost alăturate cereri cu obiect distinct, având o cauză juridică diferită, Înalta Curte arată că nu sunt fondate susţinerile recurentei-reclamante.
Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuie să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acţiunii în daune este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios, în anularea unui act administrativ.
O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale se cere, inter alia, dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată.
Niciuna dintre aceste situaţii juridice nu se regăseşte însă în cauză.
Recurenta-reclamantă a solicitat printr-un prim capăt de cerere al acţiunii sale, anularea unui singur act administrativ, respectiv a deciziei de respingere a cererii de finanţare a unui proiect iar printr-un capăt subsidiar, a solicitat acordarea despăgubirii materiale aferente şi derivând din acte sau operaţiuni administrative diferite, a căror anulare nu a fost solicitată în prezenta cauză şi nici anterior soluţionată.
În mod evident legătură de cauzalitate sus-evocată nu subzistă şi ca atare în mod corect acest capăt de cerere subsidiar din acţiunea reclamantei-recurente a fost respins ca inadmisibil.
Criticile şi afirmaţiile recurentei vizând pretinsul formalism excesiv dedus din maniera de soluţionare a cauzei desigur că nu au fundament legal.
Întreaga reglementare a acţiunii în contencios administrativ subiectiv atrage concluzia potrivit cu care acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.
În cauza de faţă însă, chiar recurenta a afirmat natura subsidiară, iar nu subsecventă, a capătului de cerere vizând acordarea de daune.
În fine, tot în legătură cu acest aspect, Înalta Curte arată că în lipsa îndeplinirii cerinţelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă se poate adresa instanţei de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operaţiuni care însă nu au fost supuse verificării instanţei de contencios administrativ.
Prin al doilea motiv de recurs dezvoltat, recurenta-reclamantă a susţinut că şi asupra capătului principal de cerere a fost dată o soluţie nelegală şi netemeinică, în esenţă urmare a lipsei de aplicare directă a dreptului comunitar.
Nici acest critici nu sunt întemeiate.
Instanţa de fond a analizat şi evaluat prevederile legale incidente, respectiv Legea nr. 50/1991 şi Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi turismului nr. 2753/2010, prin raportare la dreptul Uniunii Europene, pronunţându-se astfel asupra concordanţei legislaţiei naţionale cu norma comunitară.
În acord cu cele stabilite şi de prima instanţă, Înalta Curte constată că în adevăr, potrivit art. 57 alin. (1) § 1 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 obligaţia care incumbă statelor membre este de a se asigura că investiţiile în infrastructură pentru care s-au acordat finanţări vor continua pentru cel puţin 5 ani de la data finalizării investiţiei.
Raportat la această cerinţă, prin Ghidul solicitantului şi respectiv Ordinul 261/2008, statul român şi-a respectat obligaţia, prevăzând condiţiile de eligibilitate şi de acordare a finanţării în scopul asigurării eficienţei investiţiei. Din această perspectivă nu se poate însă reţine că cerinţa ca imobilele care fac obiectul cererii de finanţare să fie deţinute fie cu titlu de proprietate, fie cu titlu de concesiune, contravine prevederilor Regulamentului nr. 1083/2006 întrucât în cuprinsul acestuia nu este reglementată problema proprietăţii bunurilor ce fac obiectul unor astfel de cereri de finanţare, fiind evident, după cum s-a şi reţinut, că modalitatea de acordare a finanţărilor este lăsată la aprecierea statelor membre.
Elocvente în acest sens sunt, astfel cum a arătat şi intimata-pârâtă, şi prevederile art. 58 şi art. 59 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 în care se prevede expres că ţările membre trebuie să stabilească sistemele de gestiune şi control ale programelor operaţionale şi autorităţile de gestiune, certificare şi plată, rămânând la latitudinea ţărilor membre modalităţile de reglementare a relaţiilor dintre aceste autorităţi şi statul român sau Comisia Europeană.
În fine, concluzionând pe acest aspect, Înalta Curte arată, raportat la probatoriul administrat şi la prevederile aplicabile din legislaţia naţională, că decizia de respingere a finanţării proiectului solicitată de reclamanta recurentă în cadrul Programului Operaţional Regional 2007-2013, a fost în mod corect apreciată de prima instanţă ca fiind legală în condiţiile în care s-a probat că imobilul ce face obiectul cererii de finanţare este deţinut în temeiul unui contract de subînchiriere, deşi intitulat "contract de concesiune", încheiat între SC G.S.I. SRL şi recurentă, nefiind astfel satisfăcută cerinţa concesiunii în sensul prevăzut de O.U.G. nr. 54 din 28 iunie 2006.
Prin urmare, reţinând în considerarea celor mai sus arătate, netemeinicia criticilor înfăţişate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul de faţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta SC Z.T. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 5587 din 5 octombrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 1 aprilie 2014.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 1648/2014. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 1687/2014. Contencios. Anulare certificat de... → |
|---|
