ICCJ. Decizia nr. 329/2015. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 329/2015
Dosar nr. 2056/2/2013
Şedinţa publică de la 30 ianuarie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Încheierea de şedinţă din data de 04 martie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a sesizat instanţa de contencios administrativ cu excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, invocată de recurentul-reclamant J.R.I., apreciind că de actul administrativ unilateral atacat pe calea excepţiei de nelegalitate depinde soluţionarea recursului declarat împotriva sentinţei civile nr. 1149 din data de 08 decembrie 2011, pronunţată de Tribunalul Teleorman, secţia conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4389/87/2011, în contradictoriu cu intimatul - pârât U.M. X, - I.S.U. „A.D. Ghica”al jud. Teleorman şi intimaţii - chemaţi în garanţie I.G.S.U. şi M.A.I.
Prin sentinţa civilă nr. 2479 din 10 septembrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, invocată în cauza de contencios administrativ formulată de reclamantul J.R.I., în contradictoriu cu pârâta U.M. X, - I.S.U. „A.D. Ghica” al jud. Teleorman şi chemaţii în garanţie I.G.S.U., şi M.A.I., ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că primul motiv invocat de autorul excepţiei nu poate fi primit, întrucât nepublicarea ordinului în M. Of. este un eveniment ulterior emiterii actului administrativ, care nu este de natură a-i afecta legalitatea.
Instanţa a apreciat că, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (în forma în vigoare la data emiterii actului administrativ), potrivit cărora ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate se publică în M. Of. în vederea intrării lor în vigoare, rezultă că publicarea actului administrativ este un element ce ţine de opozabilitatea actului, de efectele lui, iar nu de legalitate şi, prin urmare, acest aspect nu poate fi analizat pe calea excepţiei de nelegalitate.
A mai reţinut curtea de apel că abrogarea legii în baza căruia a fost emis actul administrativ nu are nicio influenţă asupra legalităţii lui; că verificarea legalităţii unui act administrativ se face prin raportare la legea aflată în vigoare la data emiterii lui, iar faptul că la un moment dat această lege a fost abrogată şi eventual înlocuită cu un alt act normativ nu imprimă actului administrativ un caracter nelegal; că ar putea fi apreciată ca nelegală aplicarea actului administrativ în situaţia în care acesta a devenit caduc ori desuet, însă un atare demers excede analizei pe calea excepţiei de nelegalitate.
Cu privire la pretinsa contradicţie între Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 şi art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007, Curtea a constatat că ordonanţa se referă la competenţa ministrului de a gestiona posturi, în timp ce ordinul are în vedere gestionarea resurselor umane şi, prin urmare, nu există o contradicţie între Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 şi actul normativ cu forţă juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 30/2007.
Având în vedere considerentele expuse, Curtea a constatat ca fiind nefondate criticile reclamantului, motiv pentru care a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul J.R.I., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că instanţa de fond a considerat în mod eronat că nepublicarea unui act nu ţine de legalitatea acestuia, ci de opozabilitatea lui.
Arată recurentul că legalitatea unui act administrativ se verifică din momentul intrării sale în vigoare, cu privire la concordanţa sa cu ansamblul legislativ relevant, inclusiv faţă de legea care reglementează publicarea actelor administrative, iar Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la art. 10, prevede că actele administrative emise de autorităţile administrative centrale se publică în M. Of.
Apreciază recurentul că, per a contrario, un act administrativ emis de o autoritate administrativă centrală care nu se publică în M. Of. este nelegal şi nu poate produce efecte, deoarece nu respectă dispoziţiile legale referitoare la publicarea sa şi, implicit, intrarea sa în vigoare.
Subliniază recurentul că legalitatea unui act administrativ se verifică şi în raport de respectarea dispoziţiilor legale referitoare la publicarea acestuia, nu numai în raport de ansamblul legislativ aplicabil în domeniul de activitate reglementat de actul administrativ atacat.
Se mai arată în motivele de recurs că instanţa de fond nu a ţinut seama de Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 230 din 23 ianuarie 2008, potrivit căreia „un act administrativ cu caracter normativ nu mai poate produce efecte după abrogarea legii în temeiul căreia a fost emis".
Arată recurentul că această decizie este pe deplin aplicabilă în speţă, având în vedere că Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 este emis în baza unui temei legal, respectiv art. 9 alin. (4) din O.U.G. nr. 63/2003, care a fost abrogat expres prin O.G. nr. 30/2007.
Subliniază recurentul că, potrivit dispoziţiilor Codului de procedură civilă, deciziile Înaltei Curţi şi interpretarea textelor legale realizată de această instanţă, au caracter obligatoriu pentru celelalte instanţe de rang inferior, or, în speţă, instanţa de fond nu numai că nu a ţinut seama de caracterul obligatoriu al deciziei menţionate, dar nici măcar nu a făcut menţiune la aceasta.
Mai arată recurentul că, în ceea ce priveşte al treilea motiv de nelegalitate a Ordinului MAI 600/2005, instanţa de fond a făcut o analiză sumară, fără a surprinde problema ridicată pe calea excepţiei de nelegalitate.
Astfel, recurentul arată că dispoziţiile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 intră în contradicţie cu dispoziţiile art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea M.A.I., conform cărora structura organizatorică şi efectivele ministerului se stabilesc prin H.G. şi pe lângă alte prerogative, ministrul de interne poate desfiinţa posturi, în limita posturilor aprobate şi a fondurilor băneşti alocate.
Or, prevederile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr. 600/2005, în forma actuală, stabilesc competenţa comandanţilor de unitate în ceea ce priveşte trecerea în rezervă, în toate cazurile, aspect care încalcă dispoziţiile art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007, mai sus arătate, dispoziţii cu caracter superior din punct de vedere al ierarhiei actelor normative.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost învestită să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005 prin încheierea de şedinţă din data de 4 martie 2013, dată în Dosarul nr. 4389/87/2011 al aceleiaşi instanţe.
Înalta Curte constată că, în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, aceasta a fost respinsă în mod corect ca neîntemeiată, soluţia adoptată de prima instanţă fiind legală, iar criticile formulate fiind nefondate.
Astfel, în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.
Cu alte cuvinte, verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispoziţiile legii, iar nu prin raportare la o situaţie de fapt.
Referitor la critica privind nepublicarea în M. Of. a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod corect atât caracterul acestui act administrativ, cât şi faptul că este exceptat de la publicare.
Instanţa de fond a respins în mod corect excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, având în vedere că, faţă de obiectul său de reglementare, acest act administrativ cu caracter normativ nu este supus cerinţelor de publicare în M. Of. al României, ca o condiţie de validitate a actului.
Astfel, Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administraţiei şi internelor, secretarilor de stat, secretarului general şi şefilor/comandanţilor unităţilor M.A.I., prin conţinutul normelor sale, aparţine categoriei de acte normative (ordine, instrucţiuni) care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, pentru care este prevăzută expres exceptarea de la regimul publicării în M. Of. al României prin dispoziţiile art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională.”
Raţiunea nepublicării Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 este astfel legată şi de domeniul său de reglementare limitat, acesta fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, şi anume personalului M.A.I., situaţie în care nu se impunea să fie adus la cunoştinţa tuturor cetăţenilor prin publicare în M. Of. al României.
Ulterior H.G. nr. 555/2001 a fost abrogată şi înlocuită cu H.G. nr. 50/2005, care însă, la art. 35 alin. (3), a preluat aceeaşi dispoziţie din art. 27 alin. (3) sus menţionat.
Prevederile art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, stabileau imperativ că „nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I (…) ordinele (…) cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”.
Legalitatea prevederilor art. 35 alin. (3) din Regulament nu poate fi pusă la îndoială şi a fost stabilită în repetate rânduri de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a constatat că acestea nu încalcă în nici un fel prevederile art. 10 şi 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, reliefată de exemplu prin Deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011, nr. 33/2014, este constantă în sensul afirmării legalităţii Ordinului M.A.I. nr. 600/2005.
Nepublicarea unui act administrativ în formele prevăzute de dispoziţiile legale aplicabile regimului juridic căruia i se supune nu poate conduce la nelegalitatea acestuia, ci exclusiv la neproducerea efectelor în privinţa destinatarului interesat să invoce o astfel de împrejurare, nelegalitatea fiind determinată exclusiv de cauze preexistente sau cel mult concomitente emiterii actului administrativ atacat în prezenta cauză.
În mod corect a reţinut instanţa de fond că publicarea actului administrativ este un element ce ţine de opozabilitatea actului, de efectele lui, iar nu de legalitate şi că, prin urmare, acest aspect nu poate fi analizat pe calea excepţiei de nelegalitate.
Sancţiunea care se aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea acestora, evident cu excepţiile prevăzute în această lege sau în alte legi cu caracter special.
Instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a constata existenţa unei stări de fapt, ci ea se pronunţă, aşa cum s-a precizat mai sus, asupra legalităţii unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condiţiilor de legalitate a actului, adică al conformităţii acestuia cu actul normativ cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost emis.
Referitor la pretinsa contradicţie între dispoziţiile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 şi art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea M.A.I., Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că ordonanţa se referă la competenţa ministrului de a gestiona posturi, în timp ce ordinul are în vedere gestionarea resurselor umane, astfel că nu există o contradicţie între Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 şi actul normativ cu forţă juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 30/2007.
Astfel, la alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se prevede că „Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă".
Astfel, acest act normativ s-a emis pentru punerea în aplicare a anumitor reglementări din actul de bază, însă în mod evident aceste norme nu conţin soluţii legislative care să fie contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actul de bază.
Este de observat faptul că cele două texte de lege criticate au obiect diferit de reglementare, unul dintre ele reglementând abilitatea legală a ministrului afacerilor interne de a interveni asupra structurii organizatorice a instituţiei pe care o conduce, iar cel de-al doilea reglementează modalitatea de delegare a competenţelor de gestiune a resurselor umane, neexistând astfel nici o contradicţie între cele două prevederi legale.
Având în vedere toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că instanţa de fond a respins în mod corect ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate a Ordinul M.A.I. nr. 600/2005, invocată de recurentul-reclamant, în raport de actele şi lucrările dosarului, de susţinerile părţilor şi de dispoziţiile legale incidente pricinii.
Mai mult, jurisprudenţa unitară a Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, în materia Ordinului M.A.I. nr. 600/2005 este în sensul legalităţii actului.
Or, existenţa şi menţinerea unei practici unitare reprezintă un deziderat al legiuitorului şi al instanţelor judecătoreşti din România, în acord cu jurisprudenţa C.E.D.O. şi totodată, o obligaţie asumată prin prezenta decizie.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul J.R.I. împotriva sentinţei civile nr. 2479 din 10 septembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 ianuarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 328/2015. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 330/2015. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
