ICCJ. Obligare înregistrare ca PFA pentru activități independente de medicină complementară/alternativă. Decizia nr. 661/2015
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
SECȚIA DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 661/2015
Dosar nr. 792/42/2011*
Ședința publică de la 17 februarie 2015
Deliberând asupra prezentului recurs,
Din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:
I. Primul ciclu procesual
Prin acțiunea formulată la 9 septembrie 2011 și înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. 792/42/2011, reclamantul M.S.A. a solicitat - în contradictoriu cu pârâții M.S. și D.S.P. a Județului Ilfov: 1. obligarea pârâților să-l înregistreze ca persoană fizică autorizată pentru activități independente de medicină complementară/alternativă; 2. Obligarea pârâților să-i înregistreze cabinetul de terapie complementară/alternativă; 3. să se constate existența aprobării tacite față de cererea din 04 ianuarie 2011 adresata M.S., raportat la cererile din 19 octombrie 2010 și din 16 noiembrie 2010 transmise D.S.P. a Județului Ilfov; 4. obligarea pârâților să-i elibereze documentul care certifică înregistrarea ca persoană fizică autorizată pentru activități independente de medicină complementară/alternativă, precum si documentul care certifică înregistrarea cabinetului de medicină complementară/alternativă; 5. stabilirea un termen pentru eliberarea documentelor menționate; 6. pronunțarea unei hotărâri care să țină locul documentelor respective până la eliberarea acestora.
Prin sentința civilă nr. 329 din 24 noiembrie 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta D.S.P. a Județului Ilfov, respingând acțiunea față de această pârâtă ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă și a respins în rest acțiunea formulată de către reclamantul M.S.A. în contradictoriu cu pârâtul M.S. ca neîntemeiată.
La 18 noiembrie 2012, reclamantul M.S.A. a formulat o nouă acțiune, în contradictoriu cu pârâții M.S. și D.S.P. a Județului Constanța, înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. 978/42/2011, cu următoarele capete de cerere: 1. obligarea pârâților să-l înregistreze ca persoană fizică autorizată pentru activități independente de medicină complementară/alternativă; 2. obligarea pârâților să-i înregistreze cabinetul de terapie complementară/alternativă; 3. să se constate existența aprobării tacite față de cererea din 04 ianuarie 2011 adresata M.S.; 4. obligarea pârâților să-i elibereze documentul care certifică înregistrarea ca persoană fizică autorizată pentru activități independente de medicină complementară/alternativă, precum si documentul care certifică înregistrarea cabinetului de medicină complementară/alternativă; 5. să se stabilească data la care a intervenit aprobarea tacită față de cererea din 04 ianuarie 2011 adresata M.S., dată care să fie menționată pe documentele ce urmează a fi eliberate; 6. stabilirea un termen pentru eliberarea documentelor menționate; 7. pronunțarea unei hotărâri care să țină locul documentelor respective până la eliberarea acestora.
Prin sentința civilă nr. 95 din 20 martie 2012, pronunțată în acest din urmă dosar (și rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4457 din 31 octombrie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție), Curtea de Apel Ploiești a admis excepția litispendenței invocată de M.S., a scos cauza de pe rol și a trimis-o pentru soluționare la Înalta Curte de Casație și Justiție, împreună cu Dosarul nr. 792/42/2011.
Prin Decizia nr. 951 din 19 februarie 2013, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul declarat de M.S.A. împotriva sentinței nr. 329 din 24 noiembrie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauzele conexate (Dosar nr. 792/42/2011 și Dosar nr. 978/42/2011) spre rejudecare Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal.
În considerentele deciziei s-a precizat că se impune casarea cu trimitere spre rejudecare pentru stabilirea corectă a cadrului procesul și a dispozițiilor legale aplicabile, având în vedere faptul că recurentul și-a întemeiat pretențiile pe dispozițiile O.U.G. nr. 27/2003, iar nu pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, temei al cererilor sale administrative fiind dispozițiile Legii nr. 118/2007.
Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. 792/42/2011* la data de 9 mai 2013.
În data de 4 iunie 2013, reclamantul M.S.A. a depus la dosar cerere de completare/modificare a pretenției, solicitând, în plus, față de capetele de cerere inițiale ale acțiunilor conexate: să se dispună obligarea M.S. să pună în aplicare, prin norme metodologice, toate prevederile Legii nr. 118/2007; să se stabilească un termen pentru obligația aceasta; să se constate responsabilitatea/culpa M.S. pentru neîndeplinirea obligației privind emiterea Normelor de aplicare ale Legii nr. 118/2007, în termenul legal de 1 an de la intrarea sa în vigoare, conform art. 26 din lege, precum si pentru orice efecte sau prejudicii ce decurg din aceasta; să se precizeze termenul de la care curg efectele de mai sus, în conformitate cu art. 26 din Legea nr. 118/2007.
La aceeași dată, reclamantul a depus o precizare, arătând că a solicitat în subsidiar să se constate culpa M.S., ce rezultă din neîndeplinirea obligației privind emiterea Normelor de aplicare ale Legii nr. 118/2007, în termenul legal de 1 an de la intrarea sa in vigoare, conform art. 26 din lege, acest lucru fiind necesar pentru soluționarea cauzei, ca singura cale de verificare a apărării M.S., care a invocat propria sa culpă ca motiv pentru respingerea acțiunii.
Pârâtul M.S. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția tardivității introducerii precizării la acțiune și a cererii completatoare/modificatoare, precum și inadmisibilitatea acțiunii formulate de către reclamant, astfel cum aceasta a fost precizată și completată/modificată.
La data de 12 septembrie 2013, reclamantul M.S.A. a invocat excepția de nelegalitate a Expunerii de motive ce stă la baza formulării propunerii de act normativ pentru abrogarea Legii nr. 118/2007, supusa dezbaterii publice in data de 05 noiembrie 2012.
A formulat reclamantul M.S.A., la aceeași dată și excepția de nelegalitate a Ordinului M.S. nr. 964 din 06 august 2013 privind informațiile de interes public ce pot fi comunicate si informațiile exceptate de la comunicare, la nivelul M.S.
II. Soluția instanței de fond
Prin Încheierea de ședință din 7 octombrie 2013, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a expunerii de motive a proiectului de lege.
Prin sentința nr. 225 din 14 octombrie 2013, instanța de fond a respins ca nefondată acțiunea precizată formulată de reclamantul M.S.A. în contradictoriu cu pârâții D.S.P. a Județului Constanța, M.S. și D.S.P. a județului Ilfov.
Examinând sub aspectul admisibilității excepția de nelegalitate invocată de reclamant cu privire la Ordinul M.S. nr. 964 din 06 august 2013 privind informațiile de interes public ce pot fi comunicate și informațiile exceptate de la comunicare de la nivelul M.S., a constatat că aceasta este inadmisibilă, având în vedere art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 în conformitate cu care actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate.
Pe fondul cauzei, instanța a reținut că activitatea de medicină complementară sau alternativă în momentul de față este reclamantă de Legea nr. 118/2007 privind organizarea și funcționarea activităților și practicilor de medicină complementară/alternativă, iar ulterior normele metodologice de aplicare trebuiau elaborate de M.S., iar acestea cuprindeau aspecte diverse și concrete ale practicii medicinii de această natură, în concordanță cu cadrul legislativ actual și cu interesele și drepturile pacienților.
Ulterior datorită unor probleme organizatorice și funcționale ce ține de aplicarea politicilor în domeniul sănătății publice în raport cu alte reglementări europene și comunitare în materie, precum și cu regulile impuse de O.M.S. nu au mai fost emise aceste norme metodologice, iar ulterior a apărut un alt proiect de lege în acest domeniu.
Acest aspect nu îl împiedică pe reclamant să își desfășoare activitatea de medicină complementară sau alternativă pentru care deține licență de liberă practică, dar în cadrul legislativ existent.
Ca atare, reclamantului nu i s-a încălcat nici un drept sau interes legitim, iar instanța nu poate obliga pârâta să emită Normele metodologice pentru o lege desuetă și care nu mai are aplicabilitate în momentul de față, fiind o problemă de oportunitate politică și organizatorică și nu de legalitate.
Legiuitorul condiționează autorizarea și desfășurarea activității practicienilor de metodologia stabilită de M.S., dar aceasta nu a fost definitivată din motive obiective și organizatorice ce țin de aplicarea politicii guvernamentale în domeniul sănătății publice, această instituție nefiind culpabilă din punct de vedere juridic.
De asemenea, a reținut prima instanță că printre atribuțiile M.S. nu se regăsește și aceea de a înregistra cabinete de medicină complementară, această activitate fiind statuată de legiuitor în sarcina Direcțiilor de sănătate publică județene și a Municipiului București.
Referitor la emiterea Normelor de aplicare a Legii nr. 118/2007, pârâta a manifestat o atitudine transparentă față de reclamant și a dovedit în instanță că în acest moment nu se mai impune, fiind în curs de elaborare un nou proiect de act normativ în raport cu voința politică în domeniul sănătății publice, care va reglementa domeniul medicinii complementare ce urmează a fi supus adoptării în procedură parlamentară.
În prezent a fost parcursă procedura legală privind transparența decizională, iar acesta va aduce o serie de modificări legislației specifice domeniilor medicinii completare și/alternative în acord cu reglementările O.M.S. precum și dreptul comunitar în această materie, renunțarea la prevederea referitoare la standardele ocupaționale, precum și alte aspecte ce reprezintă un progres în aplicarea politicilor publice în domeniul sănătății.
III. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinței nr. 255 din 14 octombrie 2013 și a încheierii de ședință din 7 octombrie 2013, a declarat recurs reclamantul, arătând că în mod nejustificat i-a fost respinsă cererea de probatoriu înaintată la 16 septembrie 2013, deși aceasta era singura cale prin care se puteau lămuri faptele si împrejurările care au dus la refuzul nejustificat al M.S. de a pune in aplicare Legea nr. 118/2007.
În mod netemeinic instanța de fond a respins excepția de nelegalitate a Expunerii de motive ce sta la baza formulării propunerii de act normativ pentru abrogarea Legii nr. 118/2007, deși aceasta nu este un simplu document justificativ elaborat de un funcționar sau de o structura administrativa a M.S., ci este un veritabil act administrativ unilateral, in sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004.
A criticat recurentul și respingerea excepției de nelegalitate a Ordinului M.S. nr. 964 din 06 august 2013 privind informațiile de interes public ce pot fi comunicate si informațiile exceptate de la comunicare, la nivelul M.S., deoarece acest act administrativ unilateral încalcă principiul transparenței administrației publice, precum si prevederile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public și Normele de aplicare.
Recurentul a arătat, de asemenea, că hotărârea primei instanțe este netemeinica si nelegala, încălcând numeroase articole ale Constituției României, încadrându-se în motivele de recurs reglementate de art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 C. proc. civ.
A solicitat să se constate că instanța de fond a încălcat art. 15 alin. (2) din Constituția României, conform căreia legea dispune numai pentru viitor.
A arătat că instanța, interpretând greșit actul juridic dedus judecații (Legea nr. 118/2007), a schimbat natura ori înțelesul lămurit si vădit neîndoielnic al acestuia, ce cuprinde obligația necondiționata a M.S. de a emite normele de aplicare ale legii in termen de 1 an de la intrarea in vigoare a legii (art. 26 din lege), fiind motiv de modificare a sentinței, conform art. 304 pct. 8 C. proc. civ.
Tot ca o consecința, hotărârea este lipsita de temei legal si a fost data ca inculcarea sau aplicarea greșita a legii, motiv de modificare a sentinței în conformitate cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
De asemenea, hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii (acte ce se intenționează a se aplica in viitor), motiv de modificare cuprins de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
IV. Procedura în fața instanței de recurs
La data de 5 februarie 2015, pârâta D.S.P. a Județului Ilfov a formulat întâmpinare, prin care, cu prioritate, a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive solicitând admiterea acesteia, întrucât „calitatea procesuală pasivă în acest dosar este deținută de M.S. și de D.S.P. a Județului Buzău”, recurentul având obligația să se adreseze acestei din urmă direcții județene de sănătate publică, pentru înregistrarea ca titular de cabinet medical conform legislației în vigoare. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.
V. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului
Referitor la prima critică formulată de recurentul reclamant cu privire la respingerea nejustificată a cererii de probe din 16 septembrie 2013, aceasta este vădit neîntemeiată, având în vedere că la termenul de judecată respectiv instanța a prorogat discutarea cererii, iar la termenul următor, cererea a fost pusă în discuție, dar reclamantul personal a declarat că nu mai susține cererea, aspect ce este consemnat în încheierea de ședință din 7 octombrie 2013.
În ceea ce privește criticile aduse respingerii excepției de nelegalitate a expunerii de motive a proiectului de lege, Înalta Curte constată că nu pot fi reținute, în mod temeinic și legal prima instanță reținând că expunerea de motive și proiectul de lege în ansamblul său nu constituie acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât prin ele însele nu dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, chiar dacă poartă semnăturile mai multor miniștri.
Recursul este însă întemeiat în ceea ce privește criticile aduse soluției de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Ordinului M.S. nr. 964 din 06 august 2013.
Astfel, Înalta Curte observă că, deși din considerentele sentinței rezultă că a fost analizată această excepție de nelegalitate sub aspectul admisibilității acesteia, instanța de fond nu s-a pronunțat prin dispozitiv cu privire la excepție.
În plus, analiza admisibilității excepției de nelegalitate a fost realizată cu încălcarea evidentă a principiului constituțional al neretroactivității legii civile, instanța făcând aplicarea prevederilor alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, alineat introdus prin Legea nr. 76/2012, care nu era în vigoare la data începerii prezentului proces (9 septembrie 2011).
Și în ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei se reține ca fiind întemeiat motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Astfel, potrivit art. 315 C. proc. civ., „ (1) În caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate, precum și asupra necesității administrării unor probe sunt obligatorii pentru judecătorii fondului (…) (3) După casare, instanța de fond va judeca din nou, ținând seama de toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată”.
În speță, prin decizia de casare (Decizia nr. 951 din 19 februarie 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție), s-a reținut că în mod greșit prima instanță prin sentința civilă nr. 329 din 24 noiembrie 2011 analizase cauza calificând obiectul cererii, în raport cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, ca fiind un pretins refuz nejustificat de soluționare a unei cereri privind un drept recunoscut de dispozițiile Legii nr. 118/2007, fără a analiza această cerere și din perspectiva dispozițiilor legii speciale aplicabile, respectiv prevederile art. 1, 7, 8, 9 și 11 ale O.U.G. nr. 27/2003.
În acest context, instanța de recurs a statuat că, în rejudecarea cauzelor conexate, în raport de norma specială aplicabilă, instanța de fond va stabili calitatea procesuală pasivă a fiecărei autorități publice chemate în judecată și va verifica dacă cererile formulate de recurent îndeplinesc sau nu condițiile speciale prevăzute de art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, respectiv, pe fond, dacă sunt îndeplinite condițiile de autorizare a activității sale formale prevăzute de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 118/2007.
Or, instanța de fond nu s-a conformat acestor dispoziții de stabilire a cadrului procesual, nici în privința calității de pârât, nici în ceea ce privește obiectul acțiunilor conexe.
Dimpotrivă, acțiunea a fost respinsă pe fond în contradictoriu cu toate autoritățile publice chemate în judecată, fără a se justifica pentru fiecare calitatea procesuală în cauză, iar în motivarea hotărârii s-au făcut doar considerații în legătură cu capătul de cerere referitor la obligarea pârâtului M.S. de a emite Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007, în condițiile în care reclamantul a formulat cereri succesive de completare sau precizare, fără a renunța expres la judecarea celorlalte capete de cerere ale acțiunilor introductive conexate.
De asemenea, instanța nu a procedat la analizarea susținerilor părților din perspectiva O.U.G. nr. 27/2003, ci s-a întemeiat (din nou) exclusiv pe prevederile Legii nr. 554/2004, fiind încălcate astfel dispozițiile art. 315 C. proc. civ.
De altfel, chiar și în acest context restrâns, în mod nelegal instanța de fond a analizat pretinsul refuz nejustificat al pârâtului M.S. prin raportare, nu doar la acte normative în vigoare la data intervenirii acestui refuz, că și la posibile acte normative care ar urma să fie adoptate, ceea ce face ca motivarea sentinței să fie lipsită de temei legal sub acest aspect.
Pe de altă parte, având în vedere că împrejurările de fapt și de drept esențiale pentru dezlegarea pricinii nu au fost deplin lămurite de prima instanță, prin analizarea înscrisurilor doveditoare și a susținerilor tuturor părților, este imposibilă realizarea controlului judiciar de către Înalta Curte de Casație și Justiție, ca instanță de recurs, în condițiile art. 314 C. proc. civ., astfel că se impune casarea hotărârii cu trimiterea cauzei spre rejudecare, conform art. 312 alin. (3) din același cod.
În rejudecare, instanța de fond - după stabilirea corespunzătoare a cadrului procesual - va analiza aspectele de fond invocate de părți și va proceda la soluționarea capetelor de cerere cu care a fost legal învestită.
VI. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia
În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul M.S.A., va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de reclamantul M.S.A. împotriva sentinței nr. 225 din 14 octombrie 2013 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată și trimite cauza la aceeași instanță, spre rejudecare.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 17 februarie 2015.
| ← ICCJ. Anularea deciziei Comisiei de soluţionare a... | ICCJ. Decizia nr. 2637/2015. Pretenții contract de finanțare → |
|---|
