Anulare act administrativ . Sentința 642/2009. Curtea de Apel Constanta
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CONSTANȚA
SECȚIA COMERCIALĂ, MARITIMĂ ȘI FLUVIALĂ, contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ NR.642/CA.
Ședința publică din data de 17 decembrie 2009
Completul constituit din:
PREȘEDINTE: Adriana Pintea
Grefier - - -
Pe rol soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulată de către reclamantul - - domiciliat în C,-, -E2,.A,.4,.12, jud. C, în contradictoriu cu pârâții - MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI PROTECȚIEI SOCIALE - cu sediul în B, sect.1, str. -. -, nr.2-4 și GUVERNUL ROMÂNIEI - cu sediul în B, sect.1, nr.1, având ca obiect anulare act administrativ.
Dezbaterile asupra fondului au avut loc în ședința publică din data de 10 decembrie 2009 și au fost consemnate în încheierea de ședință din acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Curtea,vând nevoie de timp pentru a delibera, în conformitate cu disp. art. 260 alin.1 Cod procedură civilă, a amânat pronunțarea la data de 17 decembrie 2009, dată la care a pronunțat următoarea hotărâre:.
CURTEA
Asupra acțiunii civile de față:
Examinând actele și lucrările dosarului, se constată:
Prin cererea adresată instanței la data de 26.05.2009 reclamantul a chemat în judecată pe pârâții MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI PROTECȚIEI SOCIALE și GUVERNUL ROMÂNIEI și a solicitat ca în contradictoriu cu aceștia să se dispună anularea nr.OUG37/22.04.2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, anularea ordinului nr.445/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale, obligarea pârâtului MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale la reintegrarea sa în funcția publică deținută anterior, respectiv inspector șef adjunct relații de muncă la Inspectoratul Teritorial d e Muncă C și obligarea pârâtului MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcția deținută, cu cheltuieli de judecată.
Reclamantul a mai solicitat în temeiul art. 15 așin.1 din Legea nr.554/2004, a se dispune suspendarea executării ordinului nr.445/2009 până la soluționarea irevocabilă a acțiunii.
În motivarea acțiunii reclamantul arată că are calitatea de funcționar public, deținând funcția de inspector șef adjunct relații de muncă din Inspectoratul Teritorial d e Muncă C, fiind numit în această funcție prin Ordinul Ministerului Muncii, Solidarității Sociale și Familiei nr.639/2005, iar la data de 23.04.2009 a fost emis ordinul nr.445/2009 de către MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale, prin care, în temeiul art. III alin. 1 din nr.OUG37/2009 s-a desființat funcția publică de conducere de inspector șef adjunct al Inspectoratului Teritorial d e Muncă C și totodată, în art. 2 al ordinului s-a prevăzut că îi încetează raportul de serviciu prin eliberarea din funcție, la data de 25.05.2009, ca urmare a expirării termenului de preaviz.
În ceea ce privește nr.OUG37/2009 arată că apreciază că aceasta este neconstituțională, atașând și motivele, iar în ce privește ordinul atacat nr.445/2009, acesta este nelegal.
Referitor la neconstituționalitatea actului normativ menționat, reclamantul susține că acesta este neconstituțional în integralitatea lui.
Astfel, în primul rând, cum Legea nr.188/1999 este o lege organică potrivit art. 73 lit. j din Constituția României, potrivit art. 115 alin. 4 din Constituție, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență " numai în situațiile extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora".
Or, în ceea ce privește această ordonanță de urgență, adoptată după ce Parlamentul României a adoptat modificările Legii nr. 188/1999, exclude urgența și cu atât mai puțin poate fi justificată " situația extraordinară", iar în fundamentarea ordonanței nu se aduce nici o motivare în sensul celor de mai sus, ci, se reiau dispozițiile art. 115 din Constituția României.
Prin ordonanță se elimină din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de obiectiv executiv, respectiv director executiv adjunct din cadrul serviciilor de concentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale (art. I pct. 1 din nr.OUG37/2009).
De asemenea, se desființează o categorie nedefinită de funcții publice "funcțiile publice, funcțiile publice specifice, precum și posturile încadrate în regim contractual care conferă calitatea de ordonator de credite", cu excepția "funcțiilor publice cu statut special și funcțiilor publice de prefect"(art. III alin. 1 din nr.OUG37/2009).
În locul acestei categorii nedefinite de funcții publice desființate, se înființează funcția de director coordonator al serviciului public deconcentrat din cadrul ministerelor și al celorlalte organe ale administrației publice centrale, ce se exercită în baza unui contact de management încheiat cu conducătorul instituției sau al autorității publice ierarhic superioare, prin care se stabilesc drepturile și obligațiile (art. III alin. 3 din nr.OUG37/2009).
Eliminarea din categoria funcționarilor publici a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate nu este în mod evident o situație de urgență care să poată fi reglementată pe calea ordonanței de urgență.
Așadar, dispozițiile ordonanței sunt neconstituționale prin raportare la art. 115 alin. 4 din Constituția României, deoarece nu există o situație extraordinară legată de aspectele legiferate pe calea acestui act normativ.
Mai mult decât atât, potrivit art. 115 alin. 6 din Constituție ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturilor, libertăților și îndatoririlor prevăzute în Constituție, prin aceea că deși principiul enunțat de ordonanță este al "eficientizării activității instituțiilor publice. în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare" în fapt, prin actul normativ se produce un haos în activitatea instituțiilor publice, iar de eficientizarea cheltuielilor nu poate fi vorba, câtă vreme se produce o demitere în bloc a tuturor conducătorilor instituțiilor deconcentrate fără a se respecta în nici un fel dispozițiile legale referitoare la concediere.
Ca atare, ordonanța aduce atingere unui drept fundamental prevăzut în Constituție, dreptul la muncă (art. 41 din Constituția României) persoanelor ce ocupă funcțiile publice respective.
În al doilea rând, se mai susține, conținutul nr.OUG37/2009 pentru modificarea Legii nr.188/1999 contravine art. 61 alin. 2, 76 alin. 3, respectiv art. 11 și art. 54 alin. 2 și art. 120 alin. 1 din Constituția României.
Art. 61 alin. 2 este încălcat prin aceea că alineatele 1-4 din art. III din ordonanță, adăugate de Camera Deputaților, prin caracterul imprecis al normei (care reglementează substituirea unei largi categorii de funcții publice din administrația publică centrală și locală cu o categorie restrânsă, alcătuită exclusiv din coordonatorii serviciilor publice deconcentrate ), se poate genera arbitrariu în aplicarea legii și regimului juridic ambiguu al funcțiilor nou înființate pot cauza disfuncționalități.
De asemenea, textul nr.OUG37/2009 încalcă și art. 41 alin. 1 din Constituție care prevede că "dreptul la muncă nu poate fi îngrădit".
De asemenea art. 20 alin. 1 din Constituție arată că "dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și celelalte tratate la care România este parte, toate acestea fiind raportate la art. 1 alin. 5 din Constituție, potrivit căruia " în România respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligație".
De asemenea ordonanța încalcă prevederile Pactului Internațional cu privire la Drepturile Economice, Sociale și Culturale, respectiv în ceea ce privește dreptul la muncă, precum și Directiva nr.2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă.
Se mai invocă și încălcarea art. 11 din Constituția României, legea, adoptată în Camera Deputaților conținând prevederi ce nu corespund exigențelor Convenției Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice, jurist prudența Curții Europene a Drepturilor Omului consacrând"principiul securității raporturilor juridice "(CEDO, hotărârea din 31.08.2000 în cazul a României).
Securitatea raporturilor juridice, în conformitate cu principiile preeminenței drepturilor și a legalităților, pe care statul român și le-a asumat prin ratificarea Convenției Europene a Drepturilor Omului, este afectată prin formulările neclare, care nu conferă normei un caracter logic și precis. Acestea, în referire la noțiunile de descentralizare și deconcentrare ca și la exceptarea instituției prefectului din "definiția" serviciilor publice deconcentrate, conform art. II, prin raportare la art. 123 din Constituția României, ca și împrejurarea că serviciile publice deconcentrate sunt distincte de serviciile publice comunitare ( de evidență a persoanelor, pentru eliberarea pașapoartelor, pentru situații de urgență, pentru cadastru și agricultură) acestea fiind organizate în subordinea consiliilor locale ți județene, însă organele de specialitate ale administrației publice centrale asigură coordonarea și controlul lor.
O asemenea reglementare imprecisă poate genera arbitrariu în procesul de aplicare a legii.
De asemenea, prin actul normativ contestat se încalcă și art. 54 alin. 2 și art. 120 alin. 1 din Constituția României.
Astfel, potrivit art. 52 alin. 2 din Constituție, cetățenii cărora le sunt încredințate funcții publice, precum și militare, răspund de îndeplinirea cu credință a obligațiilor ce le revin și în acest scop, vor depune jurământul cerut de lege.
În acest sens, în referire la dispozițiile nr.OUG37/2009 se pot formula 2 ipoteze:
a) funcția de "director coordonator al serviciului public deconcentrat" nu este o funcție publică și;
b) funcția de "director coordonator al serviciului public deconcentrat" este o funcție publică.
Legea prevede în mod expres eliminarea conducătorilor serviciilor deconcentrate din categoria funcționarilor publici și prin urmare, funcția de "director coordonator al serviciului public deconcentrat" nu este o funcție publică.
Cum activitatea de coordonare a unui serviciu public deconcentrat va presupune întotdeauna exercitarea unor atribuții și responsabilități în realizarea prerogativelor de putere publică a organului competent din cadrul administrației centrale, în fapt, persoanei care ocupă funcția de coordonare al acestui serviciu public i se încredințează funcția publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de art. 54 alin. 1 din Constituția României.
2.În ceea ce privește ordinul nr.445/23.04.2009, se arată de către reclamant că este nelegal, întrucât potrivit art. 1 alin. 2 din Legea nr.188/2999 privind statutul funcționarilor publici, scopul legii este acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor, precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală.
De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 3 lit."f" din Legea nr.188/1999 unul din principiile care stau la baza exercitării funcției publice este principiul stabilității și potrivit art. 4 alin. 2 din lege exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă nedeterminată, tocmai pentru a conferi eficiență și valabilitate principiului stabilității.
Or, conform Legii nr.188/1999 singurele posibilități legale de modificare, suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici erau cele prevăzute în art. 87-92, art. 94-96 și art. 97-102.
În ceea ce privește postul deținut, reclamantul arată că potrivit art. 16 din Legea nr.188/1999, inspectorii de muncă sunt funcționari publici și sunt independenți de orice influență neprevăzută din afară.
În referire la aceste dispoziții nr.OUG37/2009 nu a dispus abrogarea dispozițiilor amintite anterior, deci există contradicții evidente între două acte normative care își produc efectele (art. 16 din Legea nr.188/1999 și art. III din nr.OUG37/2009 alin. 1 care dispune desființarea unor funcții publice nespecificate, fără a dispune și modificarea ) abrogarea legilor prin care funcțiile au fost înființate.
De asemenea, sunt în vigoare și dispozițiile nr.HG767/1999 privind aprobarea regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției, care în art. 12 prevede Inspectoratele teritoriale de muncă subordonate Inspecției sunt conduse de inspectori șefi, care au în subordine doi inspectori șefi adjuncți.
Principiul stabilității se regăsește și în art. 16 din nr.HG767/1999.
În ceea ce privește necesitatea apariției nr.OUG37/2009, "motivarea" indică în act care vizează îmbunătățirea actului managerial și stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și coordonarea unor activități și instituții publice, nu poate fi reținută, având în vedere că și până la momentul apariției sale activitatea desfășurată de funcționarii publici era determinată tot de criterii de performanță, în acest sens fiind art. 18 lit. "a" din nr.HG767/1999 și art. 2 și 2 indice 1 din HG nr.767/1999.
Sub acest aspect eliberarea din funcții a funcționarilor publici angajați pe criterii de competență și angajarea unor directori coordonatori în baza unui contract de management nu este justificată, prin art. III al nr.OUG37/2009 neurmărindu-se decât înlăturarea unui sistem de persoane și numirea în locul lor a altor persoane, pe criterii strict politice.
Având în vedere cele menționate, ordinul nr.445/2009 este nelegal și solicită anularea acestuia cu consecința admiterii capetelor de cerere subsecvente prin care solicită obligarea la reintegrarea pe funcția publică deținută și la plata despăgubirilor datorate.
Se mai aduc apoi și argumente în suspendarea executării ordinului atacat, cerere la care reclamantul a renunțat conform încheierii de ședință din 12.11.2009.
În drept au fost invocate de reclamant dispozițiile Legii nr.554/2004, art. 106 din Legea nr.188/1999.
În dovedirea acțiunii reclamantul a depus la dosar ordinul nr.445/23.04.2009 și ordinul nr.639/30.08.2005.
Pârâtul MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale prin întâmpinare a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.
Se arată la început că reclamantul a solicitat anterior intrării în vigoare a Ordinului atacat, mutarea definitivă în funcția publică de execuție vacantă de inspector clasa 1 grad profesional superior - Serviciul de control relații de muncă din cadrul ITM C, împrejurare față de care acțiunea reclamantului a rămas fără obiect.
În referire la excepția de neconstituționalitate, cererea este inadmisibilă în raport de dispozițiile art. 9 din Legea nr.554/2004.
Având în vedere necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare și luând în considerare opiniile și recomandările Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de adoptare mai prudentă a deficitului bugetar, inclusiv prin stabilirea unor criterii de performanță în organizarea și coordonarea unor autorități și instituții publice.
În considerarea faptului că aceste elemente vizează interesul general public și constituie situații de urgență și extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, în temeiul art. 115 alin. 4 din Constituția României, Guvernul României a adoptat această ordonanță de urgență, ordonanța fiind avizată favorabil de MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Economiei, Ministerul Justiției și Libertăților și Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
În ce privește solicitarea de suspendare a executării ordinului se aduc argumente prin care se solicită respingerea cererii, a căror prezentare nu se va relua având în vedere că instanța nu se va mai pronunța asupra acesteia.
Pe fondul acțiunii se solicită respingerea acesteia, întrucât potrivit art. 111 alin. 1 din nr.OUG37/22.04.2002, "funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență".
La expirarea termenului mai sus menționat serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale în unitățile administrativ teritoriale prevăzute în anexa la ordonanță vor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat.
Directorul coordonator este ajutat de unul sau mai mulți adjuncți în limita numărului de posturi care de desființează.
Aceste funcții se exercită în baza unui contract de management încheiat cu ordonatorul principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat, pe o perioadă de maximum 4 ani.
Contractul de management este asimilat contractului individual de muncă și conferă titularului vechime în muncă și în specialitate.
Având în vedere că, acestor funcționari publici care sunt eliberați din funcția publică de conducere li se aplică în mod corespunzător dispozițiile legale cu privire la încetarea raporturilor de serviciu prevăzute în Legea nr.188/1999, în temeiul prevederilor art. 99 alin. 3 din acest act normativ.
Prin întâmpinare pârâtul Guvernul României, cu privire la cererea de suspendare și anulare a ordinului nr.445/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale invocă excepția lipsei calității sale procesuale pasive, având în vedere că potrivit dispozițiilor constituționale și prevederilor Legii nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice, iar pentru realizarea atribuțiilor sale adoptă acte administrative de autoritate pe baza și în vederea executării legii - hotărâri și ordonanțe - în condițiile stabilite de art. 102 și art. 108 din Constituția României, republicată.
Acest organ colegial, fără personalitate juridică, poate sta în justiție, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale. În acest caz suntem în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentată de prevederile constituționale și pe dispozițiile legii speciale de organizare și funcționare, având dreptul de a adopta acte administrative, implicit legea îi acordă și capacitatea de a sta în judecată în calitate de pârât, dar numai când instanțele judecătorești specializate, în condițiile stabilite de Constituție și de Legea contenciosului nr.554/2004, exercită controlul legalității actelor sale.
În speță, calitate procesuală pasivă are MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale, această instituție fiind emitenta actului administrativ individual a cărei suspendare și anulare se cere.
În referire la excepția de neconstituționalitate se solicită respingerea acesteia ca inadmisibilă prin raportare la art. 10 alin. 2 și art. 29 din Legea nr.47/1992.
În cauză se constată că la data de 07.10.2009 Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității legii pentru aprobarea nr.OUG37/2009.
Acțiunea reclamantului este întemeiată și va fi admisă în parte.
În ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Guvernul României, se constată că este întemeiată și va fi admisă.
În aplicarea art. 137 Cod procedură civilă se constată că pârâtul Guvernul României, nu are calitate procesuală pasivă.
Calitatea procesuală presupune justificarea dreptului sau obligației unei persoane de a participa ca parte în cadrul procesului civil, respectiv îndreptățirea persoanei de a reclama în justiție, cât și obligația unei persoane de a răspunde față de pretențiile invocate împotriva sa.
Legitimarea procesuală nu se raportează cu necesitatea la raportul juridic dedus judecății, ci la dreptul de a reclama în instanță și la obligația de a răspunde față de pretențiile formulate prin actul de investire al instanței.
Ori, în cauză, având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, prin care se solicită anularea unui ordin emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale și reintegrarea pe funcția publică deținută anterior desființării nelegale, aceea de inspector șef adjunct al Inspectoratului Teritorial d e Muncă C, se constată că are calitate procesuală pasivă acest minister, ca instituție emitentă a actului administrativ individual a cărei anulare se cere, Guvernul României neputând fi obligat în raportul juridic dedus judecății, dreptul reclamantului nefiind încălcat, nesocotit de acesta.
Prin urmare acțiunea reclamantului în contradictoriu cu Guvernul României va fi respinsă față de acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Pe fondul acțiunii, aceasta este întemeiată și va fi admisă.
Astfel, prin Ordinul atacat, nr.445/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, Familiei și Protecției Sociale, s-a dispus, conform prevederilor art. III alin.1 din nr.OUG37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, desființarea funcției publice de conducere de inspector șef adjunct al Inspectoratului Teritorial d e Muncă C.
De asemenea, ca urmare a aplicării prevederilor art. 2 din ordin, s-a dispus, potrivit prevederilor art. 97 lit. c și art. 99 alin. 1 lit. b din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, încetarea raportului de serviciu al reclamantului, prin eliberarea din funcția publică de conducere - inspector șef adjunct - inspector de muncă clasa I grad superior, la data expirării termenului de preaviz, respectiv la data de 25.05.2009 (deci la data expirării termenului de preaviz acordat, de 30 de zile calendaristice).
Se constată că ordinul atacat reprezintă un act administrativ dat în aplicarea nr.OUG37/2009, fiind justificat de pârât exclusiv pe necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare, obiectiv ce transpare din preambul actului normativ menționat.
Se mai reține că, ulterior sesizării instanței de contencios administrativ, prin OUG nr.105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.668 din 6 octombrie 2009, respectiv prin art. XIV alin.(1), OUG nr.37/2009 a fost abrogată în mod expres.
În aceste condiții, sesizată cu obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, obiecție formulată de un număr de 63 de deputați, Curtea Constituțională a constatat prin Decizia nr.1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr.758 din 6 noiembrie 2009, că Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.37/2009 este neconstituțională.
În examinarea excepției de neconstituționalitate, Curtea a considerat că abrogarea unei ordonanțe de urgență aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce privește examinarea sesizării de neconstituționalitate. În acest sens, Curtea a reținut că, după aprobarea ordonanței de urgență de către Parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare, al cărei conținut este chiar ordonanța guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanța de urgență aprobată, iar, prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct. Astfel, aprobarea dă naștere unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență, așa încât, devenind parte integrantă a legii de aprobare, dispozițiile ordonanței de urgență pot fi supuse controlului de constituționalitate în condițiileart.146lit. a) din Legea fundamentală.
Instanța constituțională a apreciat că obiecția de neconstituționalitate este întemeiată sub aspectul încălcării prevederilor art.115 alin.(6) din Constituție, potrivit cu care "Ordonanțele de urgență - nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului -".
În considerentele deciziei menționate s-a reținut că printre instituțiile fundamentale ale statului și care fac obiectul criticii de neconstituționalitate a Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 se identifică și "serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale", prin raportare la art.123 alin.(2) din Constituție, conform căruia "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".
În sensul art.2 lit. j) din Legea-cadru a descentralizării nr.195/2006, "deconcentrarea" presupune "redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu". Serviciile publice deconcentrate reprezintă, așa cum se menționează în doctrină, "prelungiri în teritoriu ale ministerelor". Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuții de putere publică.
Cât privește înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului", se au în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.
Cu privire la sensul dispozițiilor art.115 alin.(6) din Legea fundamentală, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă <<afectează>>, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin". Ori, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2009, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea.
Astfel, prin modificările aduse de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 articolului 13 alin.(1) lit.d) din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici șianexeila această lege, au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de "director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".
Potrivit art. III din această ordonanță de urgență, funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia se desființează. În locul acestor funcții este instituită funcția "director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcții sunt numite prin "act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv și își vor exercita funcțiile în baza unui "contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat "contractului individual de muncă".
Această construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al "directorului coordonator" și a naturii juridice a "contractului de management".
Prin reglementările sale, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 "afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art.73 alin.(3) lit.j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică.
Totodată, este de reținut că, prin dispozițiile sale, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.37/2009 exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul județelor, și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice.
De altfel, concluzionează instanța constituțională, prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiile art.115 alin.(6) din Constituție. Ori, Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective. În consecință, legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăși neconstituțională.
Având în vedere de existența viciului de neconstituționalitate extrinsecă evidențiat mai sus, constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanțe de urgență într-un domeniu care, potrivit art.115 alin.(6) din Constituție, este sustras competenței sale, se va constata că examinarea celorlalte critici de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 nu mai este necesară.
Față de soluția dată de instanța constituțională, se constată că devin incidente disp. art.18 alin.3 din Legea nr.47/1992 potrivit cu care "În cazurile de neconstituționalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curții Constituționale."
De asemenea, art.115 alin.(8) din Constituție prevede că "Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței."
Ori, având în vedere că nu s-a procedat la reexaminarea legii de aprobare și punerea ei de acord cu decizia Curții Constituționale și, implicit, nu s-au stabilit nici măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței, se apreciază că toate aceste efecte, respectiv toate actele juridice emise în baza ordonanței de urgență sunt lovite de nulitate, fiind date în baza unui act normativ care încalcă în mod flagrant legea fundamentală.
Prin urmare, neconstituționalitatea OUG nr.37/2009, determinată de necompetența materială a Guvernului de a interveni în domeniul de reglementare al unor instituții fundamentale ale statului, atrage deopotrivă nelegalitatea actului administrativ atacat în cauză, atât sub aspectul măsurii ce vizează desființarea funcției publice de conducere cât și al celei privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului și eliberarea sa din funcție.
În același context, având în vedere că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit nici măcar prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective, cu atât mai mult se consideră că un astfel de viciu nu poate fi acoperit prin dispozițiile unei alte ordonanțe de urgență date în aceleași condiții.
Astfel, instanța reține că disp. art.IV alin.1 din OUG nr.105/2009 prin care s-a stabilit că funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate, nu pot valida efectele juridice produse prin aplicarea OUG nr.37/2009, așa încât ele nu pot paraliza acțiunea reclamantului ce vizează, odată cu anularea actului administrativ, și repunerea sa în situația anterioară, respectiv reintegrarea în funcția avută.
Pentru considerentele expuse, apreciind că motivul de nelegalitate reținut face inutilă cercetarea celorlalte motive invocate de reclamant, urmează a admite acțiunea și a anula decizia atacată cu consecința reintegrării reclamantului în funcția avută anterior.
Urmare reintegrării, se va dispune și obligarea pârâtului la plata drepturilor bănești cuvenite reglementate prin art. 106 din Legea nr.188/1999, respectiv o despăgubire egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.
În baza art. 274 Cod procedură civilă pârâtul va fi obligat la plata sumei de 2000 lei cheltuieli de judecată către reclamant.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI - cu sediul în B, sect.1, nr.1 și respinge acțiunea față de acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă.
Admite acțiunea reclamantului - domiciliat în C,-, -E2,.A,.4,.12, jud. C, în contradictoriu cu pârâtul - MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI PROTECȚIEI SOCIALE - cu sediul în B, sect.1, str. -. -, nr.2-4, în parte.
Anulează Ordinul nr.445/23.04.2009 emis de MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI PROTECȚIEI SOCIALE.
Dispune reintegrarea reclamantului în funcția publică de conducere de Inspector adjunct relații de muncă.
Obligă pârâtul la plata drepturilor bănești cuvenite conform art. 106 din Legea nr.188/1999, respectiv despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public, pentru perioada încetării raportului de muncă, până la data reintegrării.
Obligă pârâtul la plata sumei de 2.000 lei cheltuieli de judecată către reclamant.
Cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 decembrie 2009.
PREȘEDINTE,
- - GREFIER,
- -
Red.jud.hot.
25.01.2010
Dact.gref.
27.01.2010
Președinte:Adriana PinteaJudecători:Adriana Pintea
