ICCJ. Decizia nr. 4193/2014. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4193/2014
Dosar nr. 245/44/2013
Şedinţa publică de la 6 noiembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, sub nr. 245/44/2013, reclamanta SC G.T.I. SRL a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Autoritatea Rutieră Română şi Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională Bucureşti suspendarea efectelor licitaţiei din 28 februarie 2013, organizată de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii - ARR până la soluţionarea în fond a cauzei.
În motivarea cererii, reclamanta a învederat, în esenţă, următoarele:
SC G.T.I. SRL a adresat pârâtei contestaţie la licitaţia din 28 februarie 2013, însă aceasta nu a răspuns contestaţiei şi a procedat la atribuirea traseelor operatorilor de transport pe care i-a considerat câştigători.
Licitaţia de atribuire a traseelor interjudeţene s-a efectuat cu încălcarea OMTI nr. 1640/2012 şi nr. 240/1614/2012 privind atribuirea criteriilor de evaluare, a punctajelor şi a metodologiei de punctare privind criteriile de evaluare a operatorilor de transport.
Deşi operatorii câştigători nu aveau certificate fiscale valabile, pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii - ARR a anunţat operatorii să se prezinte pentru a li se emite actele de atribuire.
A concluzionat reclamanta că situaţia de fapt expusă este de natură a justifica suspendarea efectelor licitaţiei, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, în speţă procedura de licitaţie derulându-se cu nesocotirea legii.
Pârâtul Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare în cauză prin care a invocat în esenţă lipsa calităţii sale procesuale pasive, în raport de împrejurarea că ARR este autoritatea învestită de lege cu atribuţii legate de licenţierea operatorilor de transport şi care, chiar dacă este un organism specializat al Ministerul Transporturilor, are personalitate juridică proprie.
Pârâta ARR a solicitat în cuprinsul Concluziilor scrise respingerea cererii de suspendare, ca inadmisibilă, în conformitatea cu dispoziţiile art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care reclamanta a mai formulat două cereri de suspendare, ambele aflate pe rolul Curţii de Apel Galaţi - dosarele nr. 317/44/2013 şi 478/44/2013.
Aceeaşi pârâtă a invocat în cauză excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, apreciind că CNMSI, este autoritatea responsabilă de atribuirea traseelor naţionale în programele de transport interjudeţene, excepţia lipsei de obiect, în raport de împrejurarea că având în vederea atribuirea din 28 februarie 2013, s-au emis deja licenţele pentru cursele/traseele interjudeţene.
Pârâta CNMSI a formulat întâmpinare prin care a invocat lipsa calităţii sale procesuale pasive.
Prin Sentinţa nr. 126 din 31 mai 2013, Curtea de Apel Galaţi a respins excepţiile invocate în cauză de pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Autoritatea Rutieră Română şi Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională Bucureşti, ca nefondate şi a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă ca nefondată.
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată în cauză s-a reţinut că, transportul rutier interjudeţean, cât şi programul de transport aferent sunt gestionate de către ARR - organism al Ministerului Transporturilor, care eliberează licenţa de traseu şi graficul de circulaţie, după atribuirea traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale, aşa cum rezultă din art. 62 al Normei metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere (...) stabilite prin O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de faţă, invocată de pârâta ARR s-a reţinut că dosarele invocate de această pârâtă ca având acelaşi obiect, vizează în realitate fondul litigiului şi suspendarea pe cale de ordonanţă preşedinţială a procedurii de atribuire.
Cu privire la lipsa de obiect a cererii de suspendare, s-a reţinut că nu este întemeiată, întrucât invocarea unor temeiuri de nelegalitate a unui act administrativ nu este condiţionată de neexecutarea acestuia.
Instanţa de fond a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi pagubei iminente.
S-a reţinut că în condiţiile în care traseul vizat de către reclamantă a fost deja atribuit, nu subzistă urgenţa schimbării rezultatului atribuirii în favoarea reclamantei, instanţa investită cu soluţionarea în fond a contestaţiei fiind cea mai în măsură să evalueze legalitatea actului administrativ şi, în cazul confirmării temeiurilor de nelegalitate, să procedeze la repunerea părţilor în situaţia anterioară.
2. Cererea de recurs
Împotriva Sentinţei nr. 126 din 31 mai 2013 a declarat recurs Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii solicitând admiterea recursului, modificarea în parte a sentinţei recurate, în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.
Criticile aduse sentinţei recurate vizează, în esenţă, următoarele aspecte.
Instanţa de fond investită cu soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, avea obligaţia de a verifica modul în care o parte participă în cadrul raportului juridic dedus judecăţii, îndreptăţindu-l să fie parte în proces şi pe cale de consecinţă, să aducă argumente pertinente în fapt şi în drept, în combaterea susţinerilor părţilor.
În opinia recurentului, instanţa de fond a procedat în mod eronat, întrucât s-a pronunţat cu privire la calitatea procesuală pasivă a tuturor părţilor printr-o singură măsură, respingând toate excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive, fără a ţine cont că avea obligaţia de a analiza calitatea procesuală a fiecărei părţi prin raportare la raportul juridic dedus judecăţii.
3. Procedura de soluţionare a recursului
3.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru
Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 4 iunie 2014, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) Noul C. proc. civ..
Prin încheierea din 15 iulie 2014 completul filtru, a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă a declarat recursul recurentului Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) Noul C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.
3.2 Cu privire la fondul recursului
3.2.1 Analiza motivelor de casare invocate
În ceea ce priveşte excepţia tardivităţii declarării recursului, instanţa urmează a o respinge în considerarea următoarelor argumente.
Aşa cum reiese din înscrisurile existente la dosarul cauzei, Sentinţa recurată a fost comunicată din eroare Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier.
Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier a înaintat sentinţa Autorităţii Rutiere Române care la rândul său a comunicat-o Ministerului Transportului, aceasta fiind înregistrată la instituţia menţionată la data de 15 iulie 2013.
Ministerul Transportului a expediat prin poştă recursul acesta având data de 19 iulie 2013.
Raportat la datele menţionate, instanţa urmează a respinge excepţia tardivităţii declarării recursului.
Prin Sentinţa nr. 126 din 31 mai 2013, Curtea de Apel Galaţi a respins excepţiile invocate în cauză de pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Autoritatea Rutieră Română şi Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională Bucureşti, ca nefondate şi a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă ca nefondată.
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive Ministerul Transportului, se reţin următoarele.
Astfel, se constată că faţă de pretenţiile deduse judecăţii de către reclamantă, Ministerul Transporturilor nu are legitimare procesuală, neputând fi obligat în raporturile juridice deduse judecăţii prin cererea de chemare în judecată.
Obligaţia dedusă judecăţii are la bază raporturi juridice existente între reclamantă, în calitate de participant în cadrul procedurii de atribuire electronică de trasee şi autoritatea publică abilitată de lege să atribuie aceste trasee şi să elibereze licenţele de traseu şi caietele de sarcini aferente acestora.
Din analiza atribuţiilor Ministerul Transporturilor, nu reies atribuţii referitoare la organizarea şi desfăşurarea procedurilor de atribuire electronică de trasee în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1), pct. 6 din H.G. nr. 24/2013, Ministerul Transporturilor emite doar normele obligatorii de licenţiere şi autorizare a agenţilor economici care efectuează sau urmează să efectueze activităţi de transport sau activităţi specifice siguranţei traficului şi stabileşte condiţiile de acordare, de suspendare ori de anulare a licenţelor, autorizaţiilor şi certificatelor.
Procedura de atribuire electronică a traseelor naţionale din programele de transport prin serviciile regulate judeţene, interjudeţene limitrofe şi interjudeţene este gestionată şi operată de către Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională, astfel cum reiese din dispoziţiile art. 5 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 privind înfiinţarea Centrului Naţional de Management pentru Societatea Informaţională şi a Centrului Naţional România Digitală.
Transportul rutier contra cost de persoane prin servicii regulate în trafic interjudeţean cât şi programul de transport aferent sunt gestionate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., care eliberează licenţa de traseu şi graficul de circulaţie anexă la aceasta, după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale, astfel cum reiese din dispoziţiile art. 62 din Norma metodologică privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, publicată în M. Of. nr. 854 bis la data de 2 decembrie 2011, cu modificările şi completările ulterioare.
Totodată, A.R.R. este organismul specializat al Ministerului Transporturilor desemnat să asigure, în principal, licenţierea operatorilor de transport rutier şi a operatorilor economici care efectuează activităţi conexe transportului rutier precum şi eliberarea licenţelor de traseu operatorilor de transport rutier care efectuează transport rutier de persoane prin servicii regulate şi servicii regulate speciale.
În concluzie, din economia textelor de lege anterior enunţate se poate observa, faptul că Ministerul Transporturilor nu are atribuţii în ceea ce priveşte organizarea şi desfăşurarea licitaţiilor publice electronice de atribuire de trasee şi, pe cale de consecinţă, nu are calitate procesuală pasivă, fapt ce conduce la admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului şi respingerii acţiunii faţă de acesta pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
Cu privire la celelalte excepţii invocate de Autoritatea Rutieră Română şi Centrul Naţional de Management, soluţia de respingere a acestora ca nefondate a fost în mod judicios argumentată de judecătorul fondului.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare formulată în cauză, instanţa de control judiciar reţine următoarele.
Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.
Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate şi că acest act administrativ constituie el însuşi titlu executoriu.
A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede (ex. art. 123 alin. final din Constituţie) sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În jurisprudenţa sa constantă, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Or, în cauză, se constată că niciunul dintre argumentele expuse de reclamantă în faţa instanţei de fond nu se circumscriu situaţiilor reţinute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.
În acest sens, Înalta Curte constată că în mod justificat instanţa de fond a reţinut, ca nefiind îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care din analiza sumară, a actelor contestate, nu s-a conturat o situaţie de fapt de natură a genera suspiciuni rezonabile cu privire la emiterea respectivelor acte.
Cum reclamanta prin cererea de suspendare a argumentat existenţa cazului bine justificat prin prisma unor aspecte ce ţin de fondul actelor contestate prin prisma clarificării unor împrejurări de fapt sau de drept, care pot fi clarificate doar cu ocazia cercetării fondului respectivelor acte, în mod corect a apreciat instanţa de fond că nu se poate reţine îndeplinirea, în cauză, a condiţiei cazului bine justificat.
Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susţinerilor referitoare la condiţia prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeaşi lege.
3.2. 2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
În concluzie, instanţa urmează a admite recursul, a modifica sentinţa recurată în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transportului şi respingerii acţiunii faţă de acesta pentru lipsa calităţii procesuale pasive cu menţinerea celorlalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Respinge excepţia tardivităţii declarării recursului.
Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii împotriva Încheierii din 27 mai 2013 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa recurată în sensul că admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi respinge acţiunea faţă de acesta pentru lipsa calităţii procesuale pasive.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 noiembrie 2014.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 4165/2014. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 4194/2014. Contencios. Conflict de... → |
|---|
