ICCJ. Decizia nr. 1171/2015. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1171/2015
Dosar nr. 736/54/2013
Şedinţa publică de la 16 martie 2015
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei.
Prin Încheierea dată în şedinţa publică din 7 mai 2013 pronunţată de Tribunalul Dolj în Dosarul nr. 4511/63/2002, a fost sesizată Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 965/2002 şi a H.G. nr. 141/2008 invocată de reclamanta C.(fostă S.)A.L.
Reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate cu privire la dispoziţiile H.G. 965/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Dolj, ale H.G. 141/2008 anexele 1 - 75, nr. curent 671 - codul de clasificare 0.1.9.1. din Anexa 2 - hotărâre prin care au fost modificate şi completate dispoziţiile H.G. 965/2002, solicitând anularea prevederilor din actele normative mai sus individualizate care privesc terenul situat în Craiova, b-dul D., jud. Dolj, întabulat în CF F1 a municipiului Craiova, având număr cadastral C1.
A susţinut reclamanta că a avut loc o gravă încălcare a dreptului de proprietate, autoritatea locală dând dovadă de rea-credinţă în exercitarea atribuţiilor ce îi reveneau, acesta neputând invoca o necunoaştere a situaţiei reale a terenului oferit şi atribuit şi a sarcinilor care îl afectau.
S-a arătat că nu s-a făcut dovada modului în care a intrat bunul în proprietatea municipiului Craiova, la ce dată şi în baza cărui titlu, iar H.G. 965/2002 s-a dat cu nerespectarea metodologiei legale în adoptarea unor astfel de acte, fiind încălcate dispoziţiile art. 21 din Legea 10/2001.
S-a arătat în cuprinsul excepţiei că din probele administrate rezultă indubitabil că terenul mai sus-menţionat a aparţinut autorilor reclamantei, iar susţinerea Consiliului Local că a fost introdus în domeniul public datorită funcţionalităţii acestui teren, fiind considerat zonă verde aferentă blocurilor, nu este justificată.
Pârâtul Consiliul Local al municipiului Craiova prin Primar, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate.
S-a invocat inadmisibilitatea analizării legalităţii actelor administrative unilaterale cu caracter normativ pe cale incidentală, prin excepţia de nelegalitate, raportat la prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
La data de 25 iunie 2013, reclamanta a depus precizare a excepţiei în ceea ce priveşte elementele de identificare ale terenului. A solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii invocate prin întâmpinare, raportat la dispoziţiile art. 126 alin. (6) teza I din Constituţie.
S-a arătat că actele atacate ignoră evidenţa legală a suprafeţelor cu statut privat (CF, opozabile terţilor), precum şi dispoziţiile constituţionale care garantează şi ocrotesc, deopotrivă, proprietatea privată (art. 44 alin. (2) şi (3) din Constituţie, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prin art. 6, 13 şi 14).
Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
S-a susţinut că H.G. nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Dolj, precum şi al municipiilor şi comunelor din judeţul Dolj vizată de excepţia de nelegalitate este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel că excepţia este nefondată, raportat la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Pârâţii Consiliul Local al municipiului Craiova prin primar şi primarul municipiului Craiova au invocat excepţia rămânerii fără obiect a excepţiei de nelegalitate ca urmare a adoptării H.C.L. Craiova nr. 102 din 27 februarie 2014.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 256 din 1 iulie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis în parte excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta C.(fostă S.)A.L., în contradictoriu cu pârâţii Primăria municipiului Craiova, Primarul municipiului Craiova, Consiliul Local al municipiului Craiova şi pârâtul Guvernul României; s-a constatat nelegalitatea poziţiei nr. 671 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 141/2008 pentru suprafaţa de 400 mp situată în municipiul Craiova, b-dul D., cu vecinii: N - Primăria Craiova, Est - Alee; S - Primăria Craiova; V - Primăria Craiova, înscrisă în T.P. nr. 10229 din 27 martie 2008. A fost respinsă ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor H.G. nr. 965/2002.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că prin Hotărârea nr. 1664 din 19 octombrie 2007 emisă de Comisia Judeţeană pentru aplicarea Legii nr. 247/2005, reclamanta a fost validată în vederea reconstituirii dreptului de proprietate cu suprafaţa de 0,04 ha, fără stabilirea amplasamentului, având în vedere că vechiul amplasament era afectat de contracte de concesiune.
S-a reţinut că reclamantei i s-a reconstituit dreptul de proprietate pe un alt amplasament, respectiv pentru suprafaţa de 400 mp, situată în Craiova, b-dul D., cu vecinii N - Primăria Craiova, E - Alee, S - Primaria Craiova, V - Primaria Craiova, categoria de folosinţă - alte terenuri neagricole, aşa cum rezulta din Procesul-verbal de punere în posesie nr. P1 din 28 februarie 2008 şi din Titlul de proprietate nr. T1.
Din înscrisurile cauzei şi din raportul de expertiză, specialitatea topografie, efectuat în cauză, s-a constatat că suprafaţa de 400 mp reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1 este cuprinsă atât în suprafaţă totala de 1.100.299 mp, atestata prin H.G. nr. 965/2002, cât şi în suprafaţă de 1.069.331 mp, atestată prin H.G. nr. 141/2008, ca făcând parte din domeniul public al municipiului Craiova.
Având în vedere că în cursul soluţionării prezentului litigiu, prin art. 1 lit. b) din H.C.L. Craiova nr. 102 din 27 februarie 2014, anexa nr. 2, poziţia nr. 27, suprafaţa de 400 mp reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1, a fost exclusă din inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al municipiului Craiova, până la data pronunţării instanţei nefiind emisă H.G. care să ateste modificarea operată prin art. 1 lit. b) din H.C.L. Craiova nr. 102 din 27 februarie 2014, a constatat prima instanţă, că excepţia rămânerii fără obiect a excepţiei de nelegalitate este nefondată.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a H.G. 965/2002, Curtea de apel a constatat fondată excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Guvernul României.
Având în vedere că litigiu a fost declanşat la data de 9 aprilie 2012 şi era pe rol la data intrării în vigoare a noului C. proc. civ. şi a Legii nr. 76/2012, a arătat instanţa de fond că se aplică dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la momentul declanşării litigiului în care a fost invocată excepţia de nelegalitate.
În condiţiile în care H.G. 965/2002 este un act administrativ unilateral cu caracter individual, raportat la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat şi completat prin Legea nr. 262/2007, s-a apreciat că posibilitatea de a ataca fără limită în timp acest tip de acte, pune în pericol securitatea juridică.
A fost reţinută şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, apreciindu-se inadmisibilă excepţia de nelegalitate formulată în cauză referitor la H.G. nr. 965/2002 ca urmare a înlăturării aplicării dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a poziţiei nr. 671 din Anexa nr. 2 a H.G. 141/2008, curtea de apel a constatat că suprafaţa de 400 mp, situată în Craiova, b-dul D., reconstituită reclamantei prin Titlul de proprietate nr. T1, este cuprinsă în suprafaţa de 1.069.331 mp atestată ca făcând parte din domeniul public al municipiului Craiova, potrivit Anexei nr. 2, poziţia nr. 671, din H.G. nr. 141/2008.
Curtea de apel a reţinut ca actele administrative, atât cele cu caracter normativ, cât şi cele cu caracter individual, trebuie emise numai în baza legii şi cu respectarea întocmai a prevederilor acesteia, fără a prezenta relevanţă emitentul actului, reţinând dispoziţiile Legii nr. 213/1998 care reglementează proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, domeniul public fiind alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 din Constituţia României.
S-a arătat în cuprinsul sentinţei atacate că articolul 3 alin. (4) al legii prevede că domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, iar terenul în suprafaţă de 400 mp cuprins în poziţia 671 din Anexa 2 a H.G. nr. 141/20082, nu face parte din bunurile enunţate ca aparţinând domeniului public al municipiului.
În plus, s-a reţinut că respectivul teren s-a aflat la dispoziţia Comisiei locale de fond funciar Craiova în vederea aplicării Legii nr. 18 din 1991 şi i-a fost reconstituit reclamantei dreptul de proprietate la data de 27 martie 2008, de la care terenul a devenit proprietatea privată a reclamantei, nemaiputând fi atestat ca făcând parte din domeniul public al municipiului Craiova la data de 30 aprilie 2008, data la care s-a publicat în M. Of. nr. 224 bis, H.G. nr. 141/2008.
În consecinţă, curtea de apel a apreciat că introducerea suprafeţei de 400 mp reconstituit reclamantei la poziţia 671, Anexa 2 din H.G. nr. 141/2008, este nelegală, astfel că excepţia de nelegalitate este întemeiată.
Recursul
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Un prim motiv de recurs vizează încălcarea normelor de procedură de către instanţa de fond prin necomunicarea acţiunii introductive şi a excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 956/2002 şi H.G. nr. 141/2008.
S-a susţinut că, deşi pârâtul a solicitat expres comunicarea acestora, instanţa a transmis doar cererea precizatoare pentru termenul din data de 8 iulie 2013.
Apreciind că s-a încălcat astfel dreptul la apărare, s-a solicitat casarea sentinţei recurate.
În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008 s-a arătat că soluţia instanţei de fond este netemeinică şi nelegală, în condiţiile în care la elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
S-a susţinut că potrivit Legii nr. 213/1998 şi Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorităţii administrativ-teritoriale se întocmeşte de către comisiile special constituite la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
Astfel, s-a arătat că, raportat la prevederile art. 18 - 24 ale Legii nr. 213/1998, H.G. nr. 141/2008 nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităţilor administrativ-teritoriale, ci doar un efect de atestare a regimului juridic diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private a unităţii.
S-a arătat că recurentul-pârât nu are nicio abilitate de a inventaria bunurile din domeniul public al acestor autorităţi şi nici de a modifica inventarele întocmite de comisia locală.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei instanţei de fond şi respingerea excepţiei ca neîntemeiată.
Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Examinând hotărârea recurată, în raport de prevederile legale incidente în cauză şi criticile formulate cât şi în temeiul dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că subzistă motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că pentru argumentele în continuare prezentate, urmare a admiterii recursului formulat, se impune modificarea în parte a sentinţei a atacate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008 cu referire la poziţia nr. 671 din Anexa nr. 2, pentru suprafaţa de 400 mp situată în municipiul Craiova, b-dul D., cu vecinii: N - Primăria Craiova, Est - Alee; S - Primăria Craiova; V - Primăria Craiova, înscrisă în T.P. nr. 10229/27 martie 2008, ca nefondată.
Reclamanta a investit instanţa de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. 965/2002 prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al judeţului Dolj, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din acest judeţ, a bunurilor cuprinse în anexele ce fac parte integrantă din hotărâre (Anexa 2, poziţia 4859), precum şi a H.G. nr. 141/2008 publicata în M. Of. nr. 224/30.04.2008 bis, prin care a fost modificată şi completată H.G. nr. 965/2002, respectiv Anexa 2 privind inventarul bunurilor ce aparţin municipiului Craiova, poziţia nr. 671 la care figurează "Zona verde - Cartier Brazda lui Novac", în suprafaţă totala de 1.069.331 mp, cu menţiunea că este în administrarea R.A.A.D.P.F.L. conform H.C.L. Craiova nr. 80/2006.
Referitor la excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 965/2002, constată Înalta Curte pe de o parte, că soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte respingerea acesteia ca inadmisibilă, este în acord cu jurisprudenţa constantă a secţiei de contencios administrativ a instanţei supreme, consacrată, cum corect a observat prima instanţă şi printr-o soluţie de principiu de unificare a practicii judiciare din data de 26 mai 2008, iar pe de altă parte, că aceasta nu face obiectul recursului.
Investită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ, cercetând concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia republicată şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, constată că în mod greşit a fost admisă excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008, prin sentinţa recurată în cauză.
Astfel, la data formulării excepţiei de nelegalitate au fost indicate, ca o primă condiţie obligatorie impusă de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru admisibilitatea cererii de sesizare a instanţei de contencios administrativ, dispoziţiile legale pretins a fi încălcate prin actul administrativ contestat, respectiv dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.
Prin raportare la aceste norme legale cu forţă juridică superioară, operaţiune necesară soluţionării excepţiei de nelegalitate şi independentă de verificarea dreptului de proprietate, pentru care este competentă instanţa de drept comun, se constată că este legală H.G. nr. 141/2008. Reclamanta a invocat neîntemeiat încălcarea dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din Legea nr. 218/1998 care reglementează că bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie.
De asemenea, în mod netemeinic prima instanţă a reţinut că terenul de 400 mp cuprins în poziţia 671 a hotărârii atacate a fost atestat ca făcând parte din domeniul public al statului la data de 30 aprilie 2008, ulterior datei la care s-a reconstituit reclamantei titlul de proprietate, respectiv 27 martie 2008.
Aceeaşi Lege nr. 218/1998, prevede în art. 21 că inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unui municipiu se întocmeşte de comisii special constituite, conduse de primar şi după ce se însuşeşte de Consiliul Local, se centralizează de Consiliul Judeţean şi se trimite Guvernului, pentru ca acesta, prin hotărâre, să ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local.
În conformitate cu aceste prevederi legale, H.G. nr. 141/2008 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 965/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Dolj, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Dolj, a fost emisă în baza hotărârilor prin care Consiliul Local al municipiului Craiova a stabilit regimul juridic de proprietate publică, în ceea ce priveşte bunurile proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale, voinţa juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau judeţean aparţinând acestei autorităţi.
Astfel, imobilul cu denumirea de "Zonă verde - Cartier Brazda lui Novac" a fost inventariat ca aparţinând domeniului public al municipiului Craiova prin H.C.L. nr. 147/1999 modificată prin H.C.L. 173/2001, care au stat la baza adoptării H.G. nr. 965/2002, modificată şi completată prin H.G. nr. 141/2008.
În conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, "domeniul public al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau interes local", acestea fiind declarate ca atare prin hotărârea Consiliului Local.
De asemenea, Înalta Curte reţine că, prin Adresa nr. 166876, 167001 din 28 noiembrie 2013 a primăriei municipiului Craiova depusă la dosarul curţii de apel, s-a precizat că la data de 27 martie 2008, la care a fost emis Titlul de proprietate nr.T1, terenul era înscris în domeniul public al municipiului Craiova.
În consecinţă, raportat la motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate şi faţă de situaţia juridică a bunului imobil, se constată că H.G. nr. 141/2008 a fost emisă cu respectarea dispoziţiilor legale incidente în materie, respectiv Legea nr. 213/1998 pentru însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi nu este de natură, prin conţinutul său, să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei, pentru ocrotirea cărora aceasta are posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanţa de drept comun.
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Faţă de cele reţinute mai sus, apreciind că nu subzistă motivele de nelegalitate invocate de reclamantă şi că normele vizate de excepţia de nelegalitate nu adaugă la lege, Înalta Curte constată că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi în conformitate cu art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va modifica în parte sentinţa atacată în sensul că va respinge excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 141/2008, ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva Sentinţei nr. 256 din 1 iulie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate având ca obiect H.G. nr. 141/2008.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 martie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1161/2015. Contencios. Litigiu privind regimul... | ICCJ. Decizia nr. 1175/2015. Contencios. Pretentii. Recurs → |
|---|
